陳志斌+陳穎超

摘要：本文試圖從地方政府債務(wù)的反映與披露、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的分析與評(píng)價(jià)和規(guī)范地方政府債券的發(fā)行三方面闡述政府會(huì)計(jì)對(duì)地方政府債務(wù)管理的信息效用。研究發(fā)現(xiàn)，基于權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府會(huì)計(jì)較以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的預(yù)算會(huì)計(jì)能夠提高地方政府債務(wù)信息披露的及時(shí)性和全面性，為地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的分析和評(píng)價(jià)提供了數(shù)據(jù)支持，并且通過正確引導(dǎo)地方政府信用評(píng)級(jí)能夠有效控制地方政府債券的合理發(fā)行。政府會(huì)計(jì)通過在上述三個(gè)層面發(fā)揮作用，最終推動(dòng)地方政府債務(wù)管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：政府會(huì)計(jì) 信息效應(yīng) 地方政府 債務(wù)管理

中圖分類號(hào)：F810 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1002-5812（2016）03-0010-04

一、引言

政府債務(wù)是國(guó)家履行宏觀調(diào)控職能，促進(jìn)國(guó)家機(jī)器不斷正常運(yùn)轉(zhuǎn)的重要資金來源。妥善運(yùn)用政府債務(wù)會(huì)極大促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，而債務(wù)管理的不善則會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)和行政產(chǎn)生巨大沖擊，進(jìn)一步引發(fā)債務(wù)危機(jī)。2007年美國(guó)次貸危機(jī)的爆發(fā)，導(dǎo)致新一輪的政府債務(wù)危機(jī)，繼而出現(xiàn)了塞普羅斯銀行倒閉、歐洲主權(quán)國(guó)家信用評(píng)級(jí)下降、冰島破產(chǎn)等嚴(yán)重后果。自2008年以來，我國(guó)政府出臺(tái)了諸如：4萬(wàn)億元的投資計(jì)劃、中央政府擔(dān)保的2 000億元地方政府債券的發(fā)行等積極措施，這無(wú)疑會(huì)給經(jīng)濟(jì)帶來積極作用，但擴(kuò)大政府舉債的規(guī)模和范圍的同時(shí)，也會(huì)使得債務(wù)膨脹，從而增加政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。事實(shí)上，政府債務(wù)問題目前已經(jīng)引起了社會(huì)的高度重視，例如，2015年3月12日財(cái)政部發(fā)文確認(rèn)置換1萬(wàn)億元地方債務(wù)，其目的就是延長(zhǎng)債務(wù)期限，降低債務(wù)成本，緩解地方政府金融系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)。因此，加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)管理的問題儼然已成為現(xiàn)階段的一個(gè)重要的任務(wù)，妥善進(jìn)行地方政府債務(wù)管理具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

根據(jù)新修訂的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國(guó)發(fā)[2014]45號(hào)）的相關(guān)要求，財(cái)政部于2014年制定了權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度的改革方案。這次的改革方案為準(zhǔn)確反映各級(jí)政府的財(cái)政狀況和保持財(cái)政持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展指明了方向?？梢?，政府會(huì)計(jì)對(duì)地方政府債務(wù)管理的影響已經(jīng)得到了廣泛的共識(shí)，同時(shí)政府會(huì)計(jì)作為地方政府基礎(chǔ)的財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)，其作用將貫穿于地方政府日常工作領(lǐng)域。

因此，本文在國(guó)內(nèi)學(xué)者已有的研究基礎(chǔ)上，按照國(guó)家新一輪的政府會(huì)計(jì)改革的要求，試圖從地方政府債務(wù)的反映與披露、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的分析與評(píng)價(jià)和通過信用評(píng)級(jí)這一工具規(guī)范地方政府債券發(fā)行三方面探討地方政府債務(wù)管理與政府會(huì)計(jì)的關(guān)系，論述政府會(huì)計(jì)對(duì)地方政府債務(wù)管理有什么樣的助力，從而為政府債務(wù)管理做出增量貢獻(xiàn)。

