王承瑞

在洛陽(yáng)民俗博物館館藏的紙質(zhì)文物中，有一張宣統(tǒng)二年由蒙化直隸軍民府自治研究所發(fā)給學(xué)員的畢業(yè)證書(shū)（圖一），紙質(zhì)，木版拓本，長(zhǎng)約50厘米，寬約30厘米，內(nèi)容分為兩部分，右半部為光緒三十三年頒布的上諭，周邊飾龍紋和海水紋，左半部為各科成績(jī)及名次。其作為研究清末進(jìn)行地方自治改革的重要實(shí)物資料，余將畢業(yè)證之內(nèi)容錄文如下：

右半部分內(nèi)容：

光緒三十三年八月二十三日奉上諭

朕欽奉慈禧端佑康頤昭豫莊誠(chéng)壽恭欽獻(xiàn)崇熙皇太后懿旨，宣布憲政案，經(jīng)明白申諭，視進(jìn)步之遲速，定期限之遠(yuǎn)近，朝廷懷憲政，盼望至殷，近已降旨：先設(shè)資政院，以立議院基礎(chǔ)，順議院言諭之得失，全視議員程度之高下，非教育普及，則民智何由啟發(fā)？非地方自治，則人才無(wú)從歷練。至教育宗旨，必以忠君愛(ài)國(guó)、屏除邪說(shuō)為歸，自治法規(guī)必以選舉賢能、力某公益為主。著學(xué)部統(tǒng)籌普及善法，編輯精要課本，以便通行。并著民政部妥擬自治章程。請(qǐng)旨飭下各省督撫擇地依次試辦，并有該部隨時(shí)切實(shí)稽奏，立為考成勿任空文塞責(zé)，務(wù)使議員資格日進(jìn)高明，庶議院早日成立，憲政可期實(shí)行，有厚望焉。欽此。

左半部分內(nèi)容：

奏署蒙化直隸軍民府自治研究所督林

發(fā)給文憑事案奏

自治籌辦處創(chuàng)開(kāi)奉準(zhǔn)

欽命憲政編查館王夫臣咨行奏定地方自治研究所章程清單，由處酌擬細(xì)章祥準(zhǔn)通飭。各屬照章設(shè)立自治研究所，一所分區(qū)選調(diào)學(xué)員，入所研究滿(mǎn)八個(gè)月為畢業(yè)期等，因札行下府，當(dāng)經(jīng)本府遵章組織稟報(bào)奉批，開(kāi)辦在案。茲查該所第一班學(xué)員熊瑜，現(xiàn)年三十柒歲，系本籍人。在所修學(xué)期滿(mǎn)，經(jīng)所長(zhǎng)、講員等，按照所習(xí)學(xué)科、分科考試各記分?jǐn)?shù)，本府復(fù)加核定，其總平均分?jǐn)?shù)在陸拾分以上，照章取列中等第拾玖名。除列冊(cè)祥報(bào)立案外，合就發(fā)給畢業(yè)文憑。須至文憑者：

各學(xué)科分?jǐn)?shù)列后

一、畢業(yè)證書(shū)所載上諭相關(guān)譯文

朕（光緒帝）奉慈禧皇太后懿旨，頒布憲政實(shí)施法案，按照她的旨意，以民智的開(kāi)化程度高低來(lái)確定實(shí)行憲政時(shí)問(wèn)的早晚。我朝早就殷切希望能實(shí)施憲政，先前已經(jīng)發(fā)布上諭：先設(shè)立資政院，作為成立議院的基礎(chǔ)。而議院參政議政決策的正確與否，依靠的是議員文化和能力的高低。如果教育不能普及，人民的思想認(rèn)識(shí)如何能夠得到啟迪和開(kāi)化。不實(shí)行地方自治，則人才將不能得到鍛煉。教育的宗旨，當(dāng)以忠君愛(ài)國(guó)和清除邪教異說(shuō)為目的，自治法規(guī)應(yīng)該以選拔人才，推動(dòng)公益事業(yè)為目的。現(xiàn)在諭令由學(xué)部負(fù)責(zé)統(tǒng)一籌劃安排普及教育的好辦法，編輯通俗易懂的通俗課本，以便在全國(guó)統(tǒng)一施行。并諭令由民政部負(fù)責(zé)擬定切實(shí)可行的自治章程，上報(bào)朝廷審批后下發(fā)各省選擇合適的府、州、縣先行試行，并由民政部負(fù)責(zé)對(duì)自治章程的試行情況進(jìn)行督查監(jiān)督、上報(bào)朝廷，并作為地方督撫考績(jī)的依據(jù)。涉及的學(xué)部和民政部不能陽(yáng)奉陰違、敷衍塞責(zé)，要使議員的資格和能力不斷提高，以確保議院能早日成立，憲政方能早日施行，朝廷對(duì)此寄予厚望。特此諭示。

