左佳

遼河流域污染現(xiàn)狀與管理對(duì)策

左佳

近些年，我國(guó)工業(yè)化進(jìn)程加速，城市化水平不斷提高，大量的工業(yè)廢水和生活污水無(wú)法得到有效的處理，被大量排放到附近的河流當(dāng)中，造成了水資源被嚴(yán)重污染，這種情況使得水資源匱乏與需求的矛盾日趨尖銳。國(guó)家和地方政府意識(shí)到問(wèn)題的嚴(yán)重性，采取了許多行之有效的解決措施，取得了顯著的效果，水質(zhì)情況得到有效的改善。以2014年為例，通過(guò)統(tǒng)計(jì)分析我國(guó)典型流域的國(guó)控?cái)嗝嫠|(zhì)，我們發(fā)現(xiàn)一類水質(zhì)斷面（國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，水質(zhì)未受污染）占2.8%，同比上升1.0個(gè)百分點(diǎn)；二類水質(zhì)斷面（較清潔，過(guò)濾后可成為飲用水）占36.9%，同比下降0.8個(gè)百分點(diǎn)；三類水質(zhì)斷面（過(guò)濾清潔后可用作普通工業(yè)用水）占31.5%，同比下降0.7個(gè)百分點(diǎn)；四類水質(zhì)斷面（普通農(nóng)業(yè)用水，灌溉用）占15.0%，同比上升0.5個(gè)百分點(diǎn)；五類水質(zhì)斷面（普通景觀用水）占4.8%，劣五類水質(zhì)斷面（無(wú)用臟水）占9.0%，同比均持平。

遼河流域污染現(xiàn)狀

遼河流經(jīng)我國(guó)工業(yè)化大省遼寧，煤炭、鋼鐵、石油化工等重工業(yè)產(chǎn)生的大量廢水被排放到遼河之中，使得遼河流域的污染情況尤為嚴(yán)重，如圖1所示。從圖中可以看出，在遼河流域的國(guó)控?cái)嗝嬷?，飲用水類（一類至三類）?1.8%，污水類（四類至劣五類）占58.2%。由此可見(jiàn)，遼河流域水環(huán)境安全形勢(shì)極其嚴(yán)峻。日趨嚴(yán)重的水污染嚴(yán)重威脅著城市居民的飲水安全和人民群眾的健康，因此，有必要針對(duì)這問(wèn)題提出行之有效的解決策略。

遼河流域水環(huán)境管理存在的問(wèn)題

管理體制不合理。遼河流域水環(huán)境管理體制以行政區(qū)域管理為主，我國(guó)的行政區(qū)域管理體制實(shí)行的是“職責(zé)同構(gòu)”的單一制，這種管理體制難以對(duì)污染物從源到匯的傳輸過(guò)程采取有效的措施，人為割裂了管理流程，無(wú)法形成統(tǒng)一的合力。遼河流域水環(huán)境管理涉及水資源管理、工業(yè)建設(shè)、水產(chǎn)品等副業(yè)發(fā)展等諸多方面，現(xiàn)行管理方式造成了多頭管理、九龍治水的局面。

國(guó)家水利部早在1982年就成立了松遼水利委員會(huì)，級(jí)別為正廳級(jí)單位，該部門(mén)被授予跨區(qū)域管理遼河的權(quán)限，但其管理權(quán)限單一僅能從水利的角度進(jìn)行管理開(kāi)展工作，使得它無(wú)法實(shí)現(xiàn)跨部門(mén)的協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌管理。遼河局是遼寧省政府直屬事業(yè)單位，正廳級(jí)建制，整合了省水利廳、環(huán)境保護(hù)廳、國(guó)土資源廳、交通廳、農(nóng)委、林業(yè)廳、海洋與漁業(yè)廳等七個(gè)廳局級(jí)單位的職能，使得它具備了跨部門(mén)管理的權(quán)限，但是它的職權(quán)范圍僅局限在遼寧省的遼河流域，無(wú)法對(duì)其他省進(jìn)行管理。

