張憲冰，仝夢冉，張蓓蓓

(東北師范大學 教育學部學前教育學院，吉林 長春 130024)

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基于教育公平的農(nóng)村學前教育公共服務體系的建構(gòu)

張憲冰，仝夢冉，張蓓蓓

(東北師范大學 教育學部學前教育學院，吉林 長春 130024)

發(fā)展農(nóng)村學前教育作為當前教育發(fā)展的關注點和推進教育公平的重要戰(zhàn)略，其發(fā)展的關鍵在于建立政府主導、多元主體參與的公共服務體系，為農(nóng)村適齡兒童提供優(yōu)質(zhì)的、多樣化的學前教育服務，促進教育的公平、公益和普惠。筆者基于當前農(nóng)村學前教育公共服務體系的現(xiàn)實問題，以教育公平為視角剖析農(nóng)村學前教育服務體系建構(gòu)的價值取向，從而探尋其建構(gòu)的合理路徑。

農(nóng)村；學前教育；公共服務體系；教育公平

近年來促進公平、改善民生與構(gòu)建和諧社會逐漸成為我國社會和教育發(fā)展的導向，學前教育領域也依此形成了促進普及和重點發(fā)展農(nóng)村學前教育的基本定位。我國2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》(以下簡稱《規(guī)劃綱要》)提出“重點發(fā)展農(nóng)村教育”，并將其作為學前教育發(fā)展的重要戰(zhàn)略。而發(fā)展農(nóng)村學前教育的首要之處在于，解決城鄉(xiāng)二元化、教育資源配置不合理導致的城鄉(xiāng)教育差距顯著、教育投入嚴重不足、公辦民辦失衡等問題；因此，剖析現(xiàn)實問題，并基于教育公平的視角建立農(nóng)村學前教育公共服務體系，將公平、優(yōu)質(zhì)的學前教育平等惠及所有農(nóng)村適齡兒童，并促進學前教育資源重點向農(nóng)村傾斜，是解決這些問題的關鍵。

一、農(nóng)村學前教育公共服務體系建構(gòu)的問題分析

學前教育公共服務體系是指在政府、社會和市場等主體的參與下，將公平、優(yōu)質(zhì)的學前教育惠及所有農(nóng)村適齡兒童的管理保障體系，具有公益性、普惠性和政府主導性。在國家政策支持下，學前階段的教育公共服務日趨發(fā)展，正如我國2010年頒布的《國務院關于當前發(fā)展學前教育的若干意見》指出：“努力構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理的學前教育公共服務體系”。但是由于長期以來農(nóng)村地區(qū)的學前教育基礎薄弱，而且發(fā)展不均衡，其服務體系的建設依然復雜而艱巨，尚有諸多問題存在，主要表現(xiàn)為：

(一)從外部看，與城市相比，農(nóng)村學前教育公共服務發(fā)展滯后

我國是一個農(nóng)業(yè)人口占全國總?cè)丝?0%的農(nóng)業(yè)大國，人口質(zhì)量的提升、基礎教育的普及和均衡發(fā)展，突破點在農(nóng)村，落腳點在農(nóng)村學前教育。當前我國政府提出要著力統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟發(fā)展，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，尤其是重點發(fā)展農(nóng)村教育，為農(nóng)村學前教育事業(yè)的發(fā)展提供了重要契機。然而當前其服務體系與城市相比較而言，發(fā)展仍然是滯后的。

首先，學前教育經(jīng)費嚴重不足。經(jīng)費是教育發(fā)展的重要支持與保障，在學前階段亦是如此。目前我國學前階段的教育經(jīng)費投入約占國家公共教育經(jīng)費的1.3%，且城鄉(xiāng)投入比例差距明顯。在一項14省市城鄉(xiāng)學前教育經(jīng)費投入的比較研究中有數(shù)據(jù)顯示70%的經(jīng)費投入到了城市和縣鎮(zhèn)幼兒園，農(nóng)村幼兒園比例只占30%[1]。城鎮(zhèn)幼兒園因占有國家大部分投入，可以吸引更多的優(yōu)質(zhì)資源聚集；而在農(nóng)村地區(qū)，幼兒園經(jīng)費主要由當?shù)氐胤秸撠熁I措，不少幼兒園運轉(zhuǎn)困難。

