陳超

[摘要]美國(guó)行政道德建設(shè)的歷程是一個(gè)由亂到治的過程，先后經(jīng)歷先賢時(shí)代、失范時(shí)代、重塑時(shí)代和法治時(shí)代。美國(guó)通過多年的實(shí)踐探索，積累了諸如嚴(yán)格法治、專職管理、社會(huì)監(jiān)督和道德培訓(xùn)等相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)當(dāng)前加強(qiáng)行政道德建設(shè)具有較強(qiáng)的借鑒意義。

[關(guān)鍵詞]行政道德；美國(guó)經(jīng)驗(yàn)；現(xiàn)實(shí)啟示

[中圖分類號(hào)] [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009-928X（2016）03-0060-03

我們黨始終高度重視黨員干部的修身立德，強(qiáng)調(diào)選拔干部要“以德為先”。這里的“德”多指行政道德，就是公共部門工作人員在行使行政權(quán)力、管理公共事務(wù)時(shí)必須遵守的道德規(guī)則與約束。然而，近年來(lái)“官德”失范在少數(shù)干部中蔓延，嚴(yán)重破壞損害了政府公信力和黨的執(zhí)政形象。美國(guó)在行政道德建設(shè)上也經(jīng)歷了一個(gè)由亂到治的過程，這一歷程對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段的行政道德建設(shè)具有一定的借鑒意義。

一、美國(guó)行政道德建設(shè)進(jìn)程的歷史掃描

（一）先賢時(shí)代（1776—1828）。美國(guó)自1776年《獨(dú)立宣言》簽署之初就奠定了對(duì)官員道德行為制約的共識(shí)。開國(guó)先賢詹姆斯·麥迪遜總統(tǒng)在“凡人和天使”演講更是明確地指出：“任何政府都是由人而不是由天使建立的，也不是由天使統(tǒng)治的。人的本性是墮落、自私、貪婪與自負(fù)，熱衷于利用政府的權(quán)力擴(kuò)大私人利益?！盵1]這些經(jīng)典表述代表了美國(guó)開國(guó)領(lǐng)袖和政治精英們對(duì)行政道德建設(shè)的極度重視和高標(biāo)準(zhǔn)。此外，美國(guó)獨(dú)立之初聯(lián)邦政府所擁有的權(quán)力和承擔(dān)的管理責(zé)任有限，此時(shí)政府官員總體上是講道德和廉潔的。

（二）失范時(shí)代（1828-1883）。從1828年安德魯·杰克遜當(dāng)選總統(tǒng)開始，在新政府中有影響的人會(huì)出售他們?yōu)槠渌双@得職位的能力，以換取后者一定百分比的薪俸，而那些樂意支付的人這么做是因?yàn)樗麄兤诖云渌绞綇膰?guó)庫(kù)“報(bào)銷”。歷史學(xué)家莫里森和康馬杰這樣描述這一時(shí)期：“道德標(biāo)準(zhǔn)的敗壞幾乎影響了美國(guó)社會(huì)生活的所有方面。幾乎在所有的地方，舊道德標(biāo)準(zhǔn)都被破壞了，對(duì)于許多人來(lái)說，正派似乎離開了公共生活。”[2]

（三）重塑時(shí)代（1883-1958）。1883年，新的國(guó)會(huì)頒布了第一個(gè)全面的文官法律——《彭德爾頓法》。該法的目的是把聯(lián)邦文官建立在道德的基礎(chǔ)上。此后，為保證政府廉潔、防止金錢對(duì)選舉的滲透和腐蝕，國(guó)會(huì)相繼通過了一系列與抑制腐敗密切相關(guān)的法律。隨著美國(guó)對(duì)政府道德標(biāo)準(zhǔn)的不斷修訂，其所謂“現(xiàn)代公共道德管理體系”亦開始逐步建立起來(lái)。

