陳建平，胡衛(wèi)衛(wèi)，鄭逸芳

（福建農(nóng)林大學(xué)，福建福州350002）

農(nóng)村基層小微權(quán)力腐敗的發(fā)生機理及治理路徑研究

陳建平1，胡衛(wèi)衛(wèi)2，鄭逸芳3

（福建農(nóng)林大學(xué)，福建福州350002）

當(dāng)前，從中央巡視組報告和媒體的腐敗案情披露情況來看，“蒼蠅式”腐敗已然成為基層治理難題中的重要“病原體”。統(tǒng)計資料顯示，自2013年以來，全國各地公開“村官”違紀(jì)違法案件171起，其中，涉案金額超過千萬的案件有12起，總金額高達(dá)22億元[1]。小“村官”大腐敗令人震驚。無論地區(qū)貧富、權(quán)力大小，一些村官小到吃卡拿要、蠶食支農(nóng)資金，大到鯨吞征地補償、集體資財?shù)?，群眾身邊的“村官”貪腐、小官大貪正在不斷侵蝕基層治理的根基，必須予以高度重視。從本質(zhì)上講，小微權(quán)力腐敗的根源是國家行政體系和社會自治體系之間權(quán)利關(guān)系的規(guī)范失序，是行政權(quán)與自治權(quán)博弈的結(jié)果[2]?！按骞佟奔仁腔鶎诱拇砣?，又是自治組織的代理人，雙重身份為腐敗留下了治理空間的“模糊地帶”，在缺乏有效的監(jiān)督和制約機制、基層治理法治化水平還不高的情況下，小微權(quán)力腐敗的發(fā)生有其必然性，甚至可能使基層演變?yōu)楦瘮〉闹貫?zāi)區(qū)，成為橫亙在基層“最后一公里”治理通道上亟待跨越乃至清理的主要障礙。

一、農(nóng)村基層小微權(quán)力腐敗的新特征

十八大以來，從查處的村干部權(quán)力腐敗的案件來看，其數(shù)量之多、涉案金額之大、違紀(jì)違法形式之多樣，駭人聽聞。據(jù)中紀(jì)委2016年年初發(fā)布的“反腐大數(shù)據(jù)”顯示（如圖1所示），“群眾身邊的‘四風(fēng)’和腐敗問題”被曝光的有1355人，違紀(jì)違法人員中村（居）干部有776人，超過半數(shù)，占比約57.26%；其中涉及村（居）黨支部書記、村（居）委會主任共416人，占通報村（居）干部人數(shù)的53.60%，占被查人員總數(shù)的30.70%[3]。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)以及農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，農(nóng)村基層小微權(quán)力腐敗形勢也比較嚴(yán)峻，細(xì)究其表現(xiàn)形式也呈現(xiàn)出了不少新特征。

圖1查處群眾身邊的“四風(fēng)”和腐敗問題中村（居）干部數(shù)量統(tǒng)計

（一）窩案串案問題突出

窩案串案是發(fā)生在一定范圍內(nèi)的系統(tǒng)性腐敗問題。從中紀(jì)委通報的案例中可以發(fā)現(xiàn)，一些基層黨員干部相互勾結(jié)的現(xiàn)象屢見不鮮，村領(lǐng)導(dǎo)班子、財務(wù)人員等正是此類案件中的易感人群，不僅直接侵害了群眾利益，還極大降低了基層組織的公信力。自2015年7月6日進(jìn)行首次通報以來，中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站7次集中通報的“群眾身邊‘四風(fēng)’和腐敗問題”共979起，其中涉及窩案串案的共133起，處理389人[3]。比較典型的案例是2013年溫州10名“村官”瓜分價值18億元的316套安置房，創(chuàng)下了新中國成立以來村級干部集體貪腐的第一大案。在缺乏有效監(jiān)管的情況下，各個村干部之間為謀求私利會達(dá)成一種默契，這樣就形成了基層腐敗的“抱團(tuán)”現(xiàn)象。

（二）經(jīng)濟(jì)腐敗占主導(dǎo)

在基層腐敗的各類形式中，以經(jīng)濟(jì)腐敗最為突出。出于農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，國家通過“項目制”向農(nóng)村提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，但在公共事業(yè)建設(shè)與公共資源配置過程中由于缺乏有效監(jiān)管，通過公共資源配置為廣大農(nóng)民釋放的政策紅利被攔截，從而化公為私。特別是在近年快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，土地征收流轉(zhuǎn)、舊村改造、支農(nóng)惠農(nóng)等眾多項目“落地”使得村干部在經(jīng)濟(jì)利益面前迷失自己，貪贓枉法，化公為私，罔顧民意。