其次，學前教育師資水平偏低。城鄉(xiāng)學前教育在師資水平上的差距主要體現(xiàn)在學前教師的學歷和職稱方面。根據(jù)教育部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2013年幼兒園專任教師的學歷方面，城市教師學歷達標率為75.8%，農(nóng)村教師學歷達標率為61.4%，二者相差14.4%。并且教師學歷水平越高，城鄉(xiāng)之間的差距越大，例如在具有研究生學歷的教師中，城市、鎮(zhèn)區(qū)和鄉(xiāng)村教師所占比例分別為84%、12.5%和3.5%。在學前教師職稱方面，70.4%的學前教師未定職稱；而在有職稱的教師中，城市、鎮(zhèn)區(qū)和鄉(xiāng)村教師所占比例分別為49.8%、36.5%和13.7%，可見城市有職稱教師遠多于鄉(xiāng)村地區(qū)[2]。

再次，學前教育成本分擔比例不合理。學前教育以公益性為根本性質(zhì)，政府應在學前教育管理中發(fā)揮主導作用，加大財政投入，加強公辦園建設。目前教育財政投入總量少而且分配不均衡，一項我國12省市調(diào)研的數(shù)據(jù)顯示，關于學前階段教育成本的分擔，在不同區(qū)域中家庭仍然是分擔的主力，政府和社會的分擔比例較低。其中政府對城市的成本分擔相對較高，明顯高出農(nóng)村10.82%；社會分擔雖然普遍較少，但是對城市的分擔還是高于農(nóng)村0.88%；家庭分擔在農(nóng)村地區(qū)要高于城市11.7%[3]7-10。在經(jīng)濟發(fā)展水平落后、家庭收入低的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村家庭卻承擔著學前教育成本的絕大部分比例，一些兒童迫于家庭生計就會失去入園的機會[4]183-187。

(二)從內(nèi)部看，農(nóng)村學前教育公共服務資源匱乏，供需矛盾尖銳

近年來我國政府已出臺多項政策鼓勵發(fā)展學前教育事業(yè)，尤其是學前教育三年行動計劃的開展使“入園難”問題得到了有效緩解，有效地推動了我國學前教育事業(yè)的發(fā)展。然而入園率快速增長的同時，學前教育公共服務資源并未充分供給，公共服務需要與公共服務供給之間依舊存在著尖銳的矛盾。

首先，入園率快速增長與教育設施不健全的矛盾。教育設施是教育教學活動開展的物質(zhì)保障，隨著學前教育入園率的提高，更多的農(nóng)村適齡兒童逐漸進入幼兒園，兒童數(shù)量增多的同時，需求也隨之增多。但是我國農(nóng)村幼兒園教育設施并不健全，有學者對5個國家級貧困縣的幼兒園環(huán)境質(zhì)量進行了調(diào)查，結(jié)果表明僅有32%的幼兒園(班)設置了活動區(qū)，34%—69%的幼兒園(班)沒有戶外活動材料和器械，兒童由于缺乏各種室內(nèi)外的游戲材料而無法正常地開展游戲活動，他們更多的是被教以“小學化”的內(nèi)容[5]。這表明當前農(nóng)村學前教育基礎設施總量少，難以滿足入園兒童對基礎設施的需求。

