楊 衛(wèi) 敏

從“溫嶺模式”到浙江特色
——浙江省各地探索基層協(xié)商民主的實(shí)踐及啟示

楊 衛(wèi) 敏

提 要：在基層協(xié)商民主方面，浙江省的實(shí)踐探索事實(shí)上一直走在前列，從溫嶺民主懇談到全省各地各具特色的探索十分豐富、鮮活和生動(dòng)，無論對推進(jìn)基層民主協(xié)商的全面開展還是對于促進(jìn)理論創(chuàng)新，都有著重要意義。從浙江探索看，當(dāng)前基層協(xié)商民主雖取得重大進(jìn)步，但總體上尚處于起始階段，仍存在不少亟待解決的問題。既要堅(jiān)持政治方向又要樹立問題導(dǎo)向，重在查補(bǔ)短板、完善制度，重在加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)與基層探索互動(dòng)，重在因地制宜、創(chuàng)出特色，重在建立健全協(xié)調(diào)工作機(jī)制，確保有序有效發(fā)展。

基層協(xié)商 溫嶺模式 浙江特色 啟示及思考

作者楊衛(wèi)敏，男，中共浙江省委統(tǒng)戰(zhàn)部副巡視員，研究室主任 （杭州 310007）。

基層協(xié)商民主是我國社會(huì)主義協(xié)商民主的重要渠道之一，主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的協(xié)商、行政村（社區(qū)）的協(xié)商和企事業(yè)單位的協(xié)商。中共中央《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，將我國協(xié)商民主分為七種渠道，同時(shí)指出政黨協(xié)商、政府決策協(xié)商、政協(xié)民主協(xié)商是要重點(diǎn)加強(qiáng)的，人大立法協(xié)商、基層民主協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商是要積極開展的，社會(huì)組織協(xié)商是要逐步探索的。從浙江省各地方興未艾的探索來看，基層民主協(xié)商不僅要積極開展，而且要不斷磨合、不斷探索、不斷發(fā)展。

一、浙江省各地開展基層協(xié)商民主的基本做法和主要成效

（一）基層協(xié)商民主的基本做法

在基層協(xié)商民主發(fā)展方面，浙江走在前列?，F(xiàn)在談起基層協(xié)商民主，一般都會(huì)提及始于1999年的浙江溫嶺市的基層民主懇談會(huì)。事實(shí)上，21世紀(jì)初開始，不光在溫嶺，浙江其他很多地方都在積極探索基層協(xié)商民主的實(shí)踐形式。究其原因，一方面，浙江是市場經(jīng)濟(jì)、民營經(jīng)濟(jì)、草根經(jīng)濟(jì)先發(fā)地區(qū)，基層公民意識(shí)覺醒較早。1988年浙江（溫州蒼南）就發(fā)生過中國第一起民告官案件，自1990年至2009年20年間，民告官達(dá)55460件，年均增幅達(dá)40%。①婁煒棟、樓佳麗、張興平：《行政訴訟法實(shí)施20周年——20年，“民告官”十大經(jīng)典案例》，《錢江晚報(bào)》2010年9月28日。從民告官到民與官坐下來對話、懇談、協(xié)商，化對抗為對話，不能不說是民主發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的一種表現(xiàn)。另一方面，也是各級(jí)黨委政府審時(shí)度勢、因勢利導(dǎo)的結(jié)果。面對基層群眾訴求日益增強(qiáng)的趨勢，時(shí)任浙江省委書記習(xí)近平指出：“基層矛盾要用基層民主的辦法來解決”，“推進(jìn)基層民主建設(shè)是實(shí)現(xiàn)政治穩(wěn)定、社會(huì)和諧的重要保證，基層民主越健全，社會(huì)就越和諧。要不斷創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)方式和工作方式，綜合采用政治、經(jīng)濟(jì)、行政、法律和民主協(xié)商等多種手段，提高將矛盾化解在基層、消滅在萌芽狀態(tài)、控制在局部的能力”。②習(xí)近平：《之江新語》，杭州：浙江人民出版社，2007年版，第226頁。