二、文獻(xiàn)回顧與路徑分析

（一）關(guān)于地方政府債務(wù)管理的已有研究回顧

自2001年第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議提出“防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)”的問題后，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)地方政府債務(wù)管理的研究如雨后春筍般不斷涌現(xiàn)。關(guān)于對(duì)政府債務(wù)管理的研究，經(jīng)歷了由中央政府債務(wù)管理到地方政府債務(wù)管理、由簡(jiǎn)單到復(fù)雜、由純理論研究到理論與實(shí)踐相結(jié)合的過程。

在研究早期，國(guó)外學(xué)者Elizabeth Currie、Jean-Jacques、Dethierand Eriko Togo在回顧了經(jīng)合組織（OECD）國(guó)家上世紀(jì)80—90年代的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，描述了各國(guó)是如何設(shè)計(jì)管理結(jié)構(gòu)以及控制和監(jiān)測(cè)機(jī)制，并論述了公共債務(wù)管理問題。隨著地方政府債務(wù)問題的日益凸顯，為了統(tǒng)一政府債權(quán)，促進(jìn)地方政府的債務(wù)管理動(dòng)力，強(qiáng)化地方政府債務(wù)管理，學(xué)者們分別先后提出了擴(kuò)展公債概念范圍、授予地方政府適當(dāng)?shù)呐e債權(quán)利、將地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理等解決方法。財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所原所長(zhǎng)賈康更是形象地提出“治存量，開前門、關(guān)后門、修圍墻”的策略。他認(rèn)為通過嚴(yán)格控制地方政府債務(wù)的融資源頭和制定嚴(yán)格的管理制度對(duì)地方政府舉債行為進(jìn)行約束。近年來，學(xué)者們將研究視角落腳在會(huì)計(jì)信息上，陳志勇、王銀梅提出政府債務(wù)信息披露是強(qiáng)化政府性債務(wù)管理最為基礎(chǔ)的工作之一。沈沛龍、樊歡通過設(shè)計(jì)政府“可流動(dòng)性資產(chǎn)”負(fù)債表，分析了政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

綜上所述，目前學(xué)者們對(duì)地方政府債務(wù)管理問題從實(shí)踐和理論的角度進(jìn)行了多維度的探討，并取得了豐厚的成果。從學(xué)者們的研究中總結(jié)發(fā)現(xiàn)，一方面，很多學(xué)者認(rèn)為對(duì)地方政府債務(wù)的治理可以推行公債制度、授予地方政府適當(dāng)?shù)呐e債權(quán)利等手段，但鮮有學(xué)者更深入地從“信息”視角挖掘政府會(huì)計(jì)對(duì)地方政府債務(wù)管理的作用。另一方面，學(xué)者們提到的諸多治理方法，如：編制預(yù)算、披露債務(wù)信息等，但這些方法的作用機(jī)制形成離不開政府會(huì)計(jì)的信息支持作用。因此，本文在國(guó)內(nèi)外學(xué)者豐富的研究成果上，確立了本文的研究視角。

（二）政府會(huì)計(jì)信息影響地方政府債務(wù)管理的路徑分析

政府債務(wù)作為政府調(diào)節(jié)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、發(fā)揮政府執(zhí)政職能的重要資源，具有宏觀性和強(qiáng)制性。政府會(huì)計(jì)作為政府基礎(chǔ)的財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)，影響政府日常行為決策。其產(chǎn)生的信息效應(yīng)首先將傳導(dǎo)于政府主體本身，然后在作用于政府各項(xiàng)具體活動(dòng)。因此，政府會(huì)計(jì)的信息效用對(duì)政府債務(wù)管理具有重大影響。