（三）“村官”與“鎮(zhèn)官”形成利益共同體

近年，基層政府“公司化”成為經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的重要治理方式，但同時也帶來了不少問題。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府遵循“公司化”治理邏輯，其治理目的價值排序中自覺地將GDP作為優(yōu)秀政績不可替代的部分，為了實現(xiàn)這個目的，政府便集中將行政資源投放到能夠獲利的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。而國家向農(nóng)村投放的各類資源必須經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級，在利益的驅(qū)動下，聯(lián)通基層治理之“橋”兩端的“村官”和“鎮(zhèn)官”則極有可能形成自利性的利益共同體。

（四）村干部違紀(jì)違法形式多樣

社會主義新農(nóng)村建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化、土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等一系列改革措施為鄉(xiāng)村治理變革帶了重要歷史契機，但不可否認(rèn)的是，這些政策導(dǎo)向也被部分村干部異化為貪腐牟利的機會。從村干部違紀(jì)違法的形式來看，可謂“花樣百出”，主要有：以權(quán)謀私、貪污侵占、虛報冒領(lǐng)以及生冷硬推、吃拿卡要、與民爭利、欺壓百姓等。據(jù)2015年中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站7次集中通報的數(shù)據(jù)來看，基層黨員干部在土地征收流轉(zhuǎn)、“三資”管理、惠農(nóng)補貼、扶貧救濟(jì)、低保醫(yī)保、舊村改造資金、社會撫養(yǎng)費管理使用等方面存在以權(quán)謀私、虛報冒領(lǐng)、貪污侵占等問題共561起，約占通報問題總數(shù)的57.30%；發(fā)生在群眾身邊的生冷硬推、吃拿卡要、與民爭利、欺壓百姓等“四風(fēng)”問題共116起，占通報總數(shù)的11.85%；執(zhí)法、監(jiān)管、公共服務(wù)等窗口行業(yè)和領(lǐng)域違規(guī)收費和收紅包、購物卡等問題共通報183起，占通報總數(shù)的18.69%（如圖2所示）[4]?？梢?，違紀(jì)違法形式多樣化，涉及鄉(xiāng)村治理的方方面面，民生領(lǐng)域尤甚。

圖2群眾身邊的“四風(fēng)”和腐敗問題主要類型及比例

二、農(nóng)村基層小微權(quán)力腐敗的發(fā)生條件及其內(nèi)在機理

（一）小微權(quán)力腐敗的產(chǎn)生條件

村干部是小微權(quán)力腐敗的行為主體，在當(dāng)前的鄉(xiāng)村治理體制下，小微權(quán)力腐敗行為的發(fā)生需要同時具備三個條件：物質(zhì)條件+心理條件+制度條件。

物質(zhì)條件主要指權(quán)力資源。從小微權(quán)力社會授權(quán)來源來看，主要包括國家行政體系的行政權(quán)（委托或派生）和基層自治組織的自治權(quán)。就權(quán)力的形式來看，主要有對資源的控制權(quán)和分配權(quán)，比如：農(nóng)村集體“三資”管理權(quán)、宅基地的分配權(quán)、基本建設(shè)的發(fā)包權(quán)、土地安置費的發(fā)放權(quán)等一系列權(quán)力資源。

心理條件主要指腐敗的動機或者說是貪欲。小微權(quán)力腐敗的心理條件主要有三種，分別是從眾心理、補償心理和僥幸心理。

制度條件主要是指腐敗產(chǎn)生的機會。腐敗機會產(chǎn)生歸根結(jié)底是由于制度運行的缺陷導(dǎo)致的。在當(dāng)前的基層治理體制中，“村官”相對于上一級組織而言，他們是農(nóng)民“精英”代表，在委托治理中要行使行政之職，但又未被納入正式的公務(wù)員隊伍進(jìn)行監(jiān)管，從而規(guī)制闕如；另一方面，他們又屬于自治組織，理自治之事，實行自我教育、自我管理、自我服務(wù)、自我約束的“四自”管理，存在“民不告，官不究”的現(xiàn)象，這就使得“村官”監(jiān)管容易成為“盲區(qū)”。

（二）小微權(quán)力腐敗發(fā)生的內(nèi)在機理

小微權(quán)力腐敗的發(fā)生必須同時具備物質(zhì)條件、心理條件和制度條件，且各個條件之間相互作用、相互影響。物質(zhì)條件主要指權(quán)力資源，是腐敗有可能變?yōu)楝F(xiàn)實的工具或者載體；心理條件即貪欲是腐敗發(fā)生的根據(jù)，是小微權(quán)力腐敗的內(nèi)因，在法理上闡釋了“想不想”的問題；制度條件即機會是小微權(quán)力腐敗的外因，在法理上闡釋了“能不能”的問題。從哲學(xué)上講，內(nèi)因是根據(jù)，外因是條件，外因通過內(nèi)因起作用。除此之外，懲戒作為一種重要的變量貫穿于小微權(quán)力腐敗的始終，因為懲戒既是腐敗發(fā)生導(dǎo)致的后果，又是腐敗發(fā)生的重要誘因，在法理上闡釋了“敢不敢”的問題。因此，要形成基層治理中不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制，必須在小微權(quán)力腐敗的發(fā)生機理上進(jìn)行系統(tǒng)具體的分析（如圖3所示）。