在群眾自發(fā)基礎(chǔ)上，黨政有關(guān)部門積極進(jìn)行組織引導(dǎo)，浙江各地基層協(xié)商民主的實(shí)踐十分豐富、鮮活、生動(dòng)，形成了各具特點(diǎn)的形式，并取得了初步成效。一是基層民主決策中的協(xié)商民主。包括：各類議事協(xié)商會(huì)、民主協(xié)商會(huì)、民間智囊團(tuán)、懇談會(huì)、聽證會(huì)、“民情氣象站”等。如：余姚市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道及村民主協(xié)商會(huì)，確立“三在前、三在先、三不得”協(xié)商原則：基層重大事務(wù)必須協(xié)商于黨組織決策之前、法定會(huì)議表決之前、行政組織實(shí)施之前；重要政策決策必須先協(xié)商后制定、先協(xié)商后通過、先協(xié)商后實(shí)施；未經(jīng)民主協(xié)商的不得決策、不得表決、不得實(shí)施。二是基層民主管理中的協(xié)商民主。包括：“民情合議庭”、和事佬、調(diào)解隊(duì)、動(dòng)遷圓桌會(huì)議、新居民聯(lián)誼會(huì)等。這項(xiàng)探索在當(dāng)前縣域成為群體性事件高發(fā)地帶的情況下尤具意義，成為基層干部創(chuàng)新社會(huì)管理的重要途徑和渠道。如：紹興市柯橋區(qū)安昌鎮(zhèn)黨委政府在經(jīng)歷前幾年群體性事件高發(fā)的陣痛后，先后成立21個(gè)聯(lián)誼性社會(huì)組織，鎮(zhèn)財(cái)政每年劃撥110萬作為經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼（與考核掛鉤），有效化解了矛盾糾紛、融洽了干群關(guān)系。三是基層民主監(jiān)督中的協(xié)商民主。包括：市民觀察室、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、宗教場所財(cái)務(wù)代理制度。武義縣的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，是時(shí)任浙江省委書記習(xí)近平在實(shí)地調(diào)研后積極倡導(dǎo)的，榮獲2007年中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)。目前，村務(wù)監(jiān)督在浙江已實(shí)現(xiàn)全省全覆蓋。四是基層民主自治中的協(xié)商民主。包括：杭州上城區(qū)的鄰里值班室、寧波慈溪市的村務(wù)協(xié)商民主、溫州鹿城區(qū)的社區(qū)協(xié)商議事會(huì)、杭州西湖區(qū)德加社區(qū)的“網(wǎng)絡(luò)協(xié)商民主”，等等。

這里特別值得一提的是臺(tái)州市的溫嶺和臨海兩個(gè)縣級(jí)市開展基層協(xié)商民主的情況。溫嶺與臨海的探索各有特色：前者運(yùn)行17年，民主之風(fēng)滲透到各個(gè)領(lǐng)域，公眾民主素養(yǎng)處于高位，代表了基層協(xié)商民主的一個(gè)方向；后者博采眾長，注重實(shí)效，制度設(shè)計(jì)相對健全，是縣域民主政治改革的一個(gè)樣本，其發(fā)展階段適合在更大范圍進(jìn)行推廣。在議事內(nèi)容上，溫嶺民主懇談與人大制度相結(jié)合，產(chǎn)生了參與式預(yù)算，并且從民生問題、社會(huì)公益、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)向政府決策、財(cái)政監(jiān)督、行業(yè)工資協(xié)商制度、宗教糾紛等深度敏感領(lǐng)域延伸；臨海堅(jiān)持與基層組織建設(shè)結(jié)合，與村基層現(xiàn)行運(yùn)行機(jī)制結(jié)合，與中心工作結(jié)合。在組織實(shí)施方面，溫嶺一開始是由宣傳部門牽頭的，后由專門機(jī)構(gòu)市委民主懇談辦公室負(fù)責(zé)；臨海由黨委明確統(tǒng)戰(zhàn)部牽頭。

（二）基層協(xié)商民主的初步成效

首先，有效地拓展了公民有序政治參與的渠道，實(shí)現(xiàn)了最廣泛的政治參與。去年臨海市開了鎮(zhèn)街民主協(xié)商會(huì)116次，村社區(qū)協(xié)商4500次。在臨海市邵家渡鎮(zhèn)大路章村，由村兩委成員、部分村民代表、被征地群眾、社會(huì)知名人士及“反對派”村民共22人，組成了村民主協(xié)商議事會(huì)。在討論浙江省重點(diǎn)工程大田平原排澇一期工程的征地問題時(shí)，村民們逐漸意識(shí)到，排澇工程不修，每年遇到大雨就淹，莊稼受損嚴(yán)重，這個(gè)工程投資13.3億，波及22個(gè)村1400畝土地，是大家出力大家都受益的事情。議事會(huì)形成統(tǒng)一意見兩天后，村民代表會(huì)議上，該村48畝征地獲得全體村民代表簽字同意。白水洋鎮(zhèn)開拆遷征地民主協(xié)商會(huì)時(shí)，因?yàn)榍皝砼月爼?huì)議的群眾越來越多，會(huì)議從小會(huì)議室開到大會(huì)議室最后開到操場，會(huì)后半個(gè)月完成拆遷。鎮(zhèn)黨委書記說，終于有人幫我們說話了。臨海市委統(tǒng)戰(zhàn)部負(fù)責(zé)人認(rèn)為，基層協(xié)商民主解決了聯(lián)系群眾最后一公里的問題，如果基層協(xié)商民主推行三到五年，基層政權(quán)建設(shè)、社會(huì)治理會(huì)發(fā)生巨變。

