楊明

后危機(jī)時(shí)代系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管問(wèn)題研究
——兼論中國(guó)的因應(yīng)之策

楊明

歷次爆發(fā)的全球金融危機(jī)，不僅使金融市場(chǎng)及整個(gè)世界經(jīng)濟(jì)遭受了沉重地打擊，而且使既有的國(guó)際金融監(jiān)管體系的缺陷暴露無(wú)遺。作為引發(fā)金融危機(jī)因子之一的系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管缺失問(wèn)題在瞬時(shí)間成為世界關(guān)注的焦點(diǎn)。本文在對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)相關(guān)理論進(jìn)行研究的基礎(chǔ)上，分析相關(guān)國(guó)際金融組織及國(guó)家和地區(qū)的改革實(shí)踐利弊，重點(diǎn)剖析我國(guó)目前金融監(jiān)管的問(wèn)題，提出符合我國(guó)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的應(yīng)對(duì)之策。

最近一次金融危機(jī)發(fā)端于美國(guó)的全球金融危機(jī)，在給全球金融穩(wěn)定造成了巨大沖擊和破壞的同時(shí)，也讓人們看到了一些大型而復(fù)雜的重要金融機(jī)構(gòu)冒險(xiǎn)行為給社會(huì)造成的危害。金融危機(jī)制造災(zāi)難的同時(shí)，也催生了金融法制的變革。于是，如何解決系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管問(wèn)題，如何避免系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，成為深受重創(chuàng)的國(guó)家和地區(qū)預(yù)防危機(jī)重演的重要議題之一。

系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的定義及評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)

系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的定義。伴隨著全球金融危機(jī)的爆發(fā)，“宏觀審慎監(jiān)管”“系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管”等新生監(jiān)管理念開(kāi)始倍受重視，“系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)”的概念也隨之提出，并迅速成為國(guó)際社會(huì)廣泛關(guān)注的焦點(diǎn)。按照國(guó)際貨幣基金組織、國(guó)際清算銀行和金融穩(wěn)定理事會(huì)的定義，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)（Systemically Important Financial Institutions，SIFIs）是指由于自身規(guī)模、復(fù)雜度與系統(tǒng)相關(guān)度，其無(wú)序破產(chǎn)將對(duì)更廣范圍內(nèi)金融體系與實(shí)體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)造成顯著破環(huán)的金融機(jī)構(gòu)。

系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。2011年7月19日，BCBS從SIFIs對(duì)整個(gè)金融體系的地位和影響入手，發(fā)布了《全球系統(tǒng)重要性銀行：評(píng)估方法和附加損失吸收能力要求》，在該意見(jiàn)稿中針對(duì)全球系統(tǒng)重要性銀行（G-SIBs）重點(diǎn)確立了以定量指標(biāo)為基礎(chǔ)，輔以定性判斷的評(píng)估方法。其中定量指標(biāo)分為5大類、共計(jì)12項(xiàng)具體指標(biāo)；其五大類主要為全球活躍度（權(quán)重20%）、規(guī)模（權(quán)重20%）、關(guān)聯(lián)度（權(quán)重20%）、可替代性（權(quán)重20%）、復(fù)雜性（權(quán)重20%）等五個(gè)方面，全球活躍度的指標(biāo)內(nèi)容為跨境債權(quán)、跨境債務(wù)，規(guī)模的指標(biāo)內(nèi)容為表內(nèi)外總資產(chǎn)，關(guān)聯(lián)度的指標(biāo)內(nèi)容為銀行間資產(chǎn)、銀行間負(fù)債和批發(fā)融資比例，可替代性指標(biāo)內(nèi)容為托管資產(chǎn)總額、通過(guò)支付系統(tǒng)結(jié)算額、債券和股權(quán)市場(chǎng)承銷交易額，復(fù)雜性指標(biāo)內(nèi)容為場(chǎng)外衍生品票面價(jià)值、Level 3資產(chǎn)、交易賬戶總額和可供出售資產(chǎn)總額。