圖3農(nóng)村基層小微權(quán)力腐敗的發(fā)生機理圖

1.物質(zhì)條件是小微權(quán)力腐敗發(fā)生的載體或工具

法國著名思想家孟德斯鳩說過：“自古以來的經(jīng)驗表明，所有擁有權(quán)力的人，都傾向于濫用權(quán)力，而且不用到極限決不罷休?！盵5]南非研究發(fā)展中國家腐敗問題的專家羅伯特·克利特加德用一個著名的等式來說明腐敗發(fā)生的條件：腐敗條件=壟斷權(quán)+自由裁量權(quán)-責(zé)任制（公眾參與）[6]。

若對公共權(quán)力不加以節(jié)制，在不良動機的驅(qū)動下行政主體就會極力創(chuàng)設(shè)尋租空間，未加以有效規(guī)制的公共權(quán)力就會異化為私人權(quán)力，腐敗便會發(fā)生。國家資源（主要是國家通過“項目制”向農(nóng)村提供的公共資源）和地方資源（房屋拆遷款、土地承包費、宅基地分配、社會保險費等資源）的分配權(quán)和控制權(quán)相當(dāng)一部分都掌握在村干部手中，在缺乏有效監(jiān)督、公眾參與度低、權(quán)力運行不透明的情況下，這些權(quán)力資源便為腐敗的發(fā)生提供了工具。

2.心理條件是小微權(quán)力腐敗產(chǎn)生的動機

西方學(xué)者的尋租腐敗理論和“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)為研究小微權(quán)力腐敗提供一種理論解說。按照馬克思的關(guān)于“人是一切社會關(guān)系的總和”的觀點，人的基本屬性是一個函數(shù)系統(tǒng)，可用函數(shù)公式表達(dá)為：

其中F（H）代表人或人類（Human）的總屬性，f（N）、f（P）、f（C）、f（S）、f（E）分別表示人的自然、政治、文化、社會和經(jīng)濟(jì)等方面的屬性，這些屬性皆對腐敗產(chǎn)生影響。無論哪一方面的屬性都會支配人類的活動和行為，每個人都會為自己的生存而奮斗，社會成為人們相互競爭的場所，在資源稀缺的社會背景下，競爭規(guī)則使得人們對事物的利弊做出判斷，最終做出有利選擇?？梢?，人性中包含了導(dǎo)致腐敗的因素。一般情況下，基層的村干部，尤其是資歷較深的村干部，他們作為農(nóng)村社會的治理精英為農(nóng)村的發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)，但是相較于其他行業(yè)在“付出—收入”利益權(quán)衡和比較中，少數(shù)村干部隨著年事漸長，在為自己將來早作打算的心理暗示下，傾向于利用手中的權(quán)力為自己謀取不正當(dāng)利益。村干部的工資相對較低，很難滿足自己以及家庭的日常生活需要，在“貢獻(xiàn)—回報”的計量中少數(shù)村干部容易產(chǎn)生“彌補心態(tài)”。再者有些村干部認(rèn)為即使犯了罪，處于“邊緣化”位置的他們也很難被發(fā)現(xiàn)，在僥幸心理的“催眠”下鋌而走險。作為一個治理難題，腐敗存在于各個領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，頗有“裂變式”的跡象，在“腐敗泛化”的“自我麻醉”中有些村干部認(rèn)為你貪我也貪，從眾心理也產(chǎn)生了推波助瀾的作用。

3.制度條件為小微權(quán)力腐敗的發(fā)生提供機會

完善的制度是制約權(quán)力的有效手段，但是制度安排和運行機制的不合理也容易為小微權(quán)力腐敗制造機會。我國農(nóng)村實行基層群眾自治制度，基層自治包括民主選舉、民主監(jiān)督、民主管理和民主決策。民主選舉是由村民直接選舉產(chǎn)生村干部，但是有些地方在選舉過程中，容易受到當(dāng)?shù)睾趷簞萘?、宗族勢力的干擾，民主選舉的程序會遭到破壞，另外賄選現(xiàn)象在不同程度上客觀存在著，這就造成了選舉結(jié)果并不是村民真實意愿的表達(dá)。民主監(jiān)督是指村民對村委會工作和村干部行為的監(jiān)督，事實上，由于村務(wù)信息公開制度流于形式，村民很難了解村務(wù)信息[7]。民主決策和民主管理由于缺乏科學(xué)的參與機制，基本上是村干部說了算，村民自治變?yōu)椤按骞僮灾巍保⑶疫€可能演變?yōu)榇濉耙话咽帧钡摹耙谎蕴谩?。制度?zhí)行是制度得以實施的重要保障，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權(quán)的干預(yù)、村民民主參與意識低下等原因使得制度在運行過程中出現(xiàn)偏差，導(dǎo)致基層自治難以實現(xiàn)。目前農(nóng)村政治經(jīng)濟(jì)體制改革還處于轉(zhuǎn)型期，由于制度供給存在時空上的“滯后”，某些具體領(lǐng)域缺乏監(jiān)督和管理，為別有用心者提供了“鉆空子”的漏洞。