（四）法治時(shí)代（1958—至今）。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)開始面臨許多新形式的行政道德和腐敗問題。直至1958年7月，美國(guó)第85屆國(guó)會(huì)才通過了共同決議《美國(guó)政府部門倫理準(zhǔn)則》，使政府在官員道德建設(shè)上向前邁出了一大步。1978年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過了《政府道德法》，它是美國(guó)現(xiàn)代公共道德管理演變過程中的一個(gè)里程碑。此后美國(guó)歷屆政府都在不斷完善行政道德法規(guī)，值得一提的是歷經(jīng)數(shù)次修改、直至2011年才修改定稿的《行政部門雇員道德行為準(zhǔn)則》，已然成為行政部門入職雇員的“必讀教材”。[3]

二、美國(guó)行政道德建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)集錦

（一）嚴(yán)格的法律法規(guī)是行政道德建設(shè)的“基石”。成文的行政道德規(guī)范是衡量公職人員責(zé)任心的一個(gè)重要尺度，使他們?cè)谘孕信e止上有章可循。美國(guó)在1978年頒布了第一部道德法《政府道德法》，該法于1989年修訂為《道德改革法》，1991年又頒布《美國(guó)行政部門雇員道德行為準(zhǔn)則》，1992年對(duì)其進(jìn)行了修改，在禮品、利益沖突、職權(quán)行使、職外活動(dòng)等多方面做出了詳細(xì)規(guī)定，集中體現(xiàn)了從政的道德要求和行為規(guī)范。特別有意思的是，這個(gè)準(zhǔn)則用了很大的篇幅對(duì)美國(guó)政府官員的收禮做了明確規(guī)定。準(zhǔn)則規(guī)定在同一場(chǎng)合不允許接受超過20美元的禮物，一年不允許接受同一個(gè)人價(jià)值50美元以上的禮物。其中，20美元的標(biāo)準(zhǔn)從定下來(lái)執(zhí)行到現(xiàn)在，可見美國(guó)為預(yù)防公務(wù)員個(gè)人腐敗的良苦用心和規(guī)定之嚴(yán)厲。[4]與此同時(shí)，各行政部門和各州也都制定出不少適合本部門和本州工作人員的規(guī)定。在這林林總總的道德規(guī)范中，對(duì)公務(wù)員在行使公共權(quán)力、進(jìn)行社會(huì)管理、提供公共服務(wù)等活動(dòng)的過程中可以做什么，不可以做什么以及應(yīng)該怎么做，如果違反規(guī)定會(huì)受到什么懲罰等都作了嚴(yán)格的規(guī)定，具有較強(qiáng)的針對(duì)性和可操作性。

（二）獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)是行政道德建設(shè)的“載體”。在眾多道德監(jiān)督機(jī)構(gòu)中，美國(guó)政府道德辦是聯(lián)邦行政部門廉政道德體系的中樞。正是這個(gè)與聯(lián)邦調(diào)查局同級(jí)別的不足80人的小部門，塑造著400多萬(wàn)美國(guó)聯(lián)邦政府官員及雇員的行為規(guī)范。而道德辦一年一度對(duì)30多萬(wàn)聯(lián)邦政府官員財(cái)產(chǎn)審核，也被視為對(duì)官員的廉政測(cè)試。[5]從涉及的申報(bào)人員范圍來(lái)看，涵蓋了行政、立法和司法三大系統(tǒng)。不僅申報(bào)主體范圍廣泛，申報(bào)內(nèi)容也極為全面?！墩赖路ā芬笠欢?jí)別的公務(wù)員在任何年度任職超過60天，則必須在每年的5月15日前提交《財(cái)產(chǎn)公示表》，然后由所屬部門道德辦公室在60日內(nèi)進(jìn)行審查。必須報(bào)告的財(cái)產(chǎn)信息包括所有收入及累計(jì)超過100美元的酬金，要詳細(xì)寫明來(lái)源、時(shí)間和數(shù)額。對(duì)從親屬以外的人那里獲得交通、住宿、食品等，也要折合成貨幣價(jià)值，累計(jì)超過250美元就要報(bào)告。收到的任何禮品按市場(chǎng)價(jià)格超過35美元，則必須報(bào)告。[6]其中對(duì)故意提供虛假信息的官員，可提起刑事訴訟，判處最高25萬(wàn)美元的罰款或5年監(jiān)禁。除聯(lián)邦政府道德辦外，政府許多部門設(shè)有倫理方面的辦事處；州、市設(shè)有道德辦公室或道德委員會(huì)——目前，全美國(guó)負(fù)責(zé)倫理事務(wù)的專職和兼職人員有1萬(wàn)多人。