第二，最大限度地包容和吸納了各種利益訴求，有效地推動(dòng)了基層決策的科學(xué)化和民主化。溫嶺市民主懇談會(huì)辦公室負(fù)責(zé)人說，在溫嶺，協(xié)商民主已經(jīng)成為一種生活方式，不管換誰當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)，基層民主的洪流已不可逆轉(zhuǎn)。尤其在政府決策和執(zhí)行過程中，群眾廣泛深度參與、自由表達(dá)反對意見、充分對話達(dá)成共識(shí)已成常態(tài)。溫嶺全市每年要舉辦2100次民主懇談，話題包羅萬象。尤其是民主懇談與人大職能結(jié)合衍生的參與式預(yù)算，標(biāo)志著向其制度化邁出關(guān)鍵一步。在政府決策上實(shí)現(xiàn)了封閉式向開放式轉(zhuǎn)變，在治理模式上實(shí)現(xiàn)了堵向疏轉(zhuǎn)變，在民主政治上實(shí)現(xiàn)了為民做主向讓民做主轉(zhuǎn)變。讓老百姓體會(huì)到政府決策中的“存在感”，用民主方式解決民生問題使做好事更得民心。溫嶺民主懇談還列出民生菜單，讓群眾自己決定哪個(gè)項(xiàng)目最重要，如公園建設(shè)、中小學(xué)校布局調(diào)整、公交線路布局等眾多民生問題，都在群眾叫好、點(diǎn)贊聲中順利推進(jìn)。

第三，有效地促進(jìn)了執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變和執(zhí)政能力的提高。2015年4月28日，臨海市邵家渡街道大路章村召開首次協(xié)商民主議事會(huì)，由村兩委干部、村老年協(xié)會(huì)代表、黨員代表、村民代表等組成的22名成員，你一言、我一語，氣氛相當(dāng)熱烈。街道負(fù)責(zé)人有問必答，并當(dāng)場承諾：“土地政策處理，街道不會(huì)與民爭利。失地后的養(yǎng)老保險(xiǎn)等問題，一定按照政策兌現(xiàn)，請大家放心?！焙芸?，議事會(huì)達(dá)成一致意見。兩天后，村民代表會(huì)議表示認(rèn)可，同意征地。結(jié)果，22個(gè)村只用了32天，就全部完成征地村民代表簽字這項(xiàng)艱巨任務(wù)?！拔覀兿Ｍ萌岬氖侄?，做和的文章，達(dá)到剛的成效”，臨海市邵家渡街道黨工委書記表示，現(xiàn)在他們思維方式有了重大改變：一些重大事項(xiàng)，不是發(fā)個(gè)通知布置村民要求干，而是讓村民討論有無必要，有必要該如何干，對街道有什么要求。思路一轉(zhuǎn)天地寬。年初至今，邵家渡街道舉行議事會(huì)議139次，完成各類議題76件，重大工程全部順利推進(jìn)，一批矛盾得到解決，干群關(guān)系進(jìn)一步改善?！坝鍪露嗌塘浚仁遣坏貌粸?，也是順勢而為?！卑姿箧?zhèn)黨委書記說，宗族觀念根深蒂固，一些大姓勢力強(qiáng)大，時(shí)常有好項(xiàng)目也推不動(dòng)，群訪非訪頻發(fā)。奇的是，最難的事我們用協(xié)商民主去解決，難題迎刃而解且不留后遺癥。