綜上，遼河流域的環(huán)境管理體制仍不健全，九龍治水、多頭管理的問(wèn)題仍然存在，各地、各部門(mén)的權(quán)責(zé)劃分還不明確，缺乏跨省、市的環(huán)境管理部門(mén)。

法律體系不健全?！吨腥A人民共和國(guó)水法》是遼河流域管理的主要法律依據(jù)，但由于各地實(shí)際情況不同，因此，流域土地、流域交通、流域產(chǎn)業(yè)發(fā)展各具特色，需要相關(guān)的配套法規(guī)。

遼河流域管理的相關(guān)法律依據(jù)嚴(yán)重不足，以遼河局為例，它的執(zhí)法依據(jù)是《省政府三定方案》和《遼寧省遼河保護(hù)區(qū)條例》，這兩份法律文件雖然破解了九龍治水、政出多門(mén)的問(wèn)題，但是對(duì)公眾參與和監(jiān)督、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)環(huán)境管理等方面的法規(guī)仍是空白。

在跨省的流域立法上，大部分法律法規(guī)是關(guān)于河道治理的，根本沒(méi)有將經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)建設(shè)等多方面問(wèn)題進(jìn)行綜合考量，遼河流域的相關(guān)法律法規(guī)極其匱乏。

遼河流域水環(huán)境管理的對(duì)策

完善遼河流域管理體制

設(shè)立全國(guó)流域管理委員會(huì)。由國(guó)家水利、環(huán)保、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通、國(guó)土資源等部門(mén)涉及流域開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)管理方面的相關(guān)職能部門(mén)組成，由它統(tǒng)一行使我國(guó)流域管理的職能。

組建跨區(qū)域管理機(jī)構(gòu)。學(xué)習(xí)遼寧的經(jīng)驗(yàn)，遼河流域各省應(yīng)成立各自的流域管理局，由松遼委牽頭建立遼河流域環(huán)境管理

協(xié)調(diào)委員會(huì)，專司遼河流域污水治理中的跨區(qū)域跨部門(mén)的協(xié)調(diào)問(wèn)題。

建立信息交流平臺(tái)。各省應(yīng)積極促進(jìn)并推動(dòng)統(tǒng)一的流域信息交流平臺(tái)的建設(shè)，該平臺(tái)應(yīng)由各省流域管理局進(jìn)行管理，主要是為了能夠快速地掌握群眾、企業(yè)和各地政府的相關(guān)信息，便于政府了解流域現(xiàn)狀和問(wèn)題，快速做出決策，同時(shí)，也便于群眾通過(guò)平臺(tái)對(duì)政府的流域管理提出建議和監(jiān)督。

健全流域管理法律體系。

構(gòu)建《環(huán)境保護(hù)法》—《水資源流域管理法》—《遼河流域管理?xiàng)l例》三層流域管理法律體系。

在《環(huán)境保護(hù)法》層面，打破原有資源保護(hù)與污染防治二者分立的格局，基于流域管理的思想，將二者看做是有機(jī)聯(lián)系的整體，對(duì)當(dāng)前《環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)行修訂。

在《水資源流域管理法》層面，堅(jiān)持的基本原則包括：可持續(xù)性利用、開(kāi)發(fā)與管理水資源，明確流域管理的責(zé)權(quán)利主體、提高公眾參與水資源的開(kāi)發(fā)和管理程度。立法確定流域規(guī)劃制度、跨行政區(qū)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度和重大水污染事故申報(bào)與應(yīng)急措施制度。

在《遼河流域管理?xiàng)l例》層面，結(jié)合遼河流域的具體特點(diǎn)建立《遼河流域管理?xiàng)l例》，在該條例中應(yīng)該確立流域水污染防治的實(shí)施監(jiān)督部門(mén)，明確遼河流域內(nèi)允許和禁止從事的活動(dòng)，明晰違法規(guī)定時(shí)的懲罰措施。

（作者單位：遼寧省委黨校）

本文為2014年度遼寧省社科基金重點(diǎn)課題《遼河流域農(nóng)村水污染問(wèn)題法律對(duì)策研究》階段性研究成果，課題編號(hào)： L14AFX006