（三）全面的社會(huì)監(jiān)督是行政道德建設(shè)的“利刃”。美國(guó)國(guó)會(huì)1966年和1976年分別通過的《信息披露法》和《政府陽(yáng)光法案》，給予了全體國(guó)民最大限度的知情權(quán)和政府官員最低程度的隱私權(quán)。美國(guó)新聞機(jī)構(gòu)更被人們稱為美國(guó)政府“三權(quán)”以外的“第四政府”，極盡曝光、揭露、調(diào)查之能事，使得官員們都處于眾目睽睽的監(jiān)督之下。新聞界的監(jiān)督還得到了聯(lián)邦最高法院的支持，1964年，最高法院裁決：只有在一篇關(guān)于政府官員的報(bào)道是不真實(shí)的并出自“實(shí)際上的惡意”或“不顧一切的無(wú)視真相”時(shí)才可以被認(rèn)為是誹謗。實(shí)際上，這意味著要證明一家報(bào)紙故意登載了虛假的損害性的消息幾乎是不可能的。[7]此外，一些民間監(jiān)督機(jī)構(gòu)也是一支重要的力量，例如1984年成立于華盛頓的私人監(jiān)察機(jī)構(gòu)“公民反對(duì)政府浪費(fèi)”，該組織在全美有超過100萬(wàn)名的成員和支持者，組織的使命是試圖通過公共教育、游說、電子郵件和寫信動(dòng)員等活動(dòng)消除政府中浪費(fèi)、欺詐、腐敗等管理不善現(xiàn)象。[8]設(shè)在芝加哥的“改進(jìn)政府工作協(xié)會(huì)”和設(shè)在華盛頓市的“公仆廉政中心”、“公務(wù)員政策中心”等也都是非常著名的民間監(jiān)督政府的機(jī)構(gòu)，它們對(duì)推動(dòng)美國(guó)行政道德建設(shè)的發(fā)展發(fā)揮了積極作用。

（四）有效的教育培訓(xùn)是行政道德建設(shè)的“抓手”。美國(guó)非常重視通過教育來(lái)培養(yǎng)公務(wù)員的行政道德，以增強(qiáng)其自我約束力。美國(guó)擁有一支強(qiáng)大的行政道德教育科研隊(duì)伍，大學(xué)早在1914年就開始了公共行政教育。同時(shí)，美國(guó)十分重視對(duì)在職公務(wù)員的道德培訓(xùn)，分聯(lián)邦、州、地方和在職等四級(jí)的行政倫理和道德培訓(xùn)。例如，聯(lián)邦道德辦開辦各種研討班的培訓(xùn)主題緊密結(jié)合日常工作，如行政部門雇員道德行為準(zhǔn)則，利益沖突刑法，財(cái)務(wù)申報(bào)體系等。培訓(xùn)形式也是多種多樣，有專題教學(xué)、音像教學(xué)、案例分析、典型示范等，并開發(fā)了網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)學(xué)習(xí)、專題單行本、參考手冊(cè)等各種資料。同時(shí)政府設(shè)立行政道德培訓(xùn)的卓越和創(chuàng)新獎(jiǎng)項(xiàng)目，這些創(chuàng)新項(xiàng)目包括：把《行為準(zhǔn)則》制成道德日歷；設(shè)立了與道德相關(guān)的咨詢郵件，定期發(fā)送給部門所有職員。部門間的道德官員還成立了跨部門道德委員會(huì)這一非正式組織，定期聚會(huì)就培訓(xùn)技巧、網(wǎng)上發(fā)布道德自律信息、旅游規(guī)定、對(duì)承包人的管理等進(jìn)行討論，交流情況，分享經(jīng)驗(yàn)。[9]