第四，有效地化解社會(huì)沖突，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)公正和諧。余姚市實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道和村協(xié)商議事會(huì)制度以來，全市連續(xù)兩年實(shí)現(xiàn)信訪總量、重復(fù)上訪、網(wǎng)上信訪、越級(jí)群訪四下降，特別是利益權(quán)益類信訪明顯下降，實(shí)現(xiàn)了寧波市平安建設(shè)先進(jìn)縣市七連冠。臨海市19個(gè)鎮(zhèn)（街道）、993個(gè)行政村和25個(gè)社區(qū)都建立了協(xié)商民主議事制度。2015年1月至9月，全市共開展鎮(zhèn)（街道）協(xié)商民主議事活動(dòng)93次，村（社區(qū)）協(xié)商民主議事活動(dòng)3340次，對910多項(xiàng)民生決策達(dá)成共識(shí)、化解矛盾糾紛820多起，群眾滿意率逾95%，信訪總量同比下降30%以上。有位楊梅經(jīng)營大戶共有9兄弟，以前常對鎮(zhèn)里的工作冷嘲熱諷，成為議事會(huì)成員后，則成了基層工作的幫手。

二、當(dāng)前基層協(xié)商民主建設(shè)中存在的主要問題

基層協(xié)商民主雖取得重大進(jìn)步，但總體上尚處于起始階段，仍存在不少亟待解決的問題。

（一）發(fā)展不平衡

這既有認(rèn)識(shí)方面的問題，也有態(tài)度上的原因。目前全省各地對基層協(xié)商民主的領(lǐng)導(dǎo)重視程度和執(zhí)行嚴(yán)謹(jǐn)程度存在很大不同，效果也相差甚遠(yuǎn)。寧波、臺(tái)州兩地的基層協(xié)商民主已經(jīng)落地生根、開花結(jié)果；但觀望者仍然很多，甚至認(rèn)為是假創(chuàng)新，陽奉陰違，流于形式。用基層概括的話來講，基層協(xié)商民主推進(jìn)難的主要原因在于：“沒有政績不愿搞”，任內(nèi)成績不明顯；“政治風(fēng)險(xiǎn)不敢搞”，寧可無功但求無過的思想包袱還在；“制度遇瓶頸不易搞”，改革進(jìn)程會(huì)與現(xiàn)有制度、既得利益、既定規(guī)則發(fā)生強(qiáng)烈碰撞；“發(fā)展受影響不能搞”，協(xié)商民主可能會(huì)階段性地影響效率，與一些干部眼中的中心工作形成矛盾。由于缺乏常態(tài)機(jī)制，會(huì)出現(xiàn)“人走政息”現(xiàn)象。

另外，一些基層干部以功利化心態(tài)看待基層協(xié)商民主，工具化傾向明顯，將之視為應(yīng)急管理的工具，而非政府決策的主要機(jī)制。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)由黨委政府來宣布協(xié)商議題，排不進(jìn)就進(jìn)不了協(xié)商程序。少數(shù)干部將其作為實(shí)現(xiàn)工作目的的工具，選擇性傾向嚴(yán)重，有利則用，不利則棄之不顧。

（二）頂層設(shè)計(jì)與實(shí)踐探索相脫節(jié)

習(xí)近平總書記指出：“改革開放在認(rèn)識(shí)和實(shí)踐上的每一次突破和發(fā)展，無不來自人民群眾的實(shí)踐和智慧。要鼓勵(lì)地方、基層、群眾解放思想、積極探索，鼓勵(lì)不同區(qū)域進(jìn)行差別化試點(diǎn)，善于從群眾關(guān)注的焦點(diǎn)、百姓生活的難點(diǎn)中尋找改革切入點(diǎn)，推動(dòng)頂層設(shè)計(jì)和基層探索良性互動(dòng)、有機(jī)結(jié)合?！雹佟读?xí)近平主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議強(qiáng)調(diào)：鼓勵(lì)基層群眾解放思想積極探索，推動(dòng)改革頂層設(shè)計(jì)和基層探索互動(dòng)》，《人民日報(bào)》2014年12月3日。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在發(fā)展基層協(xié)商民主方面，總體上說，基層探索與頂層設(shè)計(jì)的互動(dòng)目前尚未有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，而一些專家解讀和西方理論更與基層探索難以融合。在民主懇談發(fā)源地溫嶺市新河鎮(zhèn)座談時(shí)，基層干部群眾暢所欲言，人人都興致很高。 而當(dāng)我們問及對中央 《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》有關(guān)基層協(xié)商民主的具體內(nèi)容以及中辦、國辦《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》的具體內(nèi)容有何意見建議時(shí)，會(huì)場上無人應(yīng)聲——原來根本沒學(xué)過甚至不知道還有這兩個(gè)文件。