提高地方政府債務(wù)的使用效率，準(zhǔn)確識(shí)別和披露地方政府債務(wù)，正確評(píng)估和有效應(yīng)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)政府債務(wù)在政府執(zhí)政職能方面有效發(fā)揮作用，是完善地方政府債務(wù)管理的首要目標(biāo)。因此，披露政府債務(wù)和評(píng)估政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是地方政府債務(wù)管理的兩個(gè)重要內(nèi)容，同時(shí)，為了規(guī)范地方政府債務(wù)的發(fā)行，致力于從根源上杜絕債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，需要信用評(píng)價(jià)作為支撐工具。綜合上述分析，本文結(jié)合目前我國(guó)地方政府債務(wù)中存在的問題，將研究?jī)?nèi)容聚焦到：政府債務(wù)信息披露、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和債務(wù)發(fā)行三個(gè)方面。首先，比較收付實(shí)現(xiàn)制的預(yù)算會(huì)計(jì)和權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府會(huì)計(jì)對(duì)核算反映地方政府債務(wù)的不同；其次，探析政府會(huì)計(jì)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的信息效用；最后，為分析地方政府舉債問題，探尋政府會(huì)計(jì)作用于信用評(píng)級(jí)這一工具以實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)的合理發(fā)行。具體的研究路徑如下圖所示：

三、政府會(huì)計(jì)加強(qiáng)地方政府債務(wù)信息披露

政府會(huì)計(jì)提供的地方政府債務(wù)信息是管理者對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行有效管理的重要前提，一個(gè)健全的地方財(cái)政報(bào)告制度是預(yù)警系統(tǒng)有效運(yùn)作的前提。因此，政府債務(wù)信息披露是推動(dòng)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的基礎(chǔ)工作。

（一）增強(qiáng)地方政府債務(wù)披露的及時(shí)性

隨著地方政府舉債規(guī)模越來越大，以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的預(yù)算會(huì)計(jì)的弊端日益顯露。國(guó)內(nèi)很多學(xué)者已經(jīng)揭露出收付實(shí)現(xiàn)制的局限性。學(xué)者們研究認(rèn)為收付實(shí)現(xiàn)制的預(yù)算會(huì)計(jì)總是在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)發(fā)生后才反映相關(guān)信息，導(dǎo)致時(shí)間上存在滯后性，同時(shí)缺乏信息公開披露制度，無(wú)法滿足政府受托責(zé)任的履行，這些問題對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)管理和財(cái)政體制改革都非常的不利。

在以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的預(yù)算會(huì)計(jì)下，政府負(fù)債只核算政府當(dāng)期實(shí)際收到現(xiàn)金的債務(wù)，諸如：政府借款、政府債券、當(dāng)期的實(shí)際還本付息數(shù)等。對(duì)于當(dāng)期沒有發(fā)生的現(xiàn)金的負(fù)債，則不做任何處理，只有當(dāng)實(shí)際產(chǎn)生現(xiàn)金收付時(shí)才進(jìn)行會(huì)計(jì)核算。在收付實(shí)現(xiàn)制下，地方政府便于通過利用現(xiàn)金收付的時(shí)間差來操控當(dāng)期負(fù)債，夸大當(dāng)期政府執(zhí)政業(yè)績(jī)，虛增了政府可支配的財(cái)政資源。地方政府將本期發(fā)生的負(fù)債轉(zhuǎn)移至以后期間，本屆政府不需要對(duì)往后的債務(wù)負(fù)責(zé)，則不需要關(guān)注相關(guān)負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)的信息，此時(shí)政府債務(wù)管理缺失。其結(jié)果會(huì)導(dǎo)致“代際公平”的問題，不利于地方政府正確管理債務(wù)。

而在權(quán)責(zé)發(fā)生制下，政府不論本期是否發(fā)生收支活動(dòng)，只要發(fā)生了舉債行為都將進(jìn)行賬務(wù)處理，這是權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會(huì)計(jì)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。財(cái)政部門首先要清查核實(shí)代表政府發(fā)行的各類債券、舉借的各項(xiàng)貸款以及其他債務(wù)，然后按照一定的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其進(jìn)行核算和披露。因此，政府官員不會(huì)將任期內(nèi)發(fā)生的債務(wù)轉(zhuǎn)嫁給繼承者，規(guī)避了隱藏債務(wù)的行為。權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會(huì)計(jì)可以反映當(dāng)?shù)卣鎸?shí)的負(fù)債信息，一定程度上抑制了地方政府的機(jī)會(huì)主義行為。因此，采用權(quán)責(zé)發(fā)生制能夠更及時(shí)地反映地方政府債務(wù)，給相關(guān)利益者帶來前瞻性信息，是一種比較好的核算基礎(chǔ)。

