馬毅鵬,喬根平

(水利部發(fā)展研究中心,北京　100038)

對(duì)運(yùn)用PPP模式吸引社會(huì)資本投入水利工程的思考

馬毅鵬,喬根平

(水利部發(fā)展研究中心,北京100038)

摘要：通過總結(jié)梳理一般PPP模式特征和分類,結(jié)合有關(guān)政策要求,根據(jù)政府與社會(huì)資本共同出資、社會(huì)資本特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)等不同PPP模式分別對(duì)公益性、準(zhǔn)公益性和經(jīng)營性水利工程的適用性進(jìn)行分析,并針對(duì)部分具體場景進(jìn)行模式創(chuàng)新。最后從出臺(tái)專門操作指南、推動(dòng)水利行業(yè)市場化改革、改進(jìn)項(xiàng)目前期工作機(jī)制等方面提出推動(dòng)社會(huì)資本進(jìn)入水利行業(yè)的政策建議。

關(guān)鍵詞：水利建設(shè)投資;政府與社會(huì)資本合作模式;PPP模式

2014年以來,國務(wù)院及相關(guān)部委發(fā)布了多份文件(見表1),大力推動(dòng)包括水利行業(yè)在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)領(lǐng)域運(yùn)用政府與社會(huì)資本合作模式。水利工程類型不一,各有特點(diǎn),特別是項(xiàng)目收益能力差異較大,有必要在梳理PPP模式的內(nèi)涵特點(diǎn)、運(yùn)作模式和相關(guān)政策要求的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步分析不同類型水利項(xiàng)目引入社會(huì)資本的方法。

1PPP 的內(nèi)涵與模式

PPP(public-private partnership),即公私合作伙伴關(guān)系,是指為了完成某個(gè)公共事業(yè)項(xiàng)目的投資、建設(shè)和運(yùn)營,政府同私人部門之間形成的相互合作關(guān)系[1-3]。根據(jù)我國實(shí)際情況,應(yīng)將PPP進(jìn)一步擴(kuò)充為政府同一切社會(huì)資本(包括國有企業(yè)、外資企業(yè)、民營企業(yè)等)之間相互合作完成某個(gè)公共項(xiàng)目的一種模式。PPP模式的主要優(yōu)點(diǎn)為:①能夠引入社會(huì)資本,擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施投資,減輕政府投資壓力,增加公共服務(wù)的供給;②通過發(fā)揮社會(huì)資本的專業(yè)管理和創(chuàng)新能力等優(yōu)勢,提高建設(shè)效率和服務(wù)質(zhì)量;③在政府與社會(huì)資本之間分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),最大化發(fā)揮各自風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避優(yōu)勢,實(shí)現(xiàn)整體風(fēng)險(xiǎn)最小化[1]。

1.1PPP模式的基本特征

a. PPP模式是一種政府與社會(huì)資本的長期合作關(guān)系。PPP項(xiàng)目的合同期限一般是根據(jù)項(xiàng)目的壽命、投資回收期等因素確定的,考慮到基礎(chǔ)設(shè)施壽命和投資回收期一般都較長,因此PPP合同期限通常較長,可達(dá)20～30年,甚至50年。這一特征也就要求政府在選擇PPP合作方時(shí),需要謹(jǐn)慎考慮其是否具有實(shí)現(xiàn)長期承諾的能力,同時(shí)社會(huì)資本也要考慮在長期合作過程中可能存在的政府換屆、政策變化等政治風(fēng)險(xiǎn),政府應(yīng)盡力解決社會(huì)資本的此類擔(dān)憂。

b. 在PPP模式中,政府和社會(huì)資本分工明確。PPP模式下,社會(huì)資本全資或部分控制(視政府是否參股而定)的項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營、管理和維護(hù),而政府部門的主要角色是監(jiān)管者和合作者,政府不再直接參與微觀事務(wù)管理,主要負(fù)責(zé)發(fā)展戰(zhàn)略制定、市場秩序監(jiān)管、項(xiàng)目績效評(píng)估等,通過政府和社會(huì)資本共同合作,確?；A(chǔ)設(shè)施提供的公共服務(wù)高質(zhì)高效[4]。

c. 政府和社會(huì)資本合作關(guān)系靈活多樣。政府和社會(huì)資本之間的合作關(guān)系可以分為橫向合作關(guān)系和縱向合作關(guān)系兩類(如圖1所示),其中橫向合作關(guān)系主要是指政府資本同社會(huì)資本共同投資入股項(xiàng)目公司,從而形成的政府與社會(huì)資本合作關(guān)系;縱向合作關(guān)系是指某個(gè)社會(huì)資本獨(dú)資或不同社會(huì)資本共同出資成立項(xiàng)目公司,政府授予項(xiàng)目公司特許經(jīng)營權(quán),從而形成的合作關(guān)系。根據(jù)具體運(yùn)作方式的不同,又可分為BOT、BOO、TOT、ROT等模式。這兩大類關(guān)系中并不存在適用于所有PPP項(xiàng)目的最優(yōu)固定模式,不同項(xiàng)目應(yīng)針對(duì)項(xiàng)目特點(diǎn)選擇適宜的PPP運(yùn)作模式。