4.懲戒不力是小微權(quán)力腐敗發(fā)生的重要誘因

羅伯特·克利特加德在對大量發(fā)展中國家腐敗案例研究的基礎(chǔ)上概括出了另外一個公式：

腐敗行為=腐敗所得－（道德?lián)p失+法律風(fēng)險）＞工資收入+廉潔的道德滿足

這個公式，如果從物質(zhì)和精神兩個層面進(jìn)行拆分，可以得到兩個公式：

物質(zhì)層面：腐敗動機＝賄賂－（被發(fā)現(xiàn)和制裁機會×所受處罰）＞薪金

精神層面：腐敗動機＝道德?lián)p失＜廉潔自律的道德滿足感[8]

從上述公式的推演中我們發(fā)現(xiàn)，腐敗動機的產(chǎn)生較為復(fù)雜，除了與相對的薪酬水平、廉潔道德修養(yǎng)有關(guān)外，更多的是與制度因素有關(guān)，其中懲戒制度尤為關(guān)鍵，受此啟發(fā)我們建構(gòu)了一個村干部反腐成本—效用分析模型。假設(shè)M代表村干部的工資待遇，W代表腐敗所得的收益，f（0-1）表示貪腐行為被懲戒的概率。一個村干部的總收入R=（M+W）*（1-f），一般情況下，被發(fā)現(xiàn)的概率p和被懲戒的概率f之間成正比關(guān)系，因此，從這個公式我們得知：一個村干部總收入R與貪腐行為被懲戒的概率f成反比關(guān)系。在被懲戒概率小的情況下，總收入高，灰色收入也多，權(quán)力腐敗發(fā)生的可能性就越大。

圖4村干部反腐的成本—效用分析模型

從圖4看出，L1和L2表示反腐的成本，L3和L4為社會效用曲線。當(dāng)反腐成本一定時，被發(fā)現(xiàn)概率p和處罰嚴(yán)厲程度m是正比關(guān)系，L1，L3交叉點（m1，p1）為該成本下的最優(yōu)組合。當(dāng)L1上升為L2時，L2與L4交叉點（m2，p2）為該成本下的最優(yōu)組合，這時，被發(fā)現(xiàn)的概率和被懲罰的嚴(yán)厲程度都提升了，社會效用L4也得到提升。所以，增加反腐的成本，加大對權(quán)力腐敗的經(jīng)濟(jì)懲罰可以有效地降低腐敗的收益，同樣也有助于減少小微權(quán)力腐敗發(fā)生的機會。

三、農(nóng)村基層小微權(quán)力腐敗的多維成因分析

（一）基層治理制度的內(nèi)在矛盾

“皇權(quán)不下縣”是傳統(tǒng)中國社會治理格局的一個典型描述。亦即傳統(tǒng)國家治理的“觸角”止于縣，縣以下的基層治理主要是通過鄉(xiāng)紳階層實現(xiàn)自治，鄉(xiāng)紳管理日常運轉(zhuǎn)并主要負(fù)責(zé)將上級官署的意志貫徹和執(zhí)行。但是看似合理的治理模式，在傳統(tǒng)的集權(quán)專制國家治理目標(biāo)——汲取財稅和維護(hù)統(tǒng)治秩序的主導(dǎo)下，官治與民治矛盾的不可調(diào)和、“鄉(xiāng)賢”治理演變?yōu)椤傲蛹潯敝卫淼染统闪藗鹘y(tǒng)中國社會基層治理制度異化的典型體現(xiàn)。新中國成立以后，宏觀政治背景發(fā)生了翻天覆地的變化，鄉(xiāng)紳、胥吏等基層治理主體也退出了歷史舞臺，但是傳統(tǒng)社會遺留下來的“政權(quán)治理”與“民間自治”之間的關(guān)系難題并未完全消解。正如有的學(xué)者所指出的：“從帝制中國到現(xiàn)代中國，小官貪腐源自官治與民治之間的體制性與制度性沖突。如果說，帝制時代，這個沖突還主要源于國家財政能力不足和集權(quán)與分權(quán)的體制痼疾，那么，現(xiàn)代中國，這個沖突則是以現(xiàn)代國家權(quán)力與基層自治權(quán)利關(guān)系的失范和失序為表現(xiàn)方式?！盵9]改革開放以來，我國實行基層群眾自治制度，“村官”既有來自政府的行政權(quán)（委托或派生），又有來自群眾的自治權(quán)（賦權(quán)），具備雙重代理身份，正是這種雙重代理身份，使得“村官”腐敗處于“三不管”地帶[10]。這種治理角色與身份的模糊性正是囿于基層治理制度的內(nèi)在矛盾，如現(xiàn)代國家與社會關(guān)系法治化尚未完全建立、行政權(quán)與自治權(quán)邊界也尚未完全厘清、基層政府職能轉(zhuǎn)變不到位、基層社會自治法治化程度還不高等，部分游走于體制內(nèi)外的“村官”很容易偏離現(xiàn)代國家治理的目標(biāo)而異化成為一個自利性的“不官不民”的利益群體。