按：光緒三十三年（1907年）八月二十三日的上諭發(fā)生之日，正是慈禧太后垂簾聽(tīng)政之時(shí)。雖然名義為光緒皇帝執(zhí)政而實(shí)際大權(quán)一直掌控在慈禧太后手中，故才有文中所謂光緒皇帝奉“慈禧端佑康頤昭豫莊誠(chéng)壽恭欽獻(xiàn)崇熙皇太后懿旨”之謂。

二、畢業(yè)證反映的歷史背景

慈禧，作為中國(guó)近代史上舉足輕重的人物，她的名字，與近代史上一次次喪權(quán)辱國(guó)的重大事件緊密相連。

慈禧太后，姓葉赫那拉?；仗?hào)“慈禧端佑康頤昭豫莊誠(chéng)壽恭欽獻(xiàn)崇熙”。于咸豐二年（1852年）被選秀入宮，賜號(hào)懿貴人，后冊(cè)封懿嬪。1856年3月，生下咸豐帝唯一的皇子載淳（即后來(lái)的同治帝），詔晉封懿妃。末幾義晉封懿貴妃。由于咸豐帝體弱多病，內(nèi)憂(yōu)外患又讓他心力憔悴，他逐漸變得懶惰，懿貴妃工于書(shū)法，于是咸豐帝時(shí)常口授讓懿貴妃代筆批閱奏章，使慈禧有機(jī)會(huì)接觸政治。

咸豐帝死后，皇子載淳即位，定年號(hào)“祺祥”。她與皇后鈕祜祿氏（慈安太后）并尊為皇太后。顧命八大臣企圖奪權(quán)，權(quán)力欲極強(qiáng)的慈禧非常不滿(mǎn)，于是聯(lián)合在京主持和談的咸豐帝的弟弟恭親王奕忻，利用帝后和咸豐帝的梓宮回京的機(jī)會(huì)發(fā)動(dòng)辛酉政變，設(shè)計(jì)逮捕了八大臣，判處怡親王載垣、鄭親王端華自裁、肅順斬立決，其他人革職，粉碎了八大臣勢(shì)力。奕忻被封為議政王，1861年12月2日，兩宮太后御養(yǎng)心殿，垂簾聽(tīng)政；并改年號(hào)為“同治”。執(zhí)政初期她在議政王奕忻的輔佐下，整飭吏治；重用漢臣，緩解了清王朝的統(tǒng)治危機(jī)，使清王朝得到暫時(shí)穩(wěn)定。出于維護(hù)封建專(zhuān)制統(tǒng)治，她又重用洋務(wù)派，以“自強(qiáng)”和“求富”的方針，發(fā)展一些軍用、民用工業(yè)，訓(xùn)練海軍和陸軍以加強(qiáng)政權(quán)實(shí)力，客觀(guān)上對(duì)中國(guó)的近代化起到了·定積極作用。但是由于慈禧對(duì)西方先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)知之甚少，她也作出很多愚蠢的決定，阻礙了洋務(wù)運(yùn)動(dòng)的進(jìn)行；再有，當(dāng)改革可能損害她的統(tǒng)治時(shí)，她又支持頑固派對(duì)洋務(wù)派進(jìn)行牽制，以加強(qiáng)集權(quán)。這一時(shí)期，國(guó)內(nèi)起義被平定；兩次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)暫時(shí)滿(mǎn)足了列強(qiáng)的貪欲，外交上沒(méi)有吃火虧；洋務(wù)運(yùn)動(dòng)后清王朝的軍事實(shí)力有所提高；工商業(yè)有了初步發(fā)展，被清朝統(tǒng)治階級(jí)稱(chēng)為“同治中興”。

同治十一年（1872年），載淳已17歲，慈禧不得已為他選后，次年，兩宮撤簾歸政。但同治帝親政后仍難擺脫慈禧的干預(yù)。1875年1月，同治帝病逝。慈禧立她的侄子兼外甥4歲的載湉為帝，改年號(hào)為“光緒”，兩太后再次垂簾聽(tīng)政。1881年4月8日慈安暴亡，卒年45歲，從此慈禧實(shí)現(xiàn)一宮獨(dú)裁。