三、美國(guó)行政道德建設(shè)的現(xiàn)實(shí)啟示

（一）“引德入法”，為行政道德建設(shè)戴上“緊箍咒”。面對(duì)此前行政道德不彰的現(xiàn)象，美國(guó)于1978年出臺(tái)了《政府道德法》，對(duì)上至總統(tǒng)，下至最低一級(jí)公務(wù)員的行為，在道德上都做了詳細(xì)規(guī)定和限制。加強(qiáng)行政道德立法，通過法律的“緊箍咒”來(lái)維護(hù)道德的純潔性，已經(jīng)成為現(xiàn)代國(guó)家共同的努力方向。我國(guó)也進(jìn)行了行政道德法制化建設(shè)，制定了《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》等法規(guī)制度，但是總體來(lái)說“紀(jì)律”和“道德”規(guī)定還是尚未“法典化”。習(xí)近平總書記也深刻指出：“要注意把一些基本道德規(guī)范轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范，使法律法規(guī)更多體現(xiàn)道德理念和人文關(guān)懷，通過法律的強(qiáng)制力來(lái)強(qiáng)化道德作用、確保道德底線，推動(dòng)全社會(huì)道德素質(zhì)提升?！盵10]因此，必須加快制定《國(guó)家公務(wù)員道德法》、《國(guó)家政務(wù)活動(dòng)公開法》等法律，使得行政道德建設(shè)有章可循，也是順應(yīng)世界大勢(shì)所趨。

（二）“創(chuàng)新機(jī)制”，為行政權(quán)力規(guī)范打造“鐵籠子”。美國(guó)公務(wù)員道德建設(shè)的思路，主要是基于“人性本惡”假定，很多制度設(shè)計(jì)都是圍繞“利益沖突”概念建立起來(lái)的，即“公共雇員不應(yīng)有任何可能造成利用官職來(lái)謀取私利的表現(xiàn)”，所以必須把防止和解決利益沖突作為行政道德和防治腐敗的重要切入點(diǎn)。美國(guó)法律嚴(yán)格規(guī)定了利益沖突的“零容忍”，哪怕一美元的交易，都被視為腐敗行為。這就啟示我們規(guī)避利益沖突，把行政權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里面是我們制度設(shè)計(jì)的重點(diǎn)。所以，我們要加快在工程建設(shè)、土地出讓、產(chǎn)權(quán)交易、醫(yī)藥購(gòu)銷、政府采購(gòu)等領(lǐng)域和立項(xiàng)決策、招標(biāo)競(jìng)標(biāo)、資金劃撥等環(huán)節(jié)中的利益沖突問題的制度建設(shè)，同時(shí)圍繞群眾反映強(qiáng)烈的熱點(diǎn)、焦點(diǎn)問題，進(jìn)一步制定完善領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)、收受禮品、投資入股、兼職、離職后從業(yè)限制和配偶子女從業(yè)限制等方面的制度，真正實(shí)現(xiàn)用制度管權(quán)、管事、管人。[11]

（三）“細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)”，為行政人員行為劃出“參照系”。歷經(jīng)多次修改、日臻完善的《美國(guó)行政官員道德行為準(zhǔn)則》對(duì)公職人員的行為做了14項(xiàng)基本要求，大到“公共權(quán)力”、“利益沖突”，小到“什么可以吃”、“什么不能拿”。反觀我國(guó)的行政道德的標(biāo)準(zhǔn)有時(shí)過于原則。所以，行政道德建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)必須具體且符合實(shí)際，才會(huì)具有可操作性。新一屆黨中央出臺(tái)的“八項(xiàng)規(guī)定”就切中了時(shí)弊，具有很好的可操作性，效果也是有目共睹。另外，我們要完善行政人員道德考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，從過去的抽象評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)到細(xì)化評(píng)價(jià)上來(lái)。例如上海市松江區(qū)推行領(lǐng)導(dǎo)干部德的“反向測(cè)評(píng)”，打破測(cè)評(píng)人員“順向認(rèn)可”的思維定式，將測(cè)評(píng)對(duì)象隱性問題顯性化。在正反兩個(gè)方面劃出“參照系”根本目的不在于對(duì)違法者的處罰，而是使得行政人員知導(dǎo)向、樹規(guī)矩、明戒律。