其次，農(nóng)村學前教育發(fā)展的師資需求與現(xiàn)實師資短缺的矛盾。教育大計，教師為本。教師能夠幫助兒童獲得關鍵經(jīng)驗，促進其身心發(fā)展[6]192-195，同時教師也在學前事業(yè)發(fā)展中扮演著重要角色，提升學前階段的教育質(zhì)量更是依靠穩(wěn)定、高質(zhì)的師資隊伍。當前入園率不斷提升，迫切需要大量的學前教師。但是農(nóng)村學前教師工作任務繁重卻待遇低，同時缺乏基本的社會保障，導致更多的學前教師難以在幼兒園長期工作，轉(zhuǎn)向了其他職業(yè)?？梢娹r(nóng)村學前教師流動性大，甚至出現(xiàn)了“教師荒”，導致現(xiàn)任教師不堪重負，也導致師幼比失衡，教育質(zhì)量難以得到保證。

再次，農(nóng)村學前教師質(zhì)量偏低與培訓需求無法滿足的矛盾。教師的質(zhì)量直接影響著兒童的教育質(zhì)量，無論是教師的學歷，還是其專業(yè)水平都會對兒童發(fā)展產(chǎn)生影響。但是根據(jù)2013年教育部數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村學前專任教師中有將近一半不具備幼兒教師資格，大部分學前教師都是高中及以下學歷。目前專任教師質(zhì)量低下，不能滿足我國農(nóng)村學前事業(yè)迅速發(fā)展的需要，迫切需要提升學前專任教師質(zhì)量，建立完善的師資培訓體系。一項關于我國農(nóng)村地區(qū)學前教師培訓需求滿意度的調(diào)查表明：近半數(shù)(49.6%)的農(nóng)村學前教師認為培訓的滿足需要程度一般，同時培訓內(nèi)容缺少針對性，有的與幼兒園的實踐相脫離，教師參與培訓機會少；培訓制度尚未明確確立；學前教師培訓需求強烈，但是已有的培訓無法滿足教師需求[7]。

由此可見，農(nóng)村學前教育公共服務體系就其自身而言，存在著教育設施不健全、學前師資短缺和培訓缺乏有效性等問題；就其與城市相比而言，整體服務體系明顯滯后。分析這些問題產(chǎn)生的原因可知，我國長期以來由于城鄉(xiāng)二元化導致的教育資源配置不合理，致使城鄉(xiāng)教育差距顯著，公共服務供給不足且質(zhì)量偏低，也加劇了教育的不公平。因此，迫切需要將公共教育資源重點向農(nóng)村地區(qū)傾斜，加大提供農(nóng)村學前教育資源，逐步減少城鄉(xiāng)差距。

二、基于教育公平的農(nóng)村學前教育公共服務體系建構(gòu)的導向訴求

公平是人類的價值追求，教育公平是基本的社會公平。教育公平表現(xiàn)為教育的起點公平、過程公平和結(jié)果公平，且在實現(xiàn)教育公平的過程中應堅持一定的原則，如羅爾斯在《正義論》中指出公平包括平等、機會均等和平等分配三個原則。近年來農(nóng)村學前教育作為推進教育公平的重要戰(zhàn)略備受關注，然而現(xiàn)實中服務體系存在著發(fā)展滯后和提供的資源匱乏等問題，亟待從教育公平理論視角來分析現(xiàn)實問題，建構(gòu)服務體系的價值取向和理性框架，進而探尋踐行中的合理路徑。