圖1　政府和社會(huì)資本之間的兩種合作關(guān)系

1.2PPP模式的主要操作模式分類

按照政府和社會(huì)資本之間的合作方式可將PPP模式分為三類:①政府同企業(yè)共同出資。由政府或代表政府的機(jī)構(gòu)與社會(huì)資本共同出資成立項(xiàng)目公司,擁有項(xiàng)目所有權(quán),并負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資、建設(shè)、運(yùn)營等。②政府授權(quán)社會(huì)資本單獨(dú)出資并擁有項(xiàng)目所有權(quán)。主要操作方式為BOO(建設(shè)-擁有-運(yùn)營)。經(jīng)政府授權(quán),社會(huì)資本投資、建設(shè)并擁有和運(yùn)營某公共設(shè)施,在政府同社會(huì)資本所簽訂的合同中明確保證公益性的約束條款,運(yùn)營過程受政府監(jiān)督。③政府授權(quán)社會(huì)資本單獨(dú)出資但不擁有項(xiàng)目所有權(quán)。主要操作方式為BOT(建設(shè)-運(yùn)營-轉(zhuǎn)讓)、TOT(轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-轉(zhuǎn)讓)等。政府賦予社會(huì)資本特許經(jīng)營權(quán),負(fù)責(zé)工程融資、建設(shè)、運(yùn)營等,項(xiàng)目公司依靠所提供公共服務(wù)的收費(fèi)及相關(guān)政府補(bǔ)貼取得收益,特許經(jīng)營期滿后將設(shè)施移交政府。

1.3一般運(yùn)作流程

雖然PPP有多種運(yùn)作模式,但完成一個(gè)PPP項(xiàng)目一般包括3個(gè)階段,即項(xiàng)目準(zhǔn)備階段、招標(biāo)階段和實(shí)施階段。項(xiàng)目準(zhǔn)備階段包括項(xiàng)目選擇、確定PPP模式、項(xiàng)目立項(xiàng)、招標(biāo)準(zhǔn)備等;招標(biāo)階段包括準(zhǔn)備招標(biāo)文件、評(píng)出候選中標(biāo)者、詳細(xì)談判、簽訂合同等;實(shí)施階段包括項(xiàng)目融資、項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目運(yùn)營和移交等[3]。

2水利行業(yè)運(yùn)用PPP模式的方式選擇

一般認(rèn)為,投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、具有一定市場化程度的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項(xiàng)目,適宜采用PPP模式[5]。當(dāng)前,大規(guī)模水利建設(shè)正在推進(jìn),僅靠政府財(cái)政投入無法滿足建設(shè)資金需求,此外水利行業(yè)長期存在的運(yùn)行管護(hù)水平不高等問題也亟待解決,引入社會(huì)資本是解決這兩個(gè)問題的重要手段。同時(shí),水利產(chǎn)品和服務(wù)有著穩(wěn)定可靠的社會(huì)需求,政府扶持力度較大,若收益水平能夠達(dá)到一定要求,將是社會(huì)資本樂于進(jìn)入的優(yōu)質(zhì)領(lǐng)域[6]。水利工程項(xiàng)目一般的政府和社會(huì)資本合作模式見圖2。

