黃震宇 中信錦繡資本管理有限責任公司

土地財政與地方政府債務問題

黃震宇 中信錦繡資本管理有限責任公司

我國地方政府的融資高度依賴以土地為中心的相關出讓收入。這一模式極大地增加了地方政府的債務風險控制難度，并通過其他相關制度官員選拔等相關制度被進一步地加以放大。本文以地方土地財政的起源與現(xiàn)狀的切入點，闡述了以土地財政為基礎的地方政府債務融資模式的機制與風險問題，從政治經(jīng)濟學的角度分析了這一模式形成的原因與存在的諸多問題。

土地財政 地方政府 債務 現(xiàn)狀 建議

在財政學的研究領域，我國地方政府的融資問題是一個受到長期關注的話題。特別值得注意的是，我國地方政府的融資行為高度依賴于以土地為中心的相關出讓收入。具體而言，地方政府通過土地出讓的收入來彌補財政稅收收入的不足，并以土地相關收入為擔保進行債務融資。這一模式將地方政府的財政風險和債務問題結合了起來，從而使得地方政府以土地財政為基礎的債務風險控制難度成為了一個值得特別關注的問題。本文以地方土地財政的起源與現(xiàn)狀的切入點，闡述了以土地財政為基礎的地方政府債務融資模式的機制與風險問題，從政治經(jīng)濟學的角度分析了這一模式形成的原因與存在的諸多問題。本文希望通過相關的制度分析為化解地方政府的債務問題提供些許啟示。

一、土地財政的起源與現(xiàn)狀

財政研究領域常為學者所關注的地方政府“土地財政”問題，其起源可以上溯到我國的分稅制改革。其重要的特征，即“以地生財”渠道和“以地引資”渠道，都與我國現(xiàn)行的財政分權體系有著密切的關系。我國現(xiàn)行的財政稅收制度肇始于一九九四年一月一日起所實施的“分稅制”財政體制。在這一特殊體質下，根據(jù)“事權”與“財權”相結合的原則，稅收種類被統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅、中央與地方共享稅。同時，中央和地方兩套稅收管理制度并行的體系也被確定下來。

“分稅制”改革對地方政府的財政稅收狀況與政策制定導向產(chǎn)生了十分深刻的影響。簡單而言，分稅制改革使得地方政府承擔了比以往更多的財政支出義務。但是，與此同時地方政府的財政收入的來源卻經(jīng)歷了大幅度的縮減。一方面，地方政府的財政支出存在著很強的慣性；另一方面，伴隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，地方政府會產(chǎn)生許多新的支出項目?；谶@些原因，“分稅制”改革后的財稅條件與地方政府的支出需要間產(chǎn)生了較為明顯的矛盾，地方政府的財政壓力也隨之大為增加。在這種情況下，地方政府必然千方百計設法擴大財政收入。在眾多的擴大地方財源中，一項重要的途徑便是擴大地方政府可以獨享的收入的來源。這類收入包括：房產(chǎn)稅、國有土地有償使用收入、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅，等等。這類收入中的絕大部分都與土地有關，即是通過“經(jīng)營土地”和“經(jīng)營城市”的途徑獲取收入，因此可以將這種現(xiàn)象被稱之為“以地生財”或者“土地財政”。

具體而言，地方政府土地出讓的一項經(jīng)典策略在于區(qū)別處理不同類型土地的出讓。城市建設用地大致可分為商業(yè)服務用地、工業(yè)用地、住宅用地。地方政府往往傾向于首先以協(xié)議出讓的方式低價出售工業(yè)用地以進行招商引資，促進經(jīng)濟的發(fā)展和增加就業(yè)。另一方面，為了彌補低價出讓工業(yè)用地的財政損失，地方政府會傾向于通過相對市場化的方式推高商業(yè)服務用地和住宅用地的出讓價格，從而獲得更多的財政收入。這一模式既促進了地方經(jīng)濟增長、增加了就業(yè)，又可以保證財政收入，從而十分有利于地方官員的績效考核和晉升。這一邏輯也部分解釋了房價和商服用地價格持續(xù)走高的原因。

值得指出的是，地方政府土地財政的決策策略發(fā)揮了其積極一面的意義。這包括增加地方稅收、增加就業(yè)、帶動城市化和相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。這些積極的意義都不應該被否定。