（二）提高地方政府債務(wù)披露的全面性

目前，由于不同債務(wù)的形式交叉和重疊，地方政府債務(wù)主要分為四種：直接顯性債務(wù)、直接隱性債務(wù)、或有顯性債務(wù)和或有隱性債務(wù)。諸如前文所示述的，對(duì)于當(dāng)期業(yè)務(wù)已經(jīng)發(fā)生但資金未支付的隱性債務(wù)如：未來社會(huì)保障計(jì)劃，及或有債務(wù)如擔(dān)保的主權(quán)外債或國(guó)內(nèi)貸款、對(duì)公共部門欠債和壞賬的清償、應(yīng)付未付的民工工資等。這些體現(xiàn)了收付實(shí)現(xiàn)制的預(yù)算會(huì)計(jì)在債務(wù)信息披露中的缺陷。因此，在收付實(shí)現(xiàn)制核算基礎(chǔ)下的預(yù)算會(huì)計(jì)使得地方政府債務(wù)無(wú)法得到全面、真實(shí)地反映，導(dǎo)致了“隱形債務(wù)”的問題。

如何解決“隱形債務(wù)”的問題儼然已成為一項(xiàng)重要工作。在權(quán)責(zé)發(fā)生制基礎(chǔ)核算系統(tǒng)下，要求在報(bào)告日即確認(rèn)相關(guān)的負(fù)債，債務(wù)的確認(rèn)與義務(wù)相關(guān)。這樣能夠真實(shí)地反映債務(wù)信息，全面地反映地方政府的財(cái)務(wù)狀況。現(xiàn)階段，各級(jí)地方政府對(duì)政府債務(wù)信息的披露具有自主裁定權(quán)，包括：信息披露的具體內(nèi)容、形式，國(guó)家對(duì)此也并無(wú)特別規(guī)定，這就導(dǎo)致原本就已殘缺的信息更加不具有可比性。全面性的內(nèi)涵不僅僅包括信息內(nèi)容的全面，還包括信息披露形式的統(tǒng)一，使得各級(jí)政府的信息披露具有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，基于權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府會(huì)計(jì)在此有著得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)。對(duì)于隱性債務(wù)的披露，權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會(huì)計(jì)采用一定的方法核算未來的支付成本；對(duì)于或有債務(wù)，如政府擔(dān)保等，采用與企業(yè)擔(dān)保類似的風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)辦法核算債務(wù)，從而便于管理者了解地方政府未來的債務(wù)并及時(shí)采取相應(yīng)的措施，不會(huì)因?yàn)閭鶆?wù)的隱藏而盲目樂觀，真實(shí)地反映了地方政府的財(cái)政水平，保證了地方財(cái)政的持續(xù)性。

四、政府會(huì)計(jì)助力地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

自金融危機(jī)以來，我國(guó)地方政府債務(wù)問題引起了普遍的擔(dān)憂。因此，對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行合理有效的評(píng)估具有現(xiàn)實(shí)意義。會(huì)計(jì)的一項(xiàng)重要功能就是及時(shí)準(zhǔn)確的評(píng)估債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。而不同的會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)，會(huì)對(duì)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的估計(jì)結(jié)果產(chǎn)生重大影響。本節(jié)通過分析權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會(huì)計(jì)和收付實(shí)現(xiàn)制預(yù)算會(huì)計(jì)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的作用不同從而對(duì)政府債務(wù)管理進(jìn)行探究。