(一)起點導向：底線公平

“底線公平”是政府和社會為保障公民享有同等的社會資源，推進社會公平、和諧而必須承擔的責任，是用來衡量社會的公平度。從某種程度上講，“底線公平”實質(zhì)上是以責任為核心而建立的一條“底線”。運用到現(xiàn)階段我國的學前教育，“底線公平”則是教育公平的起點，即應根據(jù)我國現(xiàn)階段的基本國情，結(jié)合社會發(fā)展水平和發(fā)展需要，在學前教育事業(yè)發(fā)展中劃出一條“底線”，這條底線應保障每個兒童能夠享有受教育的權(quán)利，平等地享有機會條件和優(yōu)質(zhì)資源，而且這個底線更側(cè)重的是弱勢群體、處境不利兒童的利益和需要。農(nóng)村學前教育公共服務體系建構(gòu)的“底線公平”，意味著農(nóng)村學前兒童享有平等的教育機會和條件，這種機會和條件應不論性別、財富和地位的懸殊，使個體平等享有。長期以來我國農(nóng)村地區(qū)教育資源十分匱乏，處于邊緣地帶。如我國學前教育經(jīng)費總體上投入遠遠低于經(jīng)濟合作發(fā)展組織(OECD)國家8.09%的平均值，而有限的經(jīng)費又主要投資在城市幼兒園或者縣鎮(zhèn)的幼兒園，致使農(nóng)村幼兒園運轉(zhuǎn)困難，農(nóng)村幼兒園基礎設施落后，軟件設施更是難以保障，即使兒童入園也難以享受到同城市兒童同等的教育質(zhì)量和公共服務。這些都導致社會公眾的教育需求得不到滿足，供求之間存在著尖銳的矛盾。

政府是促進底線公平的主體，在這樣一種供給不足的大背景下，我國政府在學前教育公共服務體系的建構(gòu)中更需要將立足點放在“底線”上，保障農(nóng)村兒童接受平等的、最基本的公共服務，在“廣覆蓋、保基本”的基礎上逐步滿足人民群眾對學前教育的多樣化需求。目前我國已經(jīng)將普及學前教育作為未來十年發(fā)展的重要任務之一，而農(nóng)村地區(qū)的學前教育發(fā)展將推動整個學前教育的普及，最終有利于實現(xiàn)教育公平的目標。國外對處境不利兒童進行補償教育的經(jīng)驗可供借鑒，即從兒童利益需要出發(fā)，以補償原則予以平衡。補償原則立足于整體利益，使處境不利的群體也能平等地享受各種社會效益。例如美國對佩里方案的長期追蹤研究表明，對家庭處境不利的兒童實施補償教育，能夠促進這些兒童在社會認知、情感表達等方面的發(fā)展并能幫助其發(fā)展得更好。同時，補償教育在一定程度上還可以幫助這些兒童打破家庭的貧窮循環(huán)圈?？梢姡瑸樘幘巢焕麅和峁W前教育補償是促進教育公平和社會發(fā)展的重要舉措，我國應立足于為廣大農(nóng)村學前兒童提供平等的學前教育資源，讓他們與城市兒童平等地享受教育公共服務。

(二)過程導向：服務而非掌舵

20世紀以來，西方國家傳統(tǒng)的公共部門進行了一系列改革，各國紛紛將建設服務型政府作為本國改革的重要目標。服務型政府的職能并不在社會經(jīng)濟發(fā)展中，而是在其公共服務中[8]39-43。作為公共服務基本內(nèi)容的公共教育，其重要價值伴隨著社會發(fā)展日益凸顯，由此成為各國公共服務在教育領域關注的焦點。政府服務功能主要體現(xiàn)在政府所發(fā)揮的主導作用上，這既是由其服務體系本身屬性所決定，也是政府在現(xiàn)代社會中承擔的職責所在，其他任何組織和個人都難以替代政府。因此，政府在建構(gòu)服務體系的過程中，無論是在公共服務供給方面還是教育事業(yè)發(fā)展方面，都應主動承擔起主導責任[9]63-67。我國《規(guī)劃綱要》對政府職責進行了進一步明確，并在幼兒園辦園體制、投入和成本分擔機制、辦園標準及管理、幼兒園準入等方面都規(guī)定了政府的具體職責，從而使政府責任更加清晰。從當前教育實踐來看，政府對于農(nóng)村學前教育的管理中存在著機構(gòu)不健全、職責不明、教育質(zhì)量監(jiān)管不力的現(xiàn)象，迫切需要加強政府的主導作用和增加政府的管理服務。