二、基于土地財政的債務融資模式

地方政府土地財政的邏輯不僅僅反映于土地的出讓和使用層面，更涉及地方政府債務融資的渠道。實際上，由于理論上地方政府被未被賦予發(fā)行債券的權利、融資必須借由隱性的方式進行，地方政府的債務融資渠道很大程度上基于土地財政的支撐，土地出讓收入在其中扮演著不可或缺的重要角色。

地方政府以土地出讓為基礎的融資主要借助平臺公司進行，其融資方式存在多樣性，往往通過多種渠道進行。其中，較為主要的渠道有：其一，城投債渠道，即通過發(fā)放“城投債”（公開發(fā)行的中期票據(jù)或企業(yè)債，大多數(shù)為地方的基建項目、社會福利性項目籌集資金。其發(fā)放主體主要是地方的投資融資平臺。）獲得融資。這種融資模式占據(jù)十分重要的地位。其二，商業(yè)銀行渠道，通過商業(yè)銀行為相關的建設城市建設項目獲得項目貸款；其三，資本市場渠道，涵蓋了項目融資、融資租賃、信托私募等眾多的融資手段。

之所以說這種融資模式是基于土地財政的基礎的，是因為這些債務的償還主要通過“土地財政”來實現(xiàn)，即相關的償債資金主要依賴土地的出讓金、房地產(chǎn)的開發(fā)收入以及財政收入來籌集。其核心內涵在于，相關債務的還款來源主要是土地增值的收益。值得指出的是，在中國目前特定的土地市場制度條件下（城市建設用地的土地一級市場被地方政府壟斷，且未開證房產(chǎn)稅等針對現(xiàn)存房產(chǎn)的稅種），地方政府的土地增值收益主要來源于商業(yè)服務用地、住宅用地的一次性出讓收入。這其中，一個重要的“土地財政”模式便是“城市開發(fā)區(qū)”模式，即構建城市的新開發(fā)區(qū)，在開發(fā)區(qū)通過基礎設施和市政建設招商引資，帶動當?shù)毓I(yè)、商業(yè)和住宅房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而促進土地的增值，增加未來相關的土地出讓收入，從而為債務的償還提供保障。

客觀而言，在過去，以土地財政為基礎的地方債務融資模式為城市的基礎設施建設、吸引外來投資、促進經(jīng)濟發(fā)展與增加就業(yè)發(fā)揮了不可小視的作用。然而面對“新常態(tài)”下新的經(jīng)濟社會環(huán)境，這一發(fā)展模式也為地方政府帶來了金融上的巨大風險和諸多問題。

三、土地財政引發(fā)的地方政府債務問題

雖然土地財政以及根植于其的債務擴張給地方經(jīng)濟發(fā)展、財政收入增加、城市化發(fā)展起到了重要的作用，但這一制度也給地方政府帶來了諸多的問題，極易受到“新常態(tài)”下新的經(jīng)濟形勢波動的影響。其核心問題在于，在全球經(jīng)濟增長放緩、國內產(chǎn)能過剩的大背景下，中國經(jīng)濟的增長速度放緩，眾多傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)面臨轉型的挑戰(zhàn)，城市化的動力也因此減弱，傳統(tǒng)的以投資和基建為中心的城市化模式不可持續(xù)。經(jīng)歷了多年的城市基礎設施建設后，城市的基礎設施趨于完善，過多的新增城建項目往往缺乏經(jīng)濟性。此外，隨著經(jīng)濟的放緩，房地產(chǎn)業(yè)去庫存難度的增大，房地產(chǎn)企業(yè)拿地的積極性也減弱。這些都威脅到土地財政的可持續(xù)性，同時威脅到地方政府債務的償還能力。而地方政府忽視這些潛在的風險，繼續(xù)擴大舉債規(guī)模，則會進一步加劇此類風險。