1883 1885年爆發(fā)了中法戰(zhàn)爭(zhēng)，雙方在軍事上互有勝負(fù)，但以慈禧為首的清政府卻主張“乘勝即收”，與法國(guó)簽訂了《中法新約》，又使法國(guó)獲得不少侵略利益。戰(zhàn)爭(zhēng)之初慈禧借戰(zhàn)事不利，把責(zé)任推給以奕忻為首的軍機(jī)處大臣，將他們?nèi)扛锫殻贩Q(chēng)“甲申易樞”，從此慈禧完全掌控了朝政。

1889年2月，光緒大婚，名義上由光緒帝親政，慈禧又訓(xùn)政了數(shù)年。在訓(xùn)政結(jié)束后，朝內(nèi)一切用人行政，仍出其手，“上（光緒帝）事太后謹(jǐn)，朝廷大政，必清命乃行”，光緒帝實(shí)際仍居于傀儡地位。

19世紀(jì)末，中國(guó)北方興起義和團(tuán)運(yùn)動(dòng)，慈禧最初主剿，但鎮(zhèn)壓屢屢失敗，義和團(tuán)迅猛發(fā)展并進(jìn)入北京。慈禧希望剿撫并用，區(qū)別對(duì)待義和團(tuán)，但列強(qiáng)要求清政府完全剿滅義和團(tuán)，并且不顧清政府的反對(duì)，堅(jiān)持調(diào)兵進(jìn)京。慈禧素來(lái)對(duì)洋人不滿(mǎn)，于是產(chǎn)生了利用義和團(tuán)對(duì)抗列強(qiáng)的想法，當(dāng)她看到一份所謂的“洋人照會(huì)”，要勒令她歸政，更是忍無(wú)可忍，對(duì)列強(qiáng)宣戰(zhàn)。但是，慈禧的決定，遭到了劉坤一、張之洞等地方督撫的反對(duì)。他們聯(lián)名電奏清廷，力主剿團(tuán)乞和，并與列強(qiáng)訂立條約，實(shí)行“東南互?！?。慈禧的決心開(kāi)始動(dòng)搖。她一方面要求各省將軍督撫認(rèn)真布置戰(zhàn)守事宜，繼續(xù)利用義和團(tuán)圍攻使館、抗擊八國(guó)聯(lián)軍，另一方面，令榮祿前往使館慰問(wèn)各國(guó)使臣；又分別致國(guó)書(shū)于俄、英、日、德、美、法等國(guó)元首，請(qǐng)他們出面“排難解紛”、“挽回時(shí)局”。將兩廣總督李鴻章調(diào)任直隸總督兼北洋大臣，準(zhǔn)備與列強(qiáng)談判。但是，八國(guó)聯(lián)軍并沒(méi)有停止進(jìn)攻。1900年8月14日，八國(guó)聯(lián)軍攻入北京。次日清晨，慈禧帶著光緒帝倉(cāng)皇出逃北京，令奕勖、李鴻章為全權(quán)大臣，與列強(qiáng)進(jìn)行談判，把戰(zhàn)爭(zhēng)的責(zé)任推到義和團(tuán)身上，下令對(duì)義和團(tuán)“痛加剿除”。1901年2月14日批準(zhǔn)《議和大綱》，并發(fā)布上諭，表示“量中華之物力，結(jié)與國(guó)之歡心”。1901年9月7日與11個(gè)國(guó)家簽訂了空前屈辱的《辛丑條約》，規(guī)定賠款4.5億兩，懲辦主戰(zhàn)官員，拆除大沽到北京沿線(xiàn)所有炮臺(tái)。至此，中國(guó)半殖民地半封建社會(huì)完全確立。

1904年，爆發(fā)了日俄戰(zhàn)爭(zhēng)，戰(zhàn)場(chǎng)正是在中國(guó)東北，使中國(guó)主權(quán)再一次被嚴(yán)重踐踏；東北人民遭受極大苦難。日俄戰(zhàn)爭(zhēng)的結(jié)果是日本戰(zhàn)勝了沙俄，朝野上下普遍將這場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)的勝負(fù)與國(guó)家政體聯(lián)系在一起，認(rèn)為日本以立憲而勝，俄國(guó)以專(zhuān)制而敗，“非小國(guó)能戰(zhàn)勝于大國(guó)，實(shí)立憲能戰(zhàn)勝于專(zhuān)制”。國(guó)內(nèi)人們普遍意識(shí)到君主立憲優(yōu)于君主專(zhuān)制，要求清政府盡行憲政改革；與此同時(shí)，國(guó)內(nèi)革命運(yùn)動(dòng)也愈發(fā)高漲，為了維持統(tǒng)治，慈禧不得不作出要立憲的姿態(tài)，派載澤、端方、戴鴻慈、李盛鐸、尚其亨五大臣出洋考察憲政。

