葉月華 廣東省廣州市荔灣公證處

我國(guó)公證制度的立法困境與完善

葉月華 廣東省廣州市荔灣公證處

當(dāng)前我國(guó)公證立法還存在諸多不足，公證制度仍然不健全，操作過(guò)程中問(wèn)題諸多。針對(duì)當(dāng)前公證制度立法所出現(xiàn)的公證機(jī)構(gòu)性質(zhì)不明確、公證機(jī)構(gòu)的設(shè)置方式有待改善、公證程序法不完善、公證缺乏獨(dú)立性等問(wèn)題，文章主張可通過(guò)完善現(xiàn)行《公證法》相關(guān)內(nèi)容，制定獨(dú)立的《公證員法》，制定和完善相應(yīng)的公證業(yè)務(wù)操作規(guī)范等來(lái)完善公證立法，以保證公證制度在保護(hù)國(guó)家利益和公民法人的合法權(quán)益、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面發(fā)揮應(yīng)有的作用。

公證制度 完善立法 公證法 公證員

當(dāng)前，公證已成為世界上通行的一項(xiàng)法律制度，也是一種專門化的法律服務(wù)。我國(guó)社會(huì)主義公證制度，早在解放前就已萌芽，建國(guó)后進(jìn)一步發(fā)展，后來(lái)因文革而導(dǎo)致一度停止?；謴?fù)重建以來(lái)，又得到了迅速發(fā)展。2006 年，正式施行了我國(guó)首部公證法典《公證法》，將公證的定義明確為：“公證是公證當(dāng)事人、法人或者其他組織依申請(qǐng)，由公證機(jī)構(gòu)依照法定程序?qū)C當(dāng)事人法人或者其他組織的民事法律行為及文書等的真實(shí)性、合法性予以證明的一項(xiàng)專門法律活動(dòng)?！惫P者認(rèn)為，公證就是政府認(rèn)同的公證人對(duì)民事法律行為等進(jìn)行確認(rèn)的具有權(quán)威性的一種證明活動(dòng)。公證制度在促進(jìn)我國(guó)改革開(kāi)放、保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保護(hù)國(guó)家利益和公民法人的合法權(quán)益、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面都發(fā)揮著重要作用。

然而，當(dāng)前我國(guó)公證立法還存在諸多不足，公證制度仍然不健全，操作過(guò)程中問(wèn)題諸多，已然陷入困境之中。

一、當(dāng)前我國(guó)公證制度的立法困境

（一）我國(guó)公證機(jī)構(gòu)的性質(zhì)不明確

現(xiàn)行《公證法》其中一個(gè)不足就是沒(méi)有明確的將公證機(jī)構(gòu)的性質(zhì)進(jìn)行規(guī)定，這也是當(dāng)前備受爭(zhēng)議的問(wèn)題?！豆C法》只籠統(tǒng)地將公證機(jī)構(gòu)定義為“公證機(jī)構(gòu)是依法設(shè)立，不以營(yíng)利為目的，能獨(dú)立行使公證職能、承擔(dān)民事責(zé)任的證明機(jī)構(gòu)”。擱置爭(zhēng)議有可取之處，但不是最有效的辦法。筆者認(rèn)為必須對(duì)公證機(jī)構(gòu)的性質(zhì)做出明確規(guī)定，以保證公證事業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)健康發(fā)展。

（二）公證機(jī)構(gòu)的設(shè)置方式有待改善

目前我國(guó)公證機(jī)構(gòu)設(shè)置是根據(jù)行政區(qū)劃確定的，不一定能滿足公證事業(yè)發(fā)展的需要。公證事業(yè)的發(fā)展與一定地區(qū)的經(jīng)濟(jì)總量和人口數(shù)量有關(guān)，而行政區(qū)劃與經(jīng)濟(jì)區(qū)不完全是一個(gè)概念。正是由于不同的經(jīng)濟(jì)區(qū)有其不同的發(fā)展特點(diǎn)，所以我國(guó)在行政區(qū)劃外確立了許多經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)。一般來(lái)說(shuō)，不同行政區(qū)劃的一定地域可以組成一個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)，同一個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系比較緊密，可以作為一個(gè)公證轄區(qū)設(shè)立公證機(jī)構(gòu)并確定公證機(jī)構(gòu)的數(shù)量。這點(diǎn)可以借鑒國(guó)外的一些做法。按轄區(qū)或者管區(qū)來(lái)設(shè)置公證機(jī)構(gòu)，對(duì)轄區(qū)內(nèi)公證人數(shù)量進(jìn)行控制，并進(jìn)行合理布局，是絕大多數(shù)大陸法系各國(guó)的通例。