此外地方政府的債務問題還存在一系列其他的隱患。一方面，地方政府往往預期，中央政府最終會成為地方政府債務的“最后兜底人”。雖然中央政府為地方債務兜底并非確定之事實，但地方政府往往形成相關的預期。地方政府認為，中央政府與地方政府休戚相關，地方政府債務出現(xiàn)問題將會從基層影響國家和社會的穩(wěn)定，故而中央政府必然會為地方債務兜底。這樣的預期會進一步刺激地方政府忽視債務風險，擴大舉債規(guī)模。這也將進一步加劇債務問題的嚴重性。另一方面，地方政府之間越來越激烈的競爭促使地方政府的債務規(guī)模持續(xù)擴大。在現(xiàn)行的政府官員考核機制下，地方官員的晉升與其地方政績密切相關。在考核內容中，地方經(jīng)濟增長與財政收入占據(jù)十分重要的地位。同時，如上所述，土地財政及基于其的債務擴張對于增加財政收入、刺激經(jīng)濟增長都有正向作用。因此，為了獲得較好的政績、在政績競爭中脫穎而出從而實現(xiàn)自身的順利晉升，地方政府官員有著極強的激勵考慮短期利益而忽視長期風險，擴大債務的投放規(guī)模。這一決策動機同樣使得債務問題變得更加嚴重。

綜合以上的分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，基于土地財政的債務擴張給地方政府帶來了諸多問題。如果忽視這些問題，任其發(fā)展，將很可能導致地方政府債務問題的惡化，威脅經(jīng)濟社會乃至政治秩序的穩(wěn)定。

四、地方政府債務問題的啟示與對策

綜上所述，本文以地方土地財政的起源與現(xiàn)狀的切入點，闡述了以土地財政為基礎的地方政府債務融資模式的機制與風險問題，從政治經(jīng)濟學的角度分析了這一模式形成的原因與存在的諸多問題。從研究中我們可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行的央地財稅結構促成了地方政府對于土地出讓收入的依賴，地方政府對城市建設用地一級市場的壟斷則使得地方政府具備通過土地籌集收入的能力。地方政府以土地財政為基礎的舉債行為則將地方政府債務的風險與土地緊密結合在了一起。這種風險則通過地方政府官員的晉升激勵機制被加以放大了。特別地，在“新常態(tài)”的經(jīng)濟社會環(huán)境下，地方政府的相關債務風險則更加難以忽視。

本文認為地方政府相關的債務問題必須受到重視。地方政府的債務問題如果得不到妥善解決，必將影響到政府的信用，進而危害國家經(jīng)濟社會的穩(wěn)定與發(fā)展?；谏鲜龇治觯疚脑噺囊韵聝r格方面提出地方政府債務問題帶給我們的啟示以及相應的對策。

一、改變我國現(xiàn)行的官員晉升制度，從而理順中央和地方在財政領域的關系才能使地方政府的融資行為變得更加規(guī)范，從而化解地方政府的債務問題。不調整中央和地方財權和事權不匹配的現(xiàn)狀，土地資源扭曲配置現(xiàn)象、土地財政以及由之引發(fā)的地方政府債務問題無法得到根本解決。

二、應該積極改革土地市場的土地流轉機制。就目前而言，地方政府土地出讓的理性選擇與對中國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化關系形成了內在沖突，只有改革土地市場的流轉機制，打破地方政府對于土地出讓的壟斷，才能化解地方政府對于土地收入的依賴，并且緩和土地流轉帶來的社會矛盾。

三、必須加強對地方政府舉債行為的監(jiān)管和規(guī)范。目前地方政府的舉債行為仍存在諸多的灰色地帶，應該加強法律法規(guī)的制定，并將之落到實處，才能對地方政府的舉債行為進行有效的監(jiān)管和規(guī)范。

［1］龔強， 王俊， 賈坤. 財政分權視角下的地方政府債務研究： 一個綜述［J］. 經(jīng)濟研究，2011 （7）： 144-156.

［2］賈康， 劉微， 張立承， 等. 我國地方政府債務風險和對策［J］. 經(jīng)濟研究參考， 2010， 14：2-28.

［3］賈康， 劉微. “土地財政”： 分析及出路——在深化財稅改革中構建合理， 規(guī)范，可持續(xù)的地方 “土地生財” 機制［J］. 財政研究， 2012 （1）： 2-9.

［4］吳群， 李永樂. 財政分權， 地方政府競爭與土地財政［J］. 財貿經(jīng)濟， 2010 （7）： 51-59.