三、清末地方自治運(yùn)動(dòng)

日俄戰(zhàn)爭(zhēng)，日本以君主立憲小國(guó)戰(zhàn)勝俄國(guó)那樣一個(gè)專(zhuān)制大國(guó)，加上清末義和團(tuán)運(yùn)動(dòng)后，各地的群眾反抗斗爭(zhēng)此伏彼起，民主革命思潮在全國(guó)廣泛傳播，反清武裝起義接連不斷；資產(chǎn)階級(jí)改良派為抵制革命，展開(kāi)了要求實(shí)行君主立憲的立憲運(yùn)動(dòng)，并取得了清廷中央和地方一些漢族官僚的支持。這些情況，使清政府不得不采取一些姿態(tài)，應(yīng)付立憲運(yùn)動(dòng)，并乘此加強(qiáng)皇權(quán)，以便鎮(zhèn)壓正在興起的民主革命，挽救清朝統(tǒng)治的滅亡。出于這樣的目的，清政府于光緒三十一年（1905年）九月一日頒布“預(yù)備仿行憲政”的諭旨，在朝廷及地方推行“憲政”，其中地方設(shè)置“議會(huì)”實(shí)行自治便是此次改革的重點(diǎn)之一。

光緒三十二年（1906年），清廷下詔預(yù)備立憲。地方自治既為“立憲之根本”，自屬憲政工作之大端。故光緒三十四年（1908年），清廷頒布預(yù)備立憲“逐年應(yīng)行籌備事宜”時(shí)，亦同時(shí)規(guī)定了地方自治分期進(jìn)行之程序，而以設(shè)立推動(dòng)機(jī)關(guān)及訓(xùn)練自治人才為根本。由于當(dāng)時(shí)的地方自治完全以日本的制度為楷模，而日本是府縣和市町村二級(jí)地方自治，清廷當(dāng)時(shí)決定在府廳州縣和城鎮(zhèn)鄉(xiāng)實(shí)行地方自治，簡(jiǎn)稱(chēng)為縣鄉(xiāng)二級(jí)自治。

云南蒙化最初創(chuàng)辦自治，就是以此為背景和依托。光緒三十四年（1908年）三月開(kāi)辦云南全省自治總局，置官紳局長(zhǎng)各一人，附設(shè)自治研究所。通飭各府、廳、州、縣，選送地方負(fù)有聲望士紳入所肄習(xí)，名日“學(xué)員”，畢業(yè)之后，分派各府設(shè)立自治傳習(xí)所，各廳、州、縣沒(méi)立自治宣講所。其時(shí)，全省地方均已宣傳殆遍，旋遵中央令，改為云南全省自治籌辦處。隨又頒《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》及《廳州縣地方自治章程》，是為上下兩級(jí)制，由籌辦處區(qū)劃督促。當(dāng)時(shí)，對(duì)地方自治的具體籌劃，應(yīng)該說(shuō)還是相當(dāng)周全的。據(jù)《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》規(guī)定，凡府廳州縣官署所在地為城，其余市鎮(zhèn)村莊屯集等地方，人口滿(mǎn)五萬(wàn)以上者為鎮(zhèn)，不滿(mǎn)五萬(wàn)者為鄉(xiāng)。城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治范圍以學(xué)務(wù)、衛(wèi)生、道路、農(nóng)工商務(wù)、慈善事業(yè)、公共營(yíng)業(yè)及自治經(jīng)費(fèi)為主。至于地方自治機(jī)關(guān)，凡城鎮(zhèn)均設(shè)議事會(huì)及董事會(huì)，凡鄉(xiāng)均設(shè)議事會(huì)及鄉(xiāng)董。議事會(huì)由城鎮(zhèn)鄉(xiāng)選民互選產(chǎn)生，凡具有本國(guó)國(guó)籍男子，年滿(mǎn)二十五歲，連續(xù)住居本城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)三年以上，年納正稅或地方公益捐二元以上者，為選民，得選舉或被選舉為自治職員。城鎮(zhèn)議事會(huì)議員以二十名為定額，每加人口五千人，得增議員一名，但不得超過(guò)六十名。鄉(xiāng)議事會(huì)則依人口比例另定名額少于二千五百人之鄉(xiāng)，得舉議員六名，超過(guò)二千五百人，則以此遞增，至多可選出十八名。議員為名譽(yù)職，不支薪水，任期二年，每年改選半數(shù)。各級(jí)議事會(huì)每季召開(kāi)一次，會(huì)期以十五日為限，必要時(shí)得展延十日以?xún)?nèi)，其職權(quán)為議決本城鎮(zhèn)興革事宜、自治規(guī)約、自治經(jīng)費(fèi)、選舉爭(zhēng)議、自治職員之懲戒與城鎮(zhèn)鄉(xiāng)間訴訟、和解等事務(wù)。城鎮(zhèn)董事會(huì)設(shè)總董一人、董事一至三人、名譽(yù)董事四至十二人，由議事會(huì)就本城鎮(zhèn)選民中選舉，呈請(qǐng)地方長(zhǎng)官核準(zhǔn)任用，任期均為二年，其職權(quán)在執(zhí)行議事會(huì)議決事項(xiàng)與地方官府委任辦理事務(wù)，并負(fù)籌備議事會(huì)選舉及議事之責(zé)。鄉(xiāng)的地方自治執(zhí)行機(jī)關(guān)較為單純，僅設(shè)鄉(xiāng)董、鄉(xiāng)佐各一名，由鄉(xiāng)議事會(huì)就本鄉(xiāng)選民中選舉，呈地方官核準(zhǔn)任用，其任期與職權(quán)，與城鎮(zhèn)董事會(huì)雷同。