(三)結(jié)果導向：公共服務均等化

公共服務均等化主要是指政府根據(jù)當前經(jīng)濟發(fā)展水平并結(jié)合實際需求，以公平、公正為原則為社會公眾提供大致均等的公共服務[10]155-159。公共服務均等化不僅有利于縮小城鄉(xiāng)之間的差距，同時也是當前建設服務型政府的目標訴求，體現(xiàn)了政府的服務功能取向，有助于進一步推進社會公平，正如我國2010年《規(guī)劃綱要》中提出那樣，要逐漸實現(xiàn)這一目標。公共服務均等化的實質(zhì)是指使不同地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間和園際之間的所有適齡兒童享受水平相同的學前教育公共服務。在學前教育領域，實現(xiàn)其服務均等化是建構(gòu)服務體系的最終結(jié)果導向。然而實現(xiàn)這一目標并不容易，需要各級政府的共同努力，本著福利最大化、均衡、普惠的原則，擴大學前教育公共服務的覆蓋面，重點向農(nóng)村地區(qū)傾斜，重點向農(nóng)村貧困家庭和弱勢群體傾斜。

三、農(nóng)村學前教育公共服務體系建構(gòu)的路徑選擇

基于對農(nóng)村學前教育服務體系的現(xiàn)實問題分析，以教育公平為視角，遵循底線公平等導向訴求，可進一步探索服務體系建構(gòu)的合理路徑，以促進農(nóng)村學前教育普及和質(zhì)量提高，從而促進教育公平。

(一)協(xié)同多元化的學前教育公共服務主體

學前教育作為社會公共服務，存在于社會相互關聯(lián)的各個系統(tǒng)之中[11]210-213。學前教育的服務供給主體除政府外，還有一些志愿性的或?qū)儆诘谌块T的機構(gòu)，呈現(xiàn)多元化的特征。在政府部門舉辦的公辦學前教育機構(gòu)之外，還有由市場調(diào)節(jié)的私人部門舉辦的私人學前教育機構(gòu)，由社區(qū)基層組織舉辦的普惠型學前教育機構(gòu)。首先，當前供給主體多元，并且各個主體都發(fā)揮著重要的作用，但是這并不意味著無中心組織，仍然要堅持政府在公共服務主體中的主導地位。中央政府作為學前教育公共服務的主要供給主體，要明確自身在農(nóng)村學前教育公共服務建設中的總體責任，同時確立各級政府責任，將責任具體落實到各級政府。在建構(gòu)服務體系的過程中，中央政府要發(fā)揮其主導作用，承擔起主導者的責任，各級政府既是行動者，又是責任者。其次，當前我國農(nóng)村學前教育面臨著學前教育公共服務需求與公共服務供給不足的矛盾，僅靠政府提供的基本公共服務難以滿足人民群眾的多樣化需求，這就需要相關的企業(yè)部門、社會組織、公民個人參與進來。政府的職責在于協(xié)同多元主體，并給予他們政策扶持、積極引導和規(guī)范其發(fā)展，從而滿足農(nóng)村人民群眾對學前教育公共服務的多樣化需求。

(二)建構(gòu)均衡化的學前教育公共服務結(jié)構(gòu)