（二）農(nóng)村法治不健全

隨著改革的進(jìn)一步深入，農(nóng)村法治建設(shè)在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會結(jié)構(gòu)的調(diào)整與變遷下出現(xiàn)了法治缺位的現(xiàn)象，現(xiàn)有的農(nóng)村法治建設(shè)落后于城市法治建設(shè)，同時也無法跟上社會高速發(fā)展的進(jìn)程[11]。農(nóng)村法治建設(shè)的不健全主要體現(xiàn)為三點：第一，涉農(nóng)立法的缺失。我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口的比例高于城市人口，雖然“三農(nóng)”問題一直被重點關(guān)注，但是涉農(nóng)立法在國家立法的比重中還遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到時代發(fā)展的要求，其中主要表現(xiàn)在涉農(nóng)立法的滯后，“三農(nóng)”缺乏充分的法制保障；農(nóng)民權(quán)益在涉農(nóng)立法中得不到有效體現(xiàn)；涉農(nóng)立法層次低、效率差、穩(wěn)定性不高且法規(guī)實際執(zhí)行困難。涉農(nóng)立法越往基層，政策的影響力和執(zhí)行力就越差，效力就越低，在很大程度上阻礙了農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村法治化藍(lán)圖的實現(xiàn)。第二，農(nóng)村法治主體缺位。公民是法治的主體，農(nóng)民是推動農(nóng)村法治進(jìn)程的關(guān)鍵所在，但是在實際生活中，農(nóng)民群體整體文化素質(zhì)不高、法律接受和認(rèn)可能力有限、缺乏民主法治意識、法律運用能力差等因素導(dǎo)致了農(nóng)村法治主體性的缺失。第三，農(nóng)村執(zhí)法難度高。影響農(nóng)村法治化進(jìn)程的另一重要因素就是農(nóng)村執(zhí)法的困難。一方面是因為農(nóng)村執(zhí)法力量較為薄弱，執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊，另一方面是因為農(nóng)村執(zhí)法監(jiān)督制度缺失、監(jiān)督滯后、權(quán)責(zé)不清，同時監(jiān)督主體缺乏溝通、各自為政，無法形成執(zhí)法合力。農(nóng)村執(zhí)法受限于多種主客觀因素，不僅影響了農(nóng)村執(zhí)法的效力，也阻礙了農(nóng)村法治化進(jìn)程。

（三）基層監(jiān)管機制不完善

如上所述，“村官”腐敗是基層自治肌體細(xì)胞的“病原體”，它會嚴(yán)重侵蝕黨的執(zhí)政根基，損害廣大人民群眾的根本利益。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，農(nóng)村土地、礦產(chǎn)等資源越來越受到重視，各級政府對“三農(nóng)”問題的重視和支持力度不斷加大，農(nóng)村基層小微權(quán)力因此也變得更具“價值”和“含金量”。但原有的農(nóng)村基層小微權(quán)力的監(jiān)督力量和方式并沒有與時俱進(jìn)，使得對“村官”權(quán)力的監(jiān)督脫節(jié)，導(dǎo)致“村官”腐敗問題積弊更深、擴散更廣。農(nóng)村基層小微權(quán)力的監(jiān)督機制不完善是直接導(dǎo)致“村官”權(quán)力異化、農(nóng)村腐敗頻發(fā)的關(guān)鍵因素[12]。村委會只是農(nóng)村基層的自治組織，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也不是相對意義上的“上級”角色，在實際的工作中很難對村級事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌的監(jiān)督和約束。再加上村務(wù)信息公開要么形式化，要么公開不足、透明度不高，村民民主參與意識不強和自身素質(zhì)不足等，這些因素造成了對基層小微權(quán)力難以形成有效的監(jiān)督。農(nóng)村基層小微權(quán)力集中于村支書或村委會主任手中，“村官”“一把手”的權(quán)力過大而又缺少相互制約的監(jiān)督機制，僅僅依靠群眾監(jiān)督難以發(fā)揮作用，這給農(nóng)村基層小微權(quán)力腐敗不斷創(chuàng)造尋租空間。