府廳州縣上級(jí)自治的開(kāi)辦，晚于城鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治一年。宣統(tǒng)元年十二月，清廷頒行府廳州縣自治章程，定府之直轄地方及各廳州縣為自治區(qū)域分設(shè)議事、參事兩會(huì)。議事會(huì)為民選議事機(jī)關(guān)，議員任期三年，名額以人口總數(shù)為準(zhǔn)，不滿(mǎn)二十萬(wàn)者設(shè)議員二十名，每加二萬(wàn)，增設(shè)一名，至多六十名。議事會(huì)每年九月集會(huì)一次，會(huì)期一月，議決本府廳州縣自治經(jīng)費(fèi)及有關(guān)公益事務(wù)。參事會(huì)則為地方自治之輔助議決機(jī)關(guān)，地位介于官民之間。該會(huì)以各府廳州縣行政長(zhǎng)官兼任會(huì)長(zhǎng)，各參事員由議事會(huì)議員互選，人數(shù)定為議事會(huì)議員總額的十分之二，每月集會(huì)一次，審議議事會(huì)決議事件，對(duì)府廳州縣自治經(jīng)費(fèi)之收支賬目亦有稽核之權(quán)。至于議、參兩會(huì)議決事件，則交由府廳州縣長(zhǎng)官實(shí)際執(zhí)行。

清末實(shí)施憲政的標(biāo)志性舉措，該是光緒三十二年七月十三日（1906年9月1日）頒布的“宣示預(yù)備立憲”的那道著名上諭：

——而各國(guó)之所以富強(qiáng)者，實(shí)由于實(shí)行憲法，取決公論，君民一體，呼吸相通，博采眾長(zhǎng)，明定權(quán)限，以及籌備財(cái)用，經(jīng)畫(huà)政務(wù)，無(wú)不公之于黎庶。又兼各國(guó)相師，變通盡利，政通民和，有由來(lái)矣。時(shí)處今日，惟有及時(shí)詳晰甄核，仿行憲政，大權(quán)統(tǒng)于朝廷，庶政公諸輿論，以立國(guó)家萬(wàn)年有道之基。但目前規(guī)制未備，民智未開(kāi)，若操切從事，徒飾空文，何以對(duì)國(guó)民而昭大信？故廓清積弊，明定責(zé)成，必從官制人手。亟應(yīng)先將官制分別議定，次第更張。并將各項(xiàng)法律詳慎厘訂，而又廣興教育，清理財(cái)政，整頓武備，普沒(méi)巡警，使紳民明晰國(guó)政，以預(yù)備立憲基礎(chǔ)。著內(nèi)外臣工，切實(shí)振興，力求成效。俟數(shù)年后規(guī)模初具，查看情形，參用各國(guó)成法，妥議立憲實(shí)行期限，再行宣布天下。視進(jìn)步之遲速，定期限之遠(yuǎn)近。