又如，遇到協(xié)商不一致時(shí)怎么辦，基層干部群眾的想法做法與文件規(guī)定還存在一些差距：中央文件規(guī)定，當(dāng)村民協(xié)商不一致時(shí)應(yīng)付諸村民大會(huì)表決；但實(shí)際上，在基層除少數(shù)火燒眉毛的重大緊急問題外，其他絕大多數(shù)事務(wù)如果協(xié)商不一致時(shí)，應(yīng)先擱置一段時(shí)間，待取得基本一致意見后再進(jìn)行表決和決策，這樣做才能穩(wěn)妥解決問題且不留后遺癥。這一條浙江省的實(shí)施意見作了部分修改，對協(xié)商后存在較大意見分歧的問題，明確要進(jìn)行深度協(xié)商調(diào)處，這樣就有利于基層操作。如：溫嶺市新河鎮(zhèn)6村合并，協(xié)商后贊成意見占上風(fēng)，再挨家挨戶投票，贊成并村的達(dá)96.5%；杭州市下城區(qū)長慶街道王馬社區(qū)居民住宅樓大都建于20世紀(jì)八九十年代，需要整治美觀化，在外墻涂料顏色選擇方面進(jìn)行協(xié)商基本一致后，再挨家挨戶征求意見，一致率達(dá)90%以上，且其他意見住戶最后也都不再堅(jiān)持己見；溫嶺市原準(zhǔn)備將江廈中學(xué)與青嶼中學(xué)合并，但與群眾協(xié)商時(shí)發(fā)現(xiàn)意見分歧較大，協(xié)商達(dá)不成一致意見，最后有關(guān)部門宣布暫不合并，等條件成熟時(shí)再合并。

即使對那些必須馬上實(shí)施的事項(xiàng)，也要在執(zhí)行過程和執(zhí)行后進(jìn)行充分調(diào)處。如：臨海市有一污水事件被浙江衛(wèi)視曝光后，省委領(lǐng)導(dǎo)要求限三天內(nèi)解決，市里先執(zhí)行后協(xié)商調(diào)處，從而使這一項(xiàng)目從反面典型變成正面典型，且化解了社會(huì)矛盾。這就是調(diào)處式協(xié)商——臨海市基層協(xié)商民主首創(chuàng)的一種形式。

另外，文件將基層協(xié)商與社會(huì)組織協(xié)商截然分開，但從浙江各地基層探索來看，基層協(xié)商與社會(huì)組織協(xié)商有時(shí)是很難區(qū)分的，如臨海市等地的新居民圓桌會(huì)議等，在促進(jìn)新居民融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)、推進(jìn)地方治理方面發(fā)揮了重要作用。

（三）缺乏明確的主管部門

文件沒有明確誰來主管，這實(shí)際上不利于這項(xiàng)工作的常抓不懈。而在浙江各地的實(shí)踐中，主管部門也是五花八門，組織部、宣傳部、統(tǒng)戰(zhàn)部、政協(xié)、黨委辦公室都有，大多為自發(fā)行為，黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門牽頭負(fù)責(zé)、各方面協(xié)調(diào)配合的工作格局尚未形成。調(diào)查中了也了解到，真正在全省范圍內(nèi)進(jìn)行組織發(fā)動(dòng)的是統(tǒng)戰(zhàn)部門。2013年和2014年，全省統(tǒng)一戰(zhàn)線助推基層協(xié)商民主建設(shè)座談會(huì)和現(xiàn)場會(huì)先后在杭州市和余姚市召開。此后，全省各地統(tǒng)戰(zhàn)部門在當(dāng)?shù)攸h委的支持下積極開展助推基層協(xié)商民主的探索，并產(chǎn)生了一批典型案例，去年7月浙江省委統(tǒng)戰(zhàn)部編纂并公開出版了國內(nèi)首部《基層協(xié)商民主案例（70例）》，引起廣泛關(guān)注。如：臨海市白水洋鎮(zhèn)的民主協(xié)商議事會(huì)，被國內(nèi)各大媒體列為39項(xiàng)已落地的改革舉措案例之一，給予高度關(guān)注、深度報(bào)道。筆者認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村社區(qū)兩級(jí)的民主協(xié)商議事會(huì)，其性質(zhì)相當(dāng)于政協(xié)，把社會(huì)賢達(dá)組織起來。如果說組織部管黨組織，聯(lián)系人大的話，那么，由統(tǒng)戰(zhàn)部聯(lián)系代表人士和基層群眾領(lǐng)袖，牽頭政協(xié)性質(zhì)的議事會(huì)，這從理念上是合適的。但從工作對象上說，由于統(tǒng)戰(zhàn)部門主要是做黨外代表人士的工作，因此負(fù)責(zé)牽頭涉及廣大群眾的基層協(xié)商民主似有越職之嫌。