對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的國(guó)際實(shí)踐

吸取金融危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，一些深受其害的主要發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)也紛紛展開(kāi)改革，以減少系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)化監(jiān)管措施，減少系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)失敗的可能性。

美國(guó)對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的實(shí)踐。作為次貸危機(jī)爆發(fā)的源頭，美國(guó)的金融監(jiān)管體制飽受非議和責(zé)難。于是奧巴馬政府也進(jìn)行了各種制度改革：第一，重新構(gòu)建金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)框架。成立了金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會(huì)（Financial Stability Oversight Council，F(xiàn)SOC），負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)、識(shí)別和處理威脅國(guó)家金融穩(wěn)定的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)；二是著重加強(qiáng)對(duì)美聯(lián)儲(chǔ)的授權(quán)的同時(shí)明確對(duì)其加以制約；成立消費(fèi)者金融保護(hù)局（CFPB），并賦予其強(qiáng)大的監(jiān)管權(quán)力，以保護(hù)消費(fèi)者在信貸、儲(chǔ)蓄支付和獲取其它金融產(chǎn)品和服務(wù)方面的合法權(quán)益。第二，強(qiáng)化對(duì)單家金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管。第三，極力擴(kuò)張金融監(jiān)管范圍。一是加強(qiáng)整個(gè)“影子銀行”體系監(jiān)管；二是限制金融衍生品投機(jī)交易；三是強(qiáng)化評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)監(jiān)管。

歐盟對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的實(shí)踐。美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)的全球性金融危機(jī)也重創(chuàng)了歐盟的實(shí)體經(jīng)濟(jì)。危機(jī)過(guò)后，歐盟也開(kāi)始反思金融監(jiān)管中存在的疏漏，尋找解決問(wèn)題的思路。加強(qiáng)監(jiān)管、深化協(xié)調(diào)、促進(jìn)監(jiān)管一體化成為歐盟自危機(jī)之后監(jiān)管改革的主題詞。

2009年6月19日，歐盟理事會(huì)成立了歐盟系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)（ESRC）和歐洲金融監(jiān)管系統(tǒng)，分別負(fù)責(zé)歐盟的宏觀和微觀審慎監(jiān)管。ESRC主要負(fù)責(zé)宏觀層面監(jiān)管，專司整個(gè)泛歐金融體系運(yùn)行過(guò)程中可能出現(xiàn)的各種具有威脅性質(zhì)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、監(jiān)測(cè)和評(píng)估，并在出現(xiàn)重大風(fēng)險(xiǎn)之前及時(shí)發(fā)出預(yù)警并在必要情況下向歐盟提出政策建議以及時(shí)化解金融風(fēng)險(xiǎn)。

我國(guó)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管存在的問(wèn)題及建議

我國(guó)目前系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管存在的問(wèn)題

金融監(jiān)管法律制度不健全。法律規(guī)范的完善是我國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健運(yùn)行的保障，金融監(jiān)管法治的缺失是造成我國(guó)金融監(jiān)管體制缺陷的核心因素。目前我國(guó)已經(jīng)頒布了《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《保險(xiǎn)法》、《證券法》等基本法，金融法律體系的框架已經(jīng)基本建立。但是整個(gè)金融監(jiān)管立法仍然很滯后，關(guān)系金融未來(lái)發(fā)展方向的重要法律如存款保險(xiǎn)制度、私募基金等尚未出臺(tái)。一些法律法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件之間的規(guī)定并不協(xié)調(diào)，有的甚至存在嚴(yán)重的沖突。

金融監(jiān)管的內(nèi)容及方式仍存在缺陷。我國(guó)金融監(jiān)管的內(nèi)容及方式存在以下缺陷：其一，重機(jī)構(gòu)監(jiān)管，輕功能監(jiān)管。其二，重市場(chǎng)準(zhǔn)入審核，輕市場(chǎng)退出保障。一旦金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)問(wèn)題，“一行三會(huì)”只能依靠行政手段來(lái)化解風(fēng)險(xiǎn)，而那些大型的金融機(jī)構(gòu)則會(huì)獲得政府的隱性支持，助長(zhǎng)他們“大而不能倒”的預(yù)期，破環(huán)了市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)。