實(shí)際上，“仿行憲政”，為“以預(yù)備立憲基礎(chǔ)”，該諭旨頒布后，特別是在1907年又相繼頒布若干上諭。比如：將原來(lái)的考察政治館“著即改為憲政編查館”（光緒三十三年七月初五日上諭）；因“上下議院一時(shí)未能成立”，故“亟宜設(shè)資政院，以立議院基礎(chǔ)”（光緒三十三年八月十三日上諭）。而在光緒三十三年八月二十三日，一日之間甚至連續(xù)發(fā)布兩項(xiàng)上諭。一是重申“先設(shè)資政院，以立議院基礎(chǔ)”。強(qiáng)調(diào)“非教育普及，則民智何由啟發(fā)？非地方自治，則人才無(wú)從歷練。至教育宗旨，必以忠君愛(ài)國(guó)、屏除邪說(shuō)為歸，自治法規(guī)必以選舉賢能、力某公益為主。著學(xué)部統(tǒng)籌普及善法，編輯精要課本，以便通行。并著民政部妥擬自治章程”。另一是“著在京各部院、在外各省督撫，迅即將君主立憲國(guó)政體，博考各國(guó)成案，慎選各人論說(shuō)，督率所選各員分班切實(shí)研究。務(wù)期宗旨純正，事理明通”。

為了推動(dòng)地方自治運(yùn)動(dòng)的開(kāi)展，清政府于宣統(tǒng)元年（1909年）三月十六日頒布《自治研究所章程》，責(zé)令于各省省城及各府廳州縣設(shè)立自治研究所，以“講習(xí)自治章程，造就自治職員”。此外，還將“城鎮(zhèn)鄉(xiāng)應(yīng)辦自治各事，演為白話(huà)，刊布宣講以資勸導(dǎo)”。這就是為地方做好了人員和思想的準(zhǔn)備。次年，清政府又頒布《京師地方自治章程》及其選舉章程、《府廳州縣地方自治章程》和《府廳州縣議事會(huì)議員選舉章程》，使自治政策更趨完善。清政府地方自治政策的制定，使地方自治成為政府的一項(xiàng)基本國(guó)策，有力地推動(dòng)了方興未艾的地方自治運(yùn)動(dòng)，從而在全國(guó)出現(xiàn)了一股地方自治風(fēng)潮。

四、結(jié)語(yǔ)

這一張清代宣統(tǒng)二年（1910年）由蒙化直隸軍民府自治研究所（今云南巍山彝族回族自治縣）頒發(fā)的畢業(yè)證書(shū)，發(fā)證時(shí)間處加蓋有滿(mǎn)漢兩種文字的蒙化直隸同知關(guān)防印章。證書(shū)前羅列有光緒三十三年（1907年）清政府頒布關(guān)于擬設(shè)（（城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程>的上諭，該上諭是腐朽的清政府在中央政府權(quán)威日益沒(méi)落、地方督撫權(quán)勢(shì)日重、庫(kù)儲(chǔ)財(cái)政極端匱乏、外患內(nèi)亂接連不斷的嚴(yán)重形勢(shì)下，基于穩(wěn)固統(tǒng)治、維護(hù)自身既得利益的需要，不得不頒布預(yù)備立憲上諭，實(shí)行預(yù)備立憲、推行地方自治的產(chǎn)物。清政府原本期望通過(guò)該章程的推行，加強(qiáng)對(duì)地方的控制、分散地方督撫職權(quán)，鎮(zhèn)壓人民的反抗，從而達(dá)到穩(wěn)定統(tǒng)治的日的，這張由蒙化直隸軍民府自治研究所發(fā)出的證書(shū)，說(shuō)明云南當(dāng)時(shí)已經(jīng)按照全國(guó)的統(tǒng)一部署，基本落實(shí)了<城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》，建立了基層議事會(huì)機(jī)構(gòu)。但隨著民主革命思想深入人心和全國(guó)革命風(fēng)暴的風(fēng)起云涌，預(yù)備立憲并未挽救清政府滅亡的命運(yùn)。這份畢業(yè)證書(shū)所載上諭內(nèi)容就足清政府實(shí)行預(yù)備立憲、推行地方自治政策的歷史見(jiàn)證。