（四）“內(nèi)化于心”，為行政官員自律上好“必修課”。在中國(guó)共產(chǎn)黨歷史上，對(duì)廣大黨員尤其是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的道德教育歷來(lái)非常重視，也有著寶貴的歷史經(jīng)驗(yàn)。但是，相對(duì)于美國(guó)“人性為惡”前提下的底線教育、警示教育、面對(duì)利益沖突時(shí)的兩難教育等，我們受傳統(tǒng)“圣人”道德教育的影響，很少?gòu)墓珓?wù)員的“最低”標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)，往往先從“崇高道德理想”開始，再?gòu)摹俺绺叩赖吕硐搿苯Y(jié)束，從而容易使培訓(xùn)內(nèi)容“虛化”而難以把握。[12]如何破解這一難題，是全社會(huì)特別是各級(jí)黨校必須認(rèn)真思考的一個(gè)迫切而重要的問題。近年來(lái)，中共上海市松江區(qū)委黨校以“四力”為抓手，積極探索官德教育的新舉措，即著力于內(nèi)容優(yōu)化，增強(qiáng)教育的說服力；著力于方式創(chuàng)新，增強(qiáng)教育的感染力；著力于機(jī)制保障，增強(qiáng)教育的長(zhǎng)效力；著力于輿論引導(dǎo)，增強(qiáng)教育的影響力，力圖使受訓(xùn)學(xué)員能夠做到內(nèi)化于心、外化于行，目前看還是卓有成效的。

參考文獻(xiàn)

[1]左秋明.美國(guó)行政倫理學(xué)發(fā)展及研究述評(píng)——兼評(píng)庫(kù)伯《行政倫理學(xué)手冊(cè)》[J].天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2013（3）.

[2]Robert N.Roberts and Marion T.Doss，Jr.，F(xiàn)rom Watergate to Whitewater， The Public In2tegrity War [M]. London：Greenwood Publishing Group，1997：112.

[3]王正平.美國(guó)行政倫理的基本價(jià)值理念及其規(guī)范制度建設(shè)[J].上海師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2008（6）.

[4]闕維杭.美國(guó)公務(wù)員收送禮物“清規(guī)”之鑒[J].清風(fēng)，2014（11）.

[5]王恬.美國(guó)“道德辦”管著400萬(wàn)公務(wù)員[N].環(huán)球時(shí)報(bào)，2012-06-06.

[6]The United State Office of Government Ethics.Compilation of Federal Ethicslaws[Z].1978：58-63.

[7]馬國(guó)泉.行政倫理：美國(guó)的理論與實(shí)踐[M].上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2006：329.

[8]沈蓓緋等.美國(guó)聯(lián)邦政府的反腐監(jiān)督機(jī)制[J].理論視野，2014（7）.

[9]馬小寧.美國(guó)政府道德辦公室措施具體[N].人民日?qǐng)?bào)，2009-10-2（14）.

[10]習(xí)近平.加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家[J].求是，2015（1）.

[11]陳鋒.美國(guó)公務(wù)員道德建設(shè)對(duì)我國(guó)反腐倡廉的啟示[J].廉政文化研究，2011（1）.

[12]熊節(jié)春，張芳山.美國(guó)公務(wù)員在職倫理培訓(xùn)模式及其啟示[J].中國(guó)行政管理，2015（4）.

作者系中共上海市松江區(qū)委黨校副校長(zhǎng)

責(zé)任編輯：劉 捷