圖2　水利項(xiàng)目政府和社會(huì)資本合作的一般模式

a. 政府和社會(huì)資本共同出資:適用于部分規(guī)模較大、投資回收期長,或受益群體明確的準(zhǔn)公益性工程。對(duì)于骨干水源工程、引調(diào)水工程和灌區(qū)工程等準(zhǔn)公益性項(xiàng)目,由于投資規(guī)模較大、投資回報(bào)率較低、成本回收期較長等原因,難以吸引到社會(huì)資本單獨(dú)出資完成工程投資,因此可采取政府與社會(huì)資本共同出資的方式。該方式可進(jìn)一步細(xì)分為3種:①通過政府和社會(huì)資本共同出資成立項(xiàng)目公司作為項(xiàng)目法人的方式,由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)工程建設(shè)和運(yùn)營,其中政府資金發(fā)揮引導(dǎo)性和基礎(chǔ)性作用,讓渡部分收益或不參與項(xiàng)目公司收益分配。同時(shí),通過水價(jià)調(diào)整、財(cái)政補(bǔ)貼等方式保障項(xiàng)目公司的合理收益。②社會(huì)資本僅出資參與工程中經(jīng)營性較強(qiáng)的一部分,其他部分由政府出資。對(duì)于某些大型工程,可將其中經(jīng)營性較強(qiáng)的部分拆分出來,由社會(huì)資本單獨(dú)出資建設(shè)運(yùn)營,工程其他經(jīng)營性較差的部分則由政府出資。如對(duì)于兼有工業(yè)園區(qū)和灌區(qū)供水功能的大型供水工程,可將工業(yè)供水部分由社會(huì)資本出資建設(shè)運(yùn)營,其他部分由政府出資。又如兼有糧食作物和經(jīng)濟(jì)作物供水功能的灌區(qū)工程,則可將經(jīng)濟(jì)作物的田間工程引入社會(huì)資本,灌區(qū)骨干工程和糧食作物的田間工程部分則由政府出資。③由政府負(fù)責(zé)骨干工程建設(shè)及運(yùn)營,受益群體共同出資組成股份公司作為項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)配套工程建設(shè)運(yùn)行。對(duì)于受益群體明確且集中的灌區(qū)末級(jí)渠系及田間工程、小型農(nóng)田水利工程等項(xiàng)目,可采取由受益農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)場、農(nóng)戶等共同出資設(shè)立股份公司作為項(xiàng)目公司的方式,負(fù)責(zé)工程的建設(shè)和運(yùn)營,由政府提供部分獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助資金。這種情況下,由于參股的農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)場和農(nóng)戶等既是用水戶,又是水利設(shè)施的所有者,對(duì)于管好、用好水利設(shè)施有很大積極性,能夠促進(jìn)水利設(shè)施的良性運(yùn)行。

b. 政府授權(quán)社會(huì)資本通過BOT、TOT等方式建設(shè)運(yùn)營項(xiàng)目:適用于通過水價(jià)調(diào)整等措施實(shí)現(xiàn)合理投資收益的部分準(zhǔn)公益性項(xiàng)目。對(duì)于通過一定措施利用使用者付費(fèi)能夠?qū)崿F(xiàn)合理投資回報(bào)的準(zhǔn)公益性工程,可以采用BOT、TOT等方式吸引社會(huì)資本進(jìn)入。如以水費(fèi)為主要收入來源的水利工程,由于目前水價(jià)定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)過低,無法體現(xiàn)水資源稀缺性,再加上征收環(huán)節(jié)的缺陷,使多數(shù)項(xiàng)目處于低利潤甚至虧損的狀態(tài),無法有效吸引社會(huì)資本。因此,要盡快改革水利工程水價(jià)形成機(jī)制,水價(jià)水平要能夠覆蓋建設(shè)運(yùn)營成本并能產(chǎn)生合理收益,完善用水計(jì)量設(shè)施,創(chuàng)新水費(fèi)征收方式,為吸引社會(huì)資本進(jìn)入創(chuàng)造條件。在水價(jià)調(diào)整到位前或者不宜調(diào)整水價(jià)的項(xiàng)目,政府應(yīng)通過財(cái)政補(bǔ)貼等方式保障社會(huì)資本投資此類工程的收益水平。

c. 政府授權(quán)社會(huì)資本通過BOO等方式建設(shè)運(yùn)營項(xiàng)目:適用于經(jīng)營性水利項(xiàng)目。經(jīng)營性項(xiàng)目主要包括水電項(xiàng)目、城市及工業(yè)區(qū)供水項(xiàng)目等。由于項(xiàng)目自身收益較高且能持續(xù)穩(wěn)定,對(duì)社會(huì)資本具有較強(qiáng)的吸引力,因此政府應(yīng)向社會(huì)資本完全放開經(jīng)營性水利項(xiàng)目市場,政府資金少介入或不介入,政府通過授予特許經(jīng)營權(quán)的方式,推動(dòng)社會(huì)資本進(jìn)入該類項(xiàng)目領(lǐng)域。政府在與社會(huì)資本合作中應(yīng)減少行政干預(yù),簡化審批手續(xù),降低社會(huì)資本進(jìn)入門檻,同時(shí)應(yīng)在合同中明確排他性等保障條款,有效保障社會(huì)資本獲取合理收益,但也要加強(qiáng)對(duì)經(jīng)營過程的監(jiān)督管理,確保項(xiàng)目產(chǎn)品(或服務(wù))價(jià)格合理,不得利用部分項(xiàng)目具有的自然壟斷特征損害公眾利益。

d. 通過政府購買服務(wù)的方式吸引社會(huì)資本參與項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營:適用于公益性水利項(xiàng)目。