（四）村干部廉潔教育的缺失

由于廉潔教育的缺失，村干部隊伍作為貫徹黨的基本路線、方針政策，服務(wù)群眾、引領(lǐng)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要角色面臨著廉潔自律的重大考驗。當(dāng)前農(nóng)村廉潔教育缺失所導(dǎo)致的困境主要體現(xiàn)在以下兩個方面：第一，村干部對黨風(fēng)廉政建設(shè)工作不重視，沒有認(rèn)識到廉潔教育的重要性，主觀上懈怠，缺乏應(yīng)有的緊迫感和自覺性。村干部中普遍存在重視農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“硬指標(biāo)”，輕視文化精神層面廉潔自律教育的“軟指標(biāo)”，自制自律人格修養(yǎng)明顯需求偏好不足等現(xiàn)象。第二，基層廉潔教育體系不完善，不能適應(yīng)時代發(fā)展潮流的需要。農(nóng)村基層由于經(jīng)濟(jì)、文化長期落后于城市，歷史遺留的一些落后觀念和習(xí)俗根深蒂固，宗族觀念和家族意識嚴(yán)重，缺乏現(xiàn)代民主社會需要弘揚的法治公正、崇廉抑腐、自律擔(dān)當(dāng)、理性參與等廉潔文化。部分村干部常以老一輩的經(jīng)驗作為行動準(zhǔn)則，法律法規(guī)意識淡薄，心中缺乏法治思維，思想上的先進(jìn)性和純潔性不足導(dǎo)致其淡忘全心全意為人民服務(wù)的宗旨，工作作風(fēng)簡單粗暴，極大地傷害了村民的感情，最終在金錢和利益中迷失自我，誤入歧途。

（五）村干部的“經(jīng)濟(jì)人”理性

村干部是由村民通過民主選舉產(chǎn)生的，是農(nóng)村的治理精英，承擔(dān)著管理和服務(wù)的功能，肩負(fù)著帶領(lǐng)村民實現(xiàn)幸福生活的重任。但是，從人性角度看，村干部身上也有“自然人”不可磨滅的屬性，也需要追求經(jīng)濟(jì)利益，需要擁有財富、聲望和榮耀等。而“政府制度異化的產(chǎn)生密切依傍于自身利益惡性膨脹”[13]。一些人競選村干部的動機就是能夠獲得利益，這個利益主要體現(xiàn)在兩個方面：一是抽象收益，如面子、家族榮譽、理想抱負(fù)等；二是實體收益，即經(jīng)濟(jì)收益，包括合法、非法的，正當(dāng)?shù)摹⒉徽?dāng)?shù)?。由于農(nóng)村在精神文化方面發(fā)展相對不足，某些村干部作為“經(jīng)濟(jì)人”的一面就自然而然地將需求轉(zhuǎn)向了經(jīng)濟(jì)收益。從馬斯洛需求層次理論來看，物質(zhì)需求作為最低級別的需求是人最基礎(chǔ)、最根本的需求，同時這個需求貫穿在每個需要層次之中[14]。在缺乏廉潔教育和強有力監(jiān)督機制的約束下，一些村干部作為“經(jīng)濟(jì)人”會只考慮自身的利弊得失，力求經(jīng)濟(jì)收益和抽象收益最大化，從而迷失自我，陷入腐敗的深淵。

四、農(nóng)村基層小微權(quán)力腐敗的治理路徑

（一）推進(jìn)行政權(quán)和自治權(quán)的有序分離

鄉(xiāng)村治理制度的異化根源在于國家行政體系和基層群眾自治體系之間權(quán)力關(guān)系規(guī)范無序，是國家行政權(quán)和基層自治權(quán)互相博弈的結(jié)果。必須通過確權(quán)的方式推進(jìn)基層社會自治并促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)的職能轉(zhuǎn)變。第一，大力推進(jìn)基層社會自治。“村官”的權(quán)力來源于村民授權(quán)，要對村民負(fù)責(zé)并受村民監(jiān)督。新興的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織具有獨立性和自主性，是真正的社會自治的共同體。政府和社會要積極培育社會自治力量，通過各種機制扶持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織的發(fā)展，讓民眾通過有效的渠道參與到基層治理中，這樣才能使得“村官”真正為民服務(wù)。第二，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)的職能轉(zhuǎn)變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要減少對鄉(xiāng)村治理的行政干預(yù)，讓村民或者村集體真正成為基層自治的主體。通過科學(xué)的政府績效評估機制引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為，規(guī)避鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了追求政府收益（GDP）而出現(xiàn)“公司化”傾向。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)的職能轉(zhuǎn)變有助于降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和“村官”的利益抱團(tuán)現(xiàn)象。

（二）健全農(nóng)村法治建設(shè)