（一）優(yōu)化地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估包括風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)衡量?jī)刹糠?，是在債?wù)發(fā)行前進(jìn)行的。研究學(xué)者對(duì)地方政府債務(wù)的評(píng)估方法有很多，采用多種指標(biāo)進(jìn)行分析和評(píng)價(jià)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，主要概括為四種：產(chǎn)出綜合評(píng)價(jià)法、收支綜合評(píng)價(jià)法、資產(chǎn)負(fù)債評(píng)價(jià)法和混合評(píng)價(jià)法。但是上述四種評(píng)價(jià)風(fēng)險(xiǎn)的方法在我國(guó)現(xiàn)存的預(yù)算會(huì)計(jì)體系下都或多或少地存在一定的缺陷，例如，資產(chǎn)負(fù)債評(píng)價(jià)法能夠最直接反映政府可支配的資源能否足夠償還債務(wù)，據(jù)此評(píng)價(jià)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平，一般采用資產(chǎn)負(fù)債率作為評(píng)價(jià)指標(biāo)，但是由于資產(chǎn)負(fù)債評(píng)價(jià)法需要以權(quán)責(zé)發(fā)生制為前提，對(duì)政府的管理要求較高。因此，國(guó)際上使用資產(chǎn)負(fù)債評(píng)價(jià)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的國(guó)家相對(duì)較少，無(wú)法普及的情況不便于各國(guó)之間進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)水平的比較。目前，我國(guó)也尚未建立起真正意義上的政府財(cái)務(wù)報(bào)告。我國(guó)各級(jí)政府的財(cái)務(wù)信息主要來源于總預(yù)算會(huì)計(jì)制度、行政單位會(huì)計(jì)制度和事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度。而這三個(gè)制度也并沒有形成相互聯(lián)系的財(cái)務(wù)信息。因此，學(xué)者的研究受這一環(huán)境的制約，對(duì)不同主體設(shè)計(jì)出的評(píng)估方法千差萬(wàn)別。另外，我國(guó)政府預(yù)算會(huì)計(jì)制度相對(duì)國(guó)際較為落后，沒有形成統(tǒng)一的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，很多政府財(cái)務(wù)信息仍沒有對(duì)外公開。受到上述缺陷影響，學(xué)者們?cè)谘芯繒r(shí)不僅研究路徑較為單一，而且研究過程中對(duì)數(shù)據(jù)的引用更多的是一種預(yù)測(cè)、估計(jì)，這在一定程度上使得評(píng)估方法缺乏可靠性和真實(shí)性。

如今，一場(chǎng)政府會(huì)計(jì)制度的改革浪潮在世界范圍內(nèi)迅速掀起。目前，新西蘭、澳大利亞、美國(guó)、英國(guó)等許多國(guó)家已經(jīng)在政府會(huì)計(jì)中不同程度的融入權(quán)責(zé)發(fā)生制。國(guó)際上通行的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)一般包括經(jīng)濟(jì)環(huán)境指標(biāo)、財(cái)政收入指標(biāo)、財(cái)政支出指標(biāo)和綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)，通過這些指標(biāo)的建立和計(jì)算分析政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的原因和程度。中國(guó)政府會(huì)計(jì)制度改革也在逐漸向國(guó)際靠攏。政府會(huì)計(jì)的改革使學(xué)者們根據(jù)中國(guó)各地的實(shí)際情況，從多層次、多維度研究解決評(píng)估政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方法。通過制定統(tǒng)一的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，不論各級(jí)政府抑或行政事業(yè)單位都能夠搭建起互有關(guān)聯(lián)的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)橋梁。近年來，由馬駿牽頭的復(fù)旦大學(xué)為主的研究團(tuán)隊(duì)，由中國(guó)銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家曹遠(yuǎn)征牽頭的中國(guó)銀行團(tuán)隊(duì)和由中國(guó)社科院副院長(zhǎng)李揚(yáng)教授牽頭的中國(guó)社科院團(tuán)隊(duì)前后嘗試編制了中國(guó)的國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表尤其是政府資產(chǎn)負(fù)債表。其研究的重要價(jià)值在于認(rèn)識(shí)政府債務(wù)前景的重要性，促進(jìn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法的優(yōu)化，從而推動(dòng)政府債務(wù)管理問題的有效解決。