三、進(jìn)一步深化基層協(xié)商民主的思考

當(dāng)前基層協(xié)商民主發(fā)展方興未艾，既要堅(jiān)持政治方向，又要樹立問題導(dǎo)向，積極查補(bǔ)短板，講求方法，健全工作格局，確保有序有效發(fā)展。

（一）基層協(xié)商民主亟需走上制度化道路

部分基層干部提出，協(xié)商民主不像人大制度，因無法定授權(quán)屬基層“選修課”。建議適時(shí)制定頒布“基層協(xié)商民主條例”，一方面強(qiáng)調(diào)制度的剛性規(guī)定，克服是否開展基層協(xié)商的隨意性；另一方面強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)守法制底線，以防越深入方向越偏。關(guān)鍵是要進(jìn)一步解答好以下五個(gè)問題：

關(guān)于“協(xié)商什么”的問題，需進(jìn)一步明晰協(xié)商內(nèi)容?；鶎訁f(xié)商民主議題設(shè)置需要進(jìn)一步科學(xué)規(guī)范，議題設(shè)置也應(yīng)當(dāng)是協(xié)商的結(jié)果。要避免口惠而不實(shí)或選擇性協(xié)商，不能對一些急難險(xiǎn)重或老百姓最關(guān)心的問題避而不議、充耳不聞。一要抓好“三個(gè)清單”，即議事協(xié)商內(nèi)容清單，協(xié)商參與的對象清單，年度協(xié)商計(jì)劃清單。列出“清單”的實(shí)質(zhì)就是去模糊化、去隨意性，使行政權(quán)力受到制度的約束，讓政府規(guī)范用權(quán)，群眾明白過程。二要抓好“四公一熱”，即要圍繞重大公共事務(wù)、公共決策、公眾利益、公益事業(yè)和民生熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，按照不同層級(jí)和輕重緩急有次序逐一明確“內(nèi)容清單”，使基層明確什么必須協(xié)商、具體協(xié)商什么。要主動(dòng)將協(xié)商的內(nèi)容引向基層群眾高度關(guān)注、發(fā)生利益沖突比較多的領(lǐng)域，確保相關(guān)事項(xiàng)通過更加公開、更加民主的方式加以協(xié)調(diào)解決，以便協(xié)調(diào)分化各種潛在的社會(huì)矛盾。專題協(xié)商，還可帶著問題下去。三是要克服隨意性，議題本身也要協(xié)商。不能想?yún)f(xié)商就協(xié)商，不想?yún)f(xié)商就回避。

關(guān)于“與誰協(xié)商”的問題，需進(jìn)一步擴(kuò)大協(xié)商參與范圍?；鶎訁f(xié)商民主不是參政議政，基層協(xié)商民主是一種大眾民主，著眼點(diǎn)不能光是精英，而應(yīng)當(dāng)是最廣大的群眾。杭州余杭區(qū)的做法是固定加靈活，即固定議事成員五年一換，臨時(shí)性參加者多為利益相關(guān)者。同時(shí)發(fā)揮區(qū)域內(nèi)“兩代表一委員”的作用，而統(tǒng)戰(zhàn)人士一般不超過三分之一。因此，可以設(shè)置一些非固定成員，比如利益相關(guān)方、反對派等。要按照“誰決策、誰負(fù)責(zé)”和不多頭重復(fù)協(xié)商的原則，充分考慮議題事項(xiàng)性質(zhì)、利益相關(guān)、復(fù)雜程度和影響范圍，充分考慮參與對象的廣泛性、代表性，來明晰各層面民主協(xié)商的參與范圍與對象，從而落實(shí)好誰去協(xié)商、與誰協(xié)商問題。目前浙江省的基層民主協(xié)商參與主體中，不僅包括黨代表、人大代表、政協(xié)委員、黨外代表人士和村民居民代表等，還包括自治組織、社會(huì)組織、企業(yè)組織，社會(huì)各界精英人士和利益相關(guān)各階層、各群體，使更多的利益主體被納入決策領(lǐng)域和決策過程。