農(nóng)村法治建設(shè)一直以來是我國法治建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)，缺乏完善的法律制度作為支撐，健全農(nóng)村法治建設(shè)就是無源之水、無本之木。健全的農(nóng)村法治體系，不僅能夠為社會主義新農(nóng)村建設(shè)指明前進(jìn)方向，同時還能夠為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治、文化的可持續(xù)發(fā)展提供強有力的法治支持。因此，健全農(nóng)村法治建設(shè)需做到以下幾點：第一，完善涉農(nóng)立法體制是前提。構(gòu)建完備的涉農(nóng)法律規(guī)范體系，不僅要制定完備的農(nóng)業(yè)基本法，還要在農(nóng)村治理、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等方面制定專門的法律法規(guī)體系和規(guī)章制度，同時還要重視涉農(nóng)立法的價值和明確立法的價值取向，在保證農(nóng)民權(quán)益的基礎(chǔ)上使農(nóng)村發(fā)展成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的重要組成部分。第二，深化農(nóng)村執(zhí)法體制改革。首先，加強農(nóng)村執(zhí)法人員的責(zé)任意識和素質(zhì)教育，規(guī)范執(zhí)法行為，明確執(zhí)法職責(zé)。其次，改革農(nóng)村執(zhí)法機構(gòu)財務(wù)體制，健全涉農(nóng)執(zhí)法經(jīng)費財政保障機制，從經(jīng)濟(jì)源頭上遏制農(nóng)村執(zhí)法亂象和尋租、設(shè)租的腐敗行為。再次，加強基層執(zhí)法隊伍建設(shè)，合理配置執(zhí)法力量，改革農(nóng)村執(zhí)法機構(gòu)多頭、力量分散的現(xiàn)狀，加強農(nóng)村執(zhí)法的監(jiān)管力度，有效及時地糾正農(nóng)村執(zhí)法機構(gòu)的違法行為。第三，完善農(nóng)村法律服務(wù)和司法救助。首先，要從側(cè)重事后法律救濟(jì)向事前防范法律風(fēng)險轉(zhuǎn)變。其次，農(nóng)村法律工作者要主動向農(nóng)民提供法律服務(wù)，改變以往農(nóng)民需要被動尋找法律服務(wù)的困境。再次，司法機關(guān)要進(jìn)一步完善涉農(nóng)立案服務(wù)措施，切實保障農(nóng)村的合法權(quán)益，牢固樹立為民服務(wù)意識，為農(nóng)村法治體系建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展提供堅實的司法保障。

（三）完善農(nóng)村基層監(jiān)管機制

強有力的監(jiān)督機制是限制權(quán)力尋租腐敗的關(guān)鍵所在，以浙江寧海小微權(quán)力清單為例，它不僅理清了村干部的權(quán)力邊界，建立起明細(xì)的“小微權(quán)力”清單，“將權(quán)力運行過程進(jìn)行分解，實施主體內(nèi)部及各主體之間存在監(jiān)督制衡”，權(quán)力運行流程也更加規(guī)范，有助于將“小微權(quán)力”關(guān)進(jìn)制度的籠子。通過小微權(quán)力清單制度，能夠最大限度地從小處著手，讓小微權(quán)力在陽光下運行，確保權(quán)為民所用、利為民所謀，從而有效防止“小權(quán)力大腐敗”的發(fā)生。第一，標(biāo)準(zhǔn)配權(quán)。結(jié)合農(nóng)村基層實際情況，根據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)制度，對村級組織的權(quán)力進(jìn)行梳理，對村民普遍關(guān)心的事項進(jìn)行歸納，建立權(quán)力清單，切實做到“清單之外無權(quán)力”。第二，合理限權(quán)。建立小微權(quán)力清單的目的在于合法合理地運用權(quán)力，讓權(quán)力在法律法規(guī)、管理權(quán)限上運行，最大限度地優(yōu)化小微權(quán)力的自由裁量權(quán)，減少隨意性和失范性。第三，公開用權(quán)。將權(quán)力清單、程序運行的過程和結(jié)果、規(guī)章制度等進(jìn)行及時公開，內(nèi)容真實且簡潔易懂，讓人民群眾能夠清晰地了解到權(quán)力運作的各個方面[15]。

當(dāng)然，光有小微權(quán)力清單還不夠，權(quán)力的運行更離不開有效監(jiān)督。因此必須建立完善的、多維度的權(quán)力監(jiān)督體系，將內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督結(jié)合起來，構(gòu)建全方位、多角度、深層次的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。第一，充分發(fā)揮村務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督主體的作用，從決策環(huán)節(jié)、村務(wù)公開、資金使用情況等關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行重點監(jiān)督。第二，建立村務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)，應(yīng)用先進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和數(shù)字媒體，打造信息公開平臺，讓權(quán)力的運行得到實時監(jiān)控。第三，加強農(nóng)村基層小微權(quán)力的廉政風(fēng)險防控，將潛在的腐敗風(fēng)險消除在萌芽狀態(tài)，廉政風(fēng)險防控機制與各項監(jiān)督體系在時間和空間上應(yīng)是密切配合、功能互補的，從而形成監(jiān)督合力。