公益性項(xiàng)目主要包括防洪、除澇、生態(tài)工程項(xiàng)目等。此類項(xiàng)目一般社會(huì)效益明顯,直接經(jīng)濟(jì)效益低,具有明顯的公共產(chǎn)品特征:①難以確定項(xiàng)目產(chǎn)品(服務(wù))的合理價(jià)格水平;②存在“搭便車”現(xiàn)象,難以確定收費(fèi)對(duì)象,征收成本也較高。正是由于這些特點(diǎn),公益性項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)行費(fèi)用主要靠財(cái)政支出承擔(dān),通常不是民間資本參與投資的重點(diǎn)[6]。這類項(xiàng)目可通過政府購買服務(wù)的方式為社會(huì)資本提供合理回報(bào),吸引社會(huì)資本投入公益性項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營。

3政策建議

a. 出臺(tái)水利行業(yè)政府與社會(huì)資本合作模式操作指南,為社會(huì)資本投資水利項(xiàng)目提供指引。盡管國務(wù)院與有關(guān)部委已經(jīng)出臺(tái)系列文件,但是考慮到水利項(xiàng)目具有明顯的行業(yè)特征,有必要進(jìn)一步出臺(tái)水利行業(yè)政府與社會(huì)資本合作模式操作指南,為社會(huì)資本進(jìn)入水利領(lǐng)域提供更為明確的政策依據(jù)。指南中應(yīng)明確水利行業(yè)政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目的實(shí)施主體、項(xiàng)目范圍、操作模式、資質(zhì)要求、選擇流程、績效評(píng)價(jià)、退出機(jī)制等一般性要求,還應(yīng)面對(duì)不同水利工程項(xiàng)目的具體特點(diǎn)提出針對(duì)性的操作要求。

b. 加快水利市場化改革,為社會(huì)資本獲取合理收益創(chuàng)造條件。建立市場導(dǎo)向的水價(jià)形成機(jī)制,對(duì)于促進(jìn)節(jié)約用水、保障水利工程良性運(yùn)行都具有重要意義,同時(shí)也是吸引社會(huì)資本投入水利行業(yè)的重要條件。因此應(yīng)抓緊推動(dòng)水價(jià)形成機(jī)制改革,形成能夠反映供求狀況和資源稀缺程度并給予供水企業(yè)合理回報(bào)的水價(jià)體系。同時(shí),應(yīng)建立水資源資產(chǎn)核算制度和水權(quán)交易制度,加快推進(jìn)水權(quán)確權(quán),允許企業(yè)和個(gè)人開展水權(quán)交易,允許利用水資源資產(chǎn)進(jìn)行抵押,為社會(huì)資本進(jìn)入水利行業(yè)創(chuàng)造更好條件。

c. 推動(dòng)社會(huì)資本介入水利工程前期工作。長期以來,我國水利項(xiàng)目從規(guī)劃、立項(xiàng)到建設(shè)、運(yùn)營等環(huán)節(jié)都是由政府主導(dǎo),如果僅僅推動(dòng)社會(huì)資本進(jìn)入水利工程的建設(shè)和運(yùn)營等環(huán)節(jié),而立項(xiàng)過程中的勘察設(shè)計(jì)等環(huán)節(jié)仍然由政府部門組織操辦,難以令社會(huì)資本放心介入。因此,應(yīng)當(dāng)推動(dòng)水利工程前期工作機(jī)制改革,對(duì)于擬由社會(huì)資本投資組建項(xiàng)目法人的項(xiàng)目,應(yīng)由社會(huì)資本組織選擇有資質(zhì)的勘察設(shè)計(jì)企業(yè),政府負(fù)責(zé)組織做好相關(guān)勘察設(shè)計(jì)成果的審查把關(guān),實(shí)現(xiàn)吸引社會(huì)資本投資和保障工程質(zhì)量的雙重目的。

d. 針對(duì)不同模式開展試點(diǎn)。選擇部分市場發(fā)育程度較高、社會(huì)資本相對(duì)充裕、水價(jià)改革已取得積極進(jìn)展、開展水權(quán)交易試點(diǎn)的地區(qū),以及收益特征不同但預(yù)期較為穩(wěn)定的項(xiàng)目,積極推進(jìn)PPP不同模式的試點(diǎn),通過這些地區(qū)的先行先試,及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并加強(qiáng)宣傳推廣,發(fā)揮好示范帶動(dòng)作用,為進(jìn)一步完善相關(guān)機(jī)制提供實(shí)踐依據(jù)。

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(收稿日期：2015-12-01編輯：胡新宇)

中圖分類號(hào)：F407.9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-9511(2016)01-0035-03

DOI：10.3880/j.issn.1003-9511.2016.01.010

作者簡介：馬毅鵬(1984—),男,河北安平人,工程師,博士,主要從事水利投融資研究。E-mail: mayp@waterinfo.com.cn