（二）提高地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果的精度

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，地方政府債務(wù)規(guī)模越來越大，過于膨脹的地方政府債務(wù)將會(huì)導(dǎo)致極高的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，基于收付實(shí)現(xiàn)制的預(yù)算會(huì)計(jì)越來越不適應(yīng)這一變化。通過第三節(jié)的分析，我們發(fā)現(xiàn)預(yù)算會(huì)計(jì)在識(shí)別和評(píng)估政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面存在兩點(diǎn)不足：其一，債務(wù)確認(rèn)不及時(shí)、其二，債務(wù)確認(rèn)不準(zhǔn)確。它只是反映了預(yù)算的收支及預(yù)算的執(zhí)行情況。這嚴(yán)重影響到債務(wù)的披露，在進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)分析時(shí)缺少相應(yīng)的分析數(shù)據(jù)。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估需要政府財(cái)務(wù)報(bào)告的數(shù)據(jù)支持，通過計(jì)算報(bào)告中的數(shù)據(jù)，進(jìn)行相應(yīng)的指標(biāo)分析，從而有效評(píng)估政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

同時(shí)，目前我國(guó)的預(yù)算會(huì)計(jì)體系下，財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)、行政單位會(huì)計(jì)和事業(yè)單位會(huì)計(jì)都需要編制一套財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)表，但是這三張報(bào)表是相互獨(dú)立的，彼此沒有一定的聯(lián)系，只能孤立地反映特定單位的財(cái)政信息。因此，政府部門缺少反映整體情況的重要數(shù)據(jù)諸如政府上下級(jí)的債務(wù)舉借、還本支息等，從而在評(píng)估債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面缺少數(shù)據(jù)支持，同時(shí)由于缺乏統(tǒng)一的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，不論是預(yù)算單位間的橫向比較還是國(guó)際政府間的橫向比較都無(wú)法準(zhǔn)確進(jìn)行。

因此，權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會(huì)計(jì)優(yōu)勢(shì)彰顯，符合時(shí)代需求。以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府會(huì)計(jì)在報(bào)告日確認(rèn)收入與支出、資產(chǎn)和負(fù)債，規(guī)定了嚴(yán)格的會(huì)計(jì)核算制度，能夠加強(qiáng)對(duì)政府財(cái)務(wù)的持續(xù)管理，準(zhǔn)確提供債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估所需要的數(shù)據(jù)。同時(shí)，建立一套與企業(yè)相似的財(cái)務(wù)報(bào)告體系，促進(jìn)信息的披露，為政府管理當(dāng)局、政府部門及相關(guān)利益者評(píng)估政府財(cái)務(wù)狀況提供了真實(shí)的數(shù)據(jù)，相比在預(yù)算會(huì)計(jì)體系下很多風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)需要依靠評(píng)估者推斷和預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)進(jìn)行，在權(quán)責(zé)發(fā)生制下債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估結(jié)果更加準(zhǔn)確，貼近實(shí)際，權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府會(huì)計(jì)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、評(píng)估和防范方面有著舉足輕重的作用。

五、政府會(huì)計(jì)完善地方政府信用評(píng)級(jí)

2014年8月31日十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議表決通過了預(yù)算法修改決定，新預(yù)算法對(duì)地方政府債務(wù)管理做出了明確規(guī)定，賦予了地方政府有限制的發(fā)行債務(wù)的權(quán)利。但是地方政府過度舉債特別是各級(jí)地方政府融資平臺(tái)的迅速擴(kuò)張勢(shì)必誘發(fā)各種風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而阻礙地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，促進(jìn)地方政府債務(wù)合理發(fā)行，避免因地方政府與投資者存在信息不對(duì)稱而導(dǎo)致地方政府機(jī)會(huì)主義行為是地方政府債務(wù)管理的重要工作。新預(yù)算法特別指出，建立地方政府信用評(píng)級(jí)制度作為地方政府債務(wù)發(fā)行的“防火墻”。而對(duì)地方政府信用評(píng)級(jí)離不開政府會(huì)計(jì)的信息支持。