（四）加強對村干部的廉潔教育

加強對村干部的廉潔教育，是有效防止小微權(quán)力腐敗的重要手段。第一，科學(xué)認(rèn)識廉潔教育。廉潔教育不是紙上談兵走走形式，要認(rèn)識到廉潔教育在維持村干部隊伍先進(jìn)性、提高村干部為人民服務(wù)的思想覺悟上具有不可替代的重要作用。要將廉潔教育作為黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的“龍頭”，貫徹在村干部日常生活、工作學(xué)習(xí)的每個角落，強化警示教育，增強反腐敗意識。第二，加強責(zé)任教育，有效落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制。明確村干部的權(quán)責(zé)關(guān)系，守住道德和法律的底線，防止權(quán)力的濫用和誤用是廉潔教育的用意所在[16]。通過責(zé)任制度的落實，不僅能夠形成良好的自我監(jiān)督、自我約束的機制，并且可以通過針對性的廉政權(quán)責(zé)教育，明確村干部的崗位責(zé)任，使他們知道什么該做什么不該做，進(jìn)一步強化村干部的廉潔行為。第三，樹立典型人物，大力弘揚廉潔文化。清正廉潔自古以來就是為官者的必備修養(yǎng)，例如包拯、海瑞、鄭燮等正是因為其清正廉潔、剛正不阿的形象而被后世所傳頌。因此要大力弘揚廉潔文化，充分挖掘當(dāng)?shù)卮迓涞膬?yōu)秀典范和良好的民俗家風(fēng)，這些優(yōu)秀典型和公序良俗具有很強的說服力和感染力，能夠激發(fā)村干部的廉潔正氣，讓廣大人民群眾接受并產(chǎn)生強烈共鳴。

[1]李斌.以治理法治化鏟除“村官腐敗”[N].人民日報，2014-11-05（9）.

[2]周慶智.論“小官貪腐”問題的體制與機制根源——以鄉(xiāng)村治理制度為中心[J].社會學(xué)研究，2015，（5）：128—136.

[3]村干部去年查處776人[N].北京晨報，2016-01-10（A06）.

[4]王小寧，王嬋.查處群眾身邊的“四風(fēng)”和腐敗問題8萬起處理9萬人[EB/OL].http：//www.ccdi.gov.cn/ xwtt/201601/t20160108_72318.html，2016-01-09.

[5][法]孟德斯鳩.論法的精神（上卷）[M].許明龍，譯.北京：商務(wù)印書館，2009：166.

[6]李和中，石智剛.陽光下的權(quán)力規(guī)則體系──廉政清單制度的建構(gòu)邏輯與現(xiàn)實路徑[J].人民論壇·學(xué)術(shù)前沿，2014，（16）：90—91.

[7]李玉明，陳建平.農(nóng)村財務(wù)管理中的腐敗現(xiàn)狀及其懲防模式構(gòu)建[J].廉政文化研究，2012，（11）：58—64.

[8]張明.“三不”機制與腐敗機理[J].民心，2015，（3）：48.

[9]周慶智.在政府與社會之間：基層治理諸問題研究[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2015：171.

[10]周慶智.基層治理一個現(xiàn)代性的討論——基層政府治理現(xiàn)代化的歷時性分析[J].華中師范大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2014，（5）：19—28.

[11]劉啟君，蔣艷.農(nóng)村基層組織人員腐敗演變實證分析[J].廣州大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2014，（5）：11—18.

[12]丁永華.農(nóng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)及預(yù)防腐敗體系的完善[J].人民論壇，2015，（7）：31—33.

[13]趙樹凱.鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理與政府制度化[M].北京：商務(wù)印書館，2010：289.

[14][美]馬斯洛.馬斯洛人本哲學(xué)[M].成明，譯.北京：九州出版社，2013：27.

[15]夏行.防止“小權(quán)力”演變?yōu)椤按蟾瘮　薄獙幉ㄊ型菩修r(nóng)村“小微權(quán)力”清單制度的探究[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2014，（11）：22—23.

[16]蘇淼.農(nóng)村社會轉(zhuǎn)型期防治“村官”腐敗的對策思考[J].學(xué)習(xí)論壇，2012，（7）：25—27.

2016-04-30

2015年度福建省中青年教師教育科研重點項目（JAS150210）；2015年度福建省社科規(guī)劃項目（FJ2015C103）

1.陳建平，男，福建南平人，福建農(nóng)林大學(xué)公共管理學(xué)院、農(nóng)村廉潔建設(shè)研究中心副教授，福建省紀(jì)委特約研究員，主要從事公共管理與廉政建設(shè)研究；2.胡衛(wèi)衛(wèi)，男，河南濟(jì)源人，福建農(nóng)林大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，主要從事廉政建設(shè)和生態(tài)文明研究；3.鄭逸芳，女，福建古田人，福建農(nóng)林大學(xué)公共管理學(xué)院院長，教授、博士生導(dǎo)師，福建省紀(jì)委特約研究員，主要從事農(nóng)村社會治理研究。