（三）公證程序法不完善

公證制度作為一種非訴訟法律制度，它應(yīng)與訴訟法律制度擁有同等的地位，但是，從當(dāng)前立法來(lái)看，公證法所處的地位與公證制度本身的重要性并不成正比。由于公證程序及其要件并未經(jīng)程序法做出具體的規(guī)定，而不同的公證機(jī)構(gòu)，不同的公證人也可能采取不同的程序來(lái)開(kāi)展工作，如此的任意性，很難保障公證質(zhì)量、及公證效力。長(zhǎng)此以往，公證制度的地位必然受到削弱。

（四）公證缺乏獨(dú)立性

我們知道，公證法律活動(dòng)是以公證與要求公證的當(dāng)事人之間的信任為前提的，而且當(dāng)事人請(qǐng)求公證的目的是希望通過(guò)公證人所具備的專業(yè)素養(yǎng)，能使雙方已達(dá)成合意的合同、文書等進(jìn)一步合法化，從而提高其效力。獨(dú)立性具體表現(xiàn)在公證機(jī)構(gòu)依照法律的規(guī)定獨(dú)立行使公證職能，不受其他單位和個(gè)人的非法干預(yù)，且以自身名義對(duì)外承擔(dān)責(zé)任。而目前我國(guó)實(shí)行的是司法行政機(jī)關(guān)的管理為主，司法行政機(jī)關(guān)對(duì)公證處的許多重大問(wèn)題擁有決定權(quán)，公證機(jī)構(gòu)在人、財(cái)、物上沒(méi)有根本的獨(dú)立性可言。雖然《公證法》有關(guān)于公證機(jī)構(gòu)依法獨(dú)立行使職能的規(guī)定，但筆者認(rèn)為，公證職能的獨(dú)立性問(wèn)題僅僅靠一般規(guī)定是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須把公證應(yīng)當(dāng)保持獨(dú)立的要求提到原則問(wèn)題上來(lái)。

二、我國(guó)公證制度立法的完善建議

鑒于我國(guó)當(dāng)前的立法現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為完善公證立法尤其重要。具體可從以下方面入手。

（一）現(xiàn)行《公證法》相關(guān)內(nèi)容的完善

1.明確我國(guó)公證機(jī)構(gòu)的性質(zhì)

如前所述，我國(guó)公證機(jī)構(gòu)的性質(zhì)并不明確，既存有行政單位的形式，又有事業(yè)單位的性質(zhì)，二者各有弊端。應(yīng)當(dāng)通過(guò)公證立法明確公證的性質(zhì)，徹底改變對(duì)其模糊不定的界定。在《公證法（草案）》公布后，很多單位與機(jī)構(gòu)都提出了不同的意見(jiàn)，有的認(rèn)為公證機(jī)構(gòu)具有國(guó)家證明的性質(zhì)，有的認(rèn)為它是公益性事業(yè)法人，也有人把它定位成社會(huì)中介組織，還有人認(rèn)為是社團(tuán)法人等等。筆者個(gè)人認(rèn)為，公證機(jī)構(gòu)可以類似于律師事務(wù)所，在司法行政機(jī)關(guān)的指導(dǎo)下，由公證協(xié)會(huì)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，其性質(zhì)屬于民事主體。

2.確定必要的法定公證事項(xiàng)

法定公證是指為防止合法權(quán)益受損和社會(huì)秩序被破壞，法律法規(guī)規(guī)定的一些重大而復(fù)雜的法律行為級(jí)相關(guān)文書都必須經(jīng)過(guò)公證才能成立并發(fā)生法律效力制度。在當(dāng)前的我國(guó)，法定公證制度一直處于被忽視的邊緣，人們對(duì)法定公證制度也有著不同的看法。反對(duì)的人認(rèn)為法定公證制度違背了當(dāng)事人意思自治及契約自由原則，會(huì)給當(dāng)事人增加負(fù)擔(dān)。筆者認(rèn)為當(dāng)前當(dāng)事人法律意識(shí)淡薄，對(duì)于公證一般都是能免則免，確定法定公證事項(xiàng)有利于保護(hù)當(dāng)事人的自身利益。對(duì)于有人認(rèn)為法定公證會(huì)加大當(dāng)事人的負(fù)擔(dān)，筆者并不認(rèn)同，《公證法》有明文規(guī)定，公證機(jī)構(gòu)不以營(yíng)利為目的，而公證機(jī)構(gòu)所收取的費(fèi)用本身也不高，當(dāng)事人用少量費(fèi)用辦理公證，有益而無(wú)害。筆者建議在《公證法》中可將下列公證事項(xiàng)明確規(guī)定為法定公證事項(xiàng)：一是國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目，如政府采購(gòu)項(xiàng)目的招投標(biāo)等重要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)；二是發(fā)行、銷毀債券和彩票等涉及公眾利益的行為；三、有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)的拆遷、租賃、繼承、轉(zhuǎn)讓、遺囑等民事活動(dòng)。