（一）為開展地方政府信用評(píng)級(jí)提供信息依據(jù)

地方政府通過債券融資可以滿足日益增長(zhǎng)且大額度的資金需求。和企業(yè)發(fā)行債券一樣，地方政府發(fā)行債券同樣存在著風(fēng)險(xiǎn)。在國(guó)家資本市場(chǎng)上，主權(quán)信用評(píng)級(jí)體系的建立，極大地減少了債權(quán)人和債務(wù)人之間的信息不對(duì)稱，有利于降低地方政府債券融資成本，吸引更多投資者投資從而極大的滿足地方政府的資金需求。

目前，預(yù)算會(huì)計(jì)體系下的信用評(píng)級(jí)存在著如下幾點(diǎn)不足：首先，評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)在對(duì)地方政府進(jìn)行信用評(píng)級(jí)時(shí)，由于受到當(dāng)前會(huì)計(jì)制度不完善的限制，只能選取諸如：財(cái)政收入、GDP規(guī)模、政治級(jí)別等信息進(jìn)行簡(jiǎn)單的指標(biāo)評(píng)價(jià)分析。因此，指標(biāo)所包含的信息量是有限的，評(píng)級(jí)結(jié)果的可信度將大打折扣。而對(duì)政治級(jí)別等指標(biāo)的判斷分析并非是評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的主要優(yōu)勢(shì)。其次，國(guó)際權(quán)威評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)普爾發(fā)布的《主權(quán)信用評(píng)級(jí)指南》羅列出九項(xiàng)評(píng)級(jí)指標(biāo)，而其中四項(xiàng)與政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有關(guān)。然而，我國(guó)目前政府會(huì)計(jì)體系缺失，政府債務(wù)信息未充分披露，從而無(wú)法滿足政府評(píng)級(jí)的信息需求。我國(guó)目前政府會(huì)計(jì)體系反映的僅是直接顯性債務(wù)，對(duì)于養(yǎng)老金負(fù)債、國(guó)有企業(yè)虧損等更多的隱性和擔(dān)保債務(wù)均未納入會(huì)計(jì)核算范圍，而這些都是評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)考量政府信用級(jí)別的主要內(nèi)容，對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果至關(guān)重要。最后，因中央政府對(duì)地方政府形成的隱性擔(dān)保等收入成為償還地方政府債務(wù)的重要資金來源，而現(xiàn)行的會(huì)計(jì)制度下也沒有規(guī)定地方政府的披露內(nèi)容和形式，只是簡(jiǎn)單地在報(bào)告中披露與財(cái)政相關(guān)的基本數(shù)據(jù)，可利用的信息范圍很少，使得融資平臺(tái)對(duì)地方政府信用分析靠猜測(cè)。以上三個(gè)層面的原因，導(dǎo)致目前我國(guó)政府信用評(píng)級(jí)體系不健全、不成熟，最終的評(píng)級(jí)結(jié)果對(duì)地方政府債券發(fā)行的管理作用效果甚微，而基于權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府會(huì)計(jì)能夠在一定程度上克服上述的不足，優(yōu)勢(shì)逐漸顯現(xiàn)。

（二）為地方政府信用評(píng)級(jí)的開展提供制度保障

目前，國(guó)內(nèi)外機(jī)構(gòu)和學(xué)者針對(duì)地方政府信用評(píng)級(jí)指標(biāo)體系進(jìn)行了豐富的構(gòu)建，但是具體內(nèi)容卻大致相同，都側(cè)重關(guān)注地方政府財(cái)政收入、政府資產(chǎn)與債務(wù)的結(jié)構(gòu)和規(guī)模、綜合償債能力等財(cái)務(wù)信息。信用評(píng)級(jí)指標(biāo)體系的構(gòu)建隨著不同的制度背景呈現(xiàn)出多種形式，為了保持統(tǒng)一的口徑和標(biāo)準(zhǔn)，政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革在此起著至關(guān)重要的作用。