金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制。如前所述，“三會(huì)”雖然簽署了金融監(jiān)管合作備忘錄，但卻將中國(guó)人民銀行排除在外，導(dǎo)致他們之間缺少必要的信息溝通和信息共享，監(jiān)管信息處于被分割的狀態(tài)，信息渠道不暢通。同時(shí)“一行三會(huì)”之間職責(zé)劃分不清，相互推諉問(wèn)題嚴(yán)重，導(dǎo)致監(jiān)管沖突或監(jiān)管“真空”的局面頻出，這些正考驗(yàn)著我國(guó)現(xiàn)有的金融監(jiān)管體制。

政府干預(yù)現(xiàn)象嚴(yán)重。由于歷史和體制原因，我國(guó)國(guó)有大型金融機(jī)構(gòu)在整個(gè)金融體系中占絕對(duì)主導(dǎo)地位。我國(guó)在金融領(lǐng)域取得的偉大成就，大部分是因?yàn)檎@個(gè)“最后貸款人”在做強(qiáng)烈的支撐。據(jù)國(guó)際貨幣基金組織測(cè)算，政府隱性支持提高了大型復(fù)雜金融機(jī)構(gòu)的收益水平，使其資產(chǎn)收益率平均提高20個(gè)百分點(diǎn)。

完善我國(guó)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的建議

通過(guò)上文對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的國(guó)際實(shí)踐與對(duì)我國(guó)目前系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管存在問(wèn)題的探討，我認(rèn)為需要在以下幾個(gè)方面進(jìn)行完善：

完善我國(guó)現(xiàn)有的金融監(jiān)管法律法規(guī)。我國(guó)目前的當(dāng)務(wù)之急就是整合現(xiàn)有的法律資源，清除法律法規(guī)中存在的沖突和不協(xié)調(diào)現(xiàn)象，同時(shí)制定一批可以彌補(bǔ)空缺的金融法律，諸如金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法、金融消費(fèi)者保護(hù)法等，為金融監(jiān)管的完善清除法律上的障礙。

明確系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管主體。明確監(jiān)管主體是加強(qiáng)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的重要科學(xué)前提，有必要明確監(jiān)管主體，建立完善的金融監(jiān)管體系，加強(qiáng)監(jiān)管部門(mén)之間的協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)。

首先，進(jìn)一步強(qiáng)化中國(guó)人民銀行維護(hù)金融穩(wěn)定的職能。其次，加強(qiáng)“三會(huì)”之間的聯(lián)動(dòng)?！叭龝?huì)”除負(fù)責(zé)各自行業(yè)的微觀審慎監(jiān)管外，還應(yīng)加強(qiáng)各方之間的信息共享與合作監(jiān)管機(jī)制。再次，注重“一行”和“三會(huì)”之間的協(xié)調(diào)合作。

科學(xué)認(rèn)定、識(shí)別具有系統(tǒng)重要性影響的金融機(jī)構(gòu)。我國(guó)金融監(jiān)管部門(mén)應(yīng)緊密結(jié)合國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)的實(shí)際運(yùn)行情況，以國(guó)際組織提出的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)為參考，科學(xué)謹(jǐn)慎地確定我國(guó)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的名單。對(duì)于那些具有系統(tǒng)重要性的金融機(jī)構(gòu)，既要做到防止過(guò)度監(jiān)管而又同時(shí)保持金融機(jī)構(gòu)活力。

積極展開(kāi)跨境合作框架。伴隨著金融全球化的推進(jìn)，國(guó)際金融集團(tuán)的跨境業(yè)務(wù)也得到相應(yīng)地飛速發(fā)展。由于各國(guó)破產(chǎn)清算法律不同，金融體系結(jié)構(gòu)和金融組織機(jī)構(gòu)之間存在很大的差異，各國(guó)應(yīng)在互相理解的基礎(chǔ)上，在不損害金融穩(wěn)定的前提下構(gòu)建一個(gè)有效的跨境合作框架。

（作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院）