關(guān)于“怎樣協(xié)商”的問題，需進(jìn)一步規(guī)范協(xié)商基本程序。協(xié)商民主是合作民主、共識(shí)民主，也是程序民主，就是說協(xié)商必須在決策之前和決策實(shí)施之中，否則協(xié)商就失去了應(yīng)有的意義。目前，有的地方對政黨協(xié)商存在隨意性、表面化和形式化的問題，有的敷衍了事，“想到了”、“有空了”才協(xié)商；有的流于形式，以通報(bào)情況、部署工作代替協(xié)商。這都是不恰當(dāng)?shù)摹?要推廣“三在前” 、“三在先” 、“三不得”的原則。堅(jiān)持基層重大事務(wù)協(xié)商于黨組織決策之前、法定會(huì)議表決之前、行政組織實(shí)施之前，堅(jiān)持重要決策先協(xié)商后制定、先協(xié)商后通過、先協(xié)商后實(shí)施，未經(jīng)民主協(xié)商的不得提交決策、表決和實(shí)施，把協(xié)商民主融入基層社會(huì)治理，促進(jìn)基層社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。同時(shí)，操作程序要體現(xiàn)公開透明。既要避免“暗箱操作”，也要防止那種為了賦予黨政意見合法性與民意基礎(chǔ)，通過協(xié)商形式“走過場”的做法，使協(xié)商真正成為黨和政府科學(xué)決策、民主決策系統(tǒng)工程中不可或缺的重要環(huán)節(jié)。

關(guān)于“協(xié)商形式如何豐富”的問題，需進(jìn)一步發(fā)展和創(chuàng)新基層協(xié)商民主的平臺(tái)。隨著基層協(xié)商民主的發(fā)展，我們應(yīng)不斷豐富發(fā)展協(xié)商的新形式，按照科學(xué)合理、簡便易行要求，搭建新平臺(tái)，拓寬基層群眾參與渠道。比如：寧波市立足專題協(xié)商與多種協(xié)商結(jié)合，不斷探索豐富民主協(xié)商的形式和方法，明確了每種形式的協(xié)商內(nèi)容、參加對象及協(xié)商組織分工，指導(dǎo)基層采取召開法定會(huì)議和黨群議事會(huì)、決策聽證會(huì)、民主懇談會(huì)、信訪協(xié)調(diào)會(huì)等會(huì)議專題協(xié)商，組織“兩代表一委員”視察協(xié)商，開展決策咨詢和書面征詢協(xié)商，實(shí)施網(wǎng)絡(luò)問政互動(dòng)協(xié)商，結(jié)合工作推進(jìn)和結(jié)對聯(lián)系個(gè)別訪談協(xié)商，促進(jìn)基層干部群眾廣泛互動(dòng)、對話協(xié)商、達(dá)成共識(shí)。另外，還要借助網(wǎng)絡(luò)新媒體技術(shù)豐富協(xié)商的形式，彌補(bǔ)實(shí)體組織協(xié)商在時(shí)空方面的局限。

關(guān)于“協(xié)商結(jié)果如何落實(shí)”的問題，需進(jìn)一步強(qiáng)化協(xié)商保障。要按照科學(xué)合理、規(guī)范有序、簡便易行、民主集中的要求，著力在填補(bǔ)“制度空白”和增強(qiáng)“規(guī)定剛性”上下功夫，規(guī)范協(xié)商反饋程序、明確相關(guān)部門責(zé)任，對群眾在協(xié)商中提出的意見建議，要認(rèn)真研究辦理意見，盡快交付有關(guān)部門落實(shí)，并通過書面、會(huì)議等形式，及時(shí)向群眾反饋辦理采納情況，不能落實(shí)的要說明情況。要落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，推動(dòng)協(xié)商成果轉(zhuǎn)化。要通過把重要協(xié)商議題的辦理落實(shí)情況納入基層黨務(wù)政務(wù)、村務(wù)社務(wù)的公開內(nèi)容，列入黨建工作和民主政治建設(shè)考核內(nèi)容，定期組織開展督查和考核。