2014年財(cái)政部制定《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案》中要求編制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的相關(guān)信息可作為開展地方政府信用評(píng)級(jí)重要依據(jù)。同時(shí)需要建立健全政府財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)和公開制度，要求對(duì)政府財(cái)務(wù)報(bào)告公開的主體、對(duì)象、內(nèi)容、形式、程序、時(shí)間要求、法律責(zé)任等做出規(guī)定。這些法規(guī)制度的建立是有效進(jìn)行信用評(píng)級(jí)和結(jié)果分析比較的前提和基礎(chǔ)。從時(shí)間軸看，我國(guó)地方政府信用評(píng)級(jí)制度呼之欲出。通過建立全面反映政府財(cái)務(wù)信息的權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度和明確的信息披露制度，使政府信用評(píng)級(jí)有制度可依，引導(dǎo)政府主體合理地發(fā)行地方債，從而在源頭上杜絕地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。另外，信用評(píng)級(jí)的核心是對(duì)所接受的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析和評(píng)價(jià)，擁有信息是進(jìn)行信用評(píng)級(jí)的前提。但是根據(jù)上文論述，目前我國(guó)政府信息披露制度仍未建全，這導(dǎo)致信用評(píng)級(jí)過程中存在諸多不確定性。同時(shí)，政府在進(jìn)行信息披露時(shí)，更多是披露對(duì)自身有利的信息，這種有選擇性的披露使得地方政府在不同年份披露的數(shù)據(jù)口徑不一致，不利于政府債務(wù)管理的縱向比較。因此，要在政府債券發(fā)行之前，建立起完善的政府信息披露制度，使得信用評(píng)級(jí)結(jié)果不管是縱向還是橫向都能夠合理比較，為社會(huì)所理解。

地方政府債券發(fā)行管理是地方政府債務(wù)管理的重要工作。有效的地方政府信用評(píng)級(jí)是合理發(fā)行地方政府債券的重要制約因素。隨著政府會(huì)計(jì)改革的推進(jìn)，政府會(huì)計(jì)提供的財(cái)務(wù)信息更加全面、客觀、及時(shí)，是準(zhǔn)確進(jìn)行主權(quán)信用評(píng)級(jí)的有力保障。改革要求建立的財(cái)務(wù)報(bào)告制度、審計(jì)公開制度等為信用評(píng)級(jí)的開展奠定了制度保障，從而有效地促使地方政府合理發(fā)行債券。

六、總結(jié)

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方政府的資金需求日益擴(kuò)大，舉債行為也越來越多。日益膨脹的地方政府債務(wù)無(wú)疑會(huì)給地方政府金融體系帶來巨大的風(fēng)險(xiǎn)，甚至影響政府的執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)。因此，妥善處理地方政府債務(wù)管理問題具有極大的現(xiàn)實(shí)意義。本文著眼于“信息”視角，深刻剖析了政府會(huì)計(jì)對(duì)地方政府債務(wù)治理的信息效應(yīng)，為政府債務(wù)管理問題出謀劃策，為政府會(huì)計(jì)改革的推進(jìn)提供現(xiàn)實(shí)導(dǎo)向與分析思路。分析得出，基于權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府會(huì)計(jì)改革勢(shì)在必行，與收付實(shí)現(xiàn)制的預(yù)算會(huì)計(jì)相比，在地方政府債務(wù)信息的披露、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估和債務(wù)發(fā)行方面具有較大優(yōu)勢(shì)。它能夠恰當(dāng)確認(rèn)地方政府債務(wù)核算時(shí)點(diǎn)、全面披露地方政府債務(wù)內(nèi)容，為地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的分析和評(píng)價(jià)提供了數(shù)據(jù)支持，并且通過正確引導(dǎo)地方政府信用評(píng)級(jí)有效控制地方政府債券的合理發(fā)行。

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