3.公證員的權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一

現(xiàn)行《公證法》法條中的“法律責(zé)任”一章中，針對(duì)公證員的違法失職行為，給出了數(shù)條處罰規(guī)定，但對(duì)于公證員所應(yīng)有的權(quán)利并未予以明示，筆者認(rèn)為這是公證員權(quán)利和義務(wù)的嚴(yán)重失衡。同時(shí)，由于公證機(jī)構(gòu)性質(zhì)的不確定，公證員的身份也不能確定，如此就導(dǎo)致了在適用刑事處罰上的困難。筆者認(rèn)為我們應(yīng)通過(guò)立法明確公證員所應(yīng)享有的權(quán)利和應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)，以及違反公證法應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)的法律責(zé)任，從而使公證員的權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)公證員執(zhí)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)與收益的對(duì)等性。

（二）盡快制定獨(dú)立的《公證員法》

日本、德國(guó)等國(guó)家在上個(gè)世紀(jì)就有了《公證人法》，它們都對(duì)包括公證機(jī)構(gòu)的性質(zhì)在內(nèi)的一系列問(wèn)題作了明確、具體的規(guī)定。相比之下，我國(guó)至今沒(méi)有制定專業(yè)的《公證員法》，僅依靠公證職業(yè)管理辦法等來(lái)規(guī)范公證職業(yè)是不能達(dá)到應(yīng)有效果的，所以我認(rèn)為應(yīng)當(dāng)制定《公證員法》，使公證員、公證職業(yè)制度化、規(guī)范化，它將和我國(guó)的《律師法》《法官法》、《檢察官法》共同形成我國(guó)法律職業(yè)人員的完整體系。在《公證員法》中，首先，應(yīng)當(dāng)健全公證員的選任機(jī)制，規(guī)定只有持有法律職業(yè)資格證書的人才能申請(qǐng)，并對(duì)其進(jìn)行審查、任命后才能具備將來(lái)職業(yè)的可能。其次，要實(shí)現(xiàn)公證員隊(duì)伍精英化，做到數(shù)量上減少和質(zhì)量上的提高，以控制公證員隊(duì)伍的盲目增長(zhǎng)，同時(shí)改變公證機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理地區(qū)的現(xiàn)狀。

（三）制定和完善具體的公證業(yè)務(wù)操作規(guī)范

1.制定和完善相應(yīng)的業(yè)務(wù)規(guī)范

近年來(lái)，司法部為規(guī)范公證業(yè)務(wù)的發(fā)展，陸續(xù)頒布實(shí)施了有關(guān)的業(yè)務(wù)程序規(guī)范，但這些程序規(guī)范過(guò)于籠統(tǒng)，實(shí)際操作性不強(qiáng)。隨著社會(huì)的發(fā)展，公證事項(xiàng)也出現(xiàn)了新的特點(diǎn)和新的要求，這些業(yè)務(wù)規(guī)范的部分內(nèi)容也不能很好地適應(yīng)時(shí)代的步伐，必須進(jìn)行更新與完善。例如當(dāng)前的網(wǎng)絡(luò)知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)證據(jù)保全公證，就沒(méi)有統(tǒng)一、具體的操作規(guī)程，各地方的操作方式與公證書的呈現(xiàn)方式也不盡相同，如此一來(lái)，在實(shí)踐中最終被法院采信之程度將有差別，一定程度上造成了不公平現(xiàn)象的發(fā)生，不利于司法工作的開(kāi)展。

2.制定專業(yè)的證據(jù)收集與審查制度

證據(jù)的收集和審查，證據(jù)所體現(xiàn)的不同證明力的把握，事實(shí)的準(zhǔn)確程度，這都是確保公證文書質(zhì)量及特定法律效力的關(guān)鍵。公證所涉及到的業(yè)務(wù)范圍本身就廣，而不同的公證客體也會(huì)需要有各類的證據(jù)。公證人員應(yīng)當(dāng)學(xué)會(huì)把握其證據(jù)的特征去逐步收集，且盡量收集證明力強(qiáng)的直接證據(jù)和原始證據(jù)。審查證據(jù)是公證過(guò)程中的一項(xiàng)非常重要的工作，審查證據(jù)需重點(diǎn)審查證據(jù)的來(lái)源、內(nèi)容與特點(diǎn)等，還應(yīng)當(dāng)審查證據(jù)之間是否互相矛盾，是否可互相佐證，以保證證據(jù)的真實(shí)性、客觀性、合法性。

綜合上述，在社會(huì)主義法治建設(shè)過(guò)程中，我們應(yīng)當(dāng)不斷完善公證制度立法，以更好的發(fā)揮它在保障經(jīng)濟(jì)建設(shè)順利進(jìn)行，保護(hù)國(guó)家利益和公民法人的合法權(quán)益、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面獨(dú)特的價(jià)值和功能。

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