（二）因地制宜，創(chuàng)出特色

不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、文化、社情、民意不盡相同，發(fā)展基層民主協(xié)商不會(huì)全然相同。各地好的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，但必須結(jié)合本地實(shí)際，貴在探索和開拓。在工作推進(jìn)中，既要堅(jiān)持“頂層設(shè)計(jì)是協(xié)商之要”，從黨和國家事業(yè)發(fā)展全局出發(fā)，從黨委政府的中心工作出發(fā)，加強(qiáng)對基層協(xié)商民主的總體謀劃，強(qiáng)化在政策理論研究、指導(dǎo)示范、頂層設(shè)計(jì)等方面的作用，確保基層協(xié)商民主建設(shè)穩(wěn)妥推進(jìn)、健康發(fā)展；也要從實(shí)際出發(fā)，相信基層干部群眾創(chuàng)新的勇氣和智慧，尊重基層首創(chuàng)精神，鼓勵(lì)各地在建立機(jī)制的基礎(chǔ)上進(jìn)行積極探索。總的來說，頂層設(shè)計(jì)要關(guān)口下移，宜粗不宜細(xì)。為此建議，中央和省級(jí)的設(shè)計(jì)只規(guī)定重大原則和程序，具體形式、載體、機(jī)制等設(shè)計(jì)要下放，以縣（市、區(qū)）為單位進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，不追求千篇一律，而是鼓勵(lì)各地以問題為導(dǎo)向，因地制宜，八仙過海，創(chuàng)出特色。

（三）量力而行，穩(wěn)步推進(jìn)，務(wù)求實(shí)效

習(xí)近平同志在浙江工作時(shí)就指出：“民主選舉是基層民主政治建設(shè)的一個(gè)核心內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)村民自治的前提和基礎(chǔ)。但是，民主選舉僅僅是民主政治的第一步。我曾經(jīng)多次強(qiáng)調(diào)，民主選舉不是民主政治建設(shè)的全部，一選了之肯定會(huì)出亂子，‘民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督’都要配套完善起來，同時(shí)基層黨組織要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心和戰(zhàn)斗堡壘作用。”①《習(xí)近平談民主：光換上選舉的“馬蹄”還不如不換》，海外網(wǎng)，2014年9月10日。2014年9月24日，習(xí)近平總書記在慶祝人民政協(xié)成立65周年大會(huì)上的講話中指出：“人民是否享有民主權(quán)利，要看人民是否在選舉時(shí)有投票的權(quán)利，也要看人民在日常政治生活中是否有持續(xù)參與的權(quán)利；要看人民有沒有進(jìn)行民主選舉的權(quán)利，也要看人民有沒有進(jìn)行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利?！雹诹?xí)近平：《在慶祝中國人民政治協(xié)商會(huì)議成立65周年大會(huì)上的講話》，北京：人民出版社，2014年版，第12頁。這兩段論述是一脈相承、升級(jí)發(fā)展的關(guān)系。推進(jìn)基層協(xié)商民主發(fā)展的工作不是追潮流、趕時(shí)髦。協(xié)商民主也不是“包治百病”的萬能藥，必須促進(jìn)選舉民主、協(xié)商民主、監(jiān)督民主、自治民主四類民主協(xié)調(diào)發(fā)展，而且基層黨組織要發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用，才能讓社會(huì)主義民主這輛馬車平衡發(fā)展、有序前進(jìn)。要從自身實(shí)際入手，找準(zhǔn)“切入點(diǎn)”，先易后難、一步一個(gè)腳印地探索推進(jìn)，切忌一哄而上。要把推進(jìn)基層協(xié)商民主發(fā)展的落腳點(diǎn)放到黨和政府關(guān)注的重大問題上，放到基層群眾關(guān)心的緊迫問題上，放到黨委政府力所能及的現(xiàn)實(shí)問題上，力求做一件成一件，傳遞協(xié)商民主的正能量，切忌擺“花架子”、做表面文章。

（四）爭取各級(jí)黨委政府重視支持和有關(guān)部門協(xié)同配合

推進(jìn)基層協(xié)商民主，必須下好“聯(lián)動(dòng)”這步棋，防止出現(xiàn)“自拉自唱”、各單位各吹各調(diào)的情況。要牢固樹立“一盤棋”的思想，注重工作的全面性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，既各司其職、各負(fù)其責(zé)，又密切協(xié)作、整體推進(jìn)，形成各部門共同推進(jìn)基層協(xié)商民主發(fā)展的強(qiáng)大合力。統(tǒng)一戰(zhàn)線在參與基層協(xié)商民主建設(shè)方面，具有資源優(yōu)勢、網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢、制度優(yōu)勢和理念優(yōu)勢。2015年浙江省委常委會(huì)工作要點(diǎn)和浙江省深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組工作要點(diǎn)，都將促進(jìn)基層協(xié)商民主建設(shè)交由統(tǒng)戰(zhàn)部和民政部門牽頭，這就較好地解決了“理念與職責(zé)脫節(jié)”、“師出無名”的問題。下一步關(guān)鍵是要建立黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)戰(zhàn)、民政部門牽頭負(fù)責(zé)，組織、人大、政協(xié)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道配合支持的工作格局。

責(zé)任編輯：凌 雁