我國學前教育未來發(fā)展的趨勢是?；?、有質(zhì)量和廣覆蓋，學前教育公共服務供給應體現(xiàn)教育公平和保障教育質(zhì)量。教育公共服務的均衡化是現(xiàn)階段發(fā)展農(nóng)村學前教育、縮小城鄉(xiāng)差距，促進教育公平的具體體現(xiàn)。然而在實踐上，我國社會主義市場經(jīng)濟形勢下，受市場規(guī)律的調(diào)控作用，公共服務主要集中在我國的沿海地區(qū)和經(jīng)濟發(fā)達的城市，這在一定程度上使得公共服務出現(xiàn)歧視性供給傾向[12]98-100。這種歧視性供給引起了服務供給結(jié)構(gòu)的不均衡，農(nóng)村的社會與教育發(fā)展總體上落后于城市的發(fā)展[13]195-199。從外部看，無論是在學前教育經(jīng)費投入、幼兒專任教師學歷水平，還是在幼兒教師職稱、學前教育成本分擔等方面，城鄉(xiāng)差距甚遠；從內(nèi)部看，由于教育公共服務資源匱乏導致了農(nóng)村幼兒園教育設施不健全，教師質(zhì)量低下而培訓又得不到落實，從而引起了尖銳的供需矛盾。這些都迫切需要我國政府加大對農(nóng)村教育的傾斜力度，重點建設農(nóng)村幼兒園，尤其是積極扶持公辦幼兒園；同時設立專項經(jīng)費作為財政保障。從而促進學前教育公共服務在城鄉(xiāng)之間、農(nóng)村各區(qū)域之間、園際之間的均衡，促進農(nóng)村辦園水平、辦園條件、師資力量之間的均衡，保障所有農(nóng)村地區(qū)的適齡兒童都能接受到平等的、優(yōu)質(zhì)的教育，在底線平等的基礎上進一步促進社會公平。

(三)探索創(chuàng)新化的學前教育公共服務路徑

隨著政府不斷發(fā)揮其服務的職能，也促進了公共服務體系的創(chuàng)新，教育服務體系也是如此，作為學前階段的體系更是在不斷更新。學前教育公共服務路徑是有效地建構(gòu)服務體系，實現(xiàn)公共服務均等化的重要載體。首先，財政轉(zhuǎn)移支付制度。財政轉(zhuǎn)移支付制度目前主要包括兩種形式：一種是同級政府間；另一種是上下級政府間。一些西方國家在經(jīng)歷了一百多年的艱辛探索之后，已經(jīng)將該制度建立在義務教育階段。從實際效果看，義務教育財政轉(zhuǎn)移支付取得了不少成效，尤其是在縮小城鄉(xiāng)之間教育差距和維護地區(qū)和諧穩(wěn)定方面。在我國，中央和地方政府的財政轉(zhuǎn)移主要用在農(nóng)村義務教育階段，僅有的財政尚未能填補這一階段的缺口，使得學前教育更是無暇顧及。由于國家投入經(jīng)費少，大部分農(nóng)村幼兒園都采取收費的方式以基本維持園所日?；ㄤN。但是隨著國家經(jīng)濟實力的增強，該制度將會很快覆蓋到農(nóng)村學前教育階段。其次，政府購買學前教育服務。政府購買教育服務實質(zhì)是政府與社會建立“契約”，從而將優(yōu)質(zhì)、高效的教育服務提供給社會。其中核心環(huán)節(jié)是有關部門對所提供的教育服務按照一定的標準進行評估，在評估之后用公共財政支付相應的費用[14]39-44。在我國，北京、上海等地政府已經(jīng)將購買學前教育服務運用于實踐領域，主要是通過購買區(qū)域外的優(yōu)質(zhì)資源、挖掘區(qū)域內(nèi)的優(yōu)質(zhì)資源、培育和發(fā)展中介組織、發(fā)放教育券等形式向部分人群提供普惠性質(zhì)的學前教育服務，這為有效解決農(nóng)村地區(qū)兒童入園、供需矛盾尖銳等問題提供了新思路。

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Construction of the Public Service System of Rural Preschool Education Based on the Education Equity

ZHANG Xian-bing，TONG Meng-ran，ZHANG Bei-bei

(Faculty of Education， Northeast Normal University， Changchun 130024， China)

The development of the rural preschool education is the focus of the current education development and an important strategy of education equity.The key of its development is to establish the government-dominated and multiple subject participation in the public service system.It can provide quality and diverse preschool services for the rural school-age children，and promote education fairness，public welfare and inclusive.Based on the current reality of rural preschool public service system in this paper，in the perspective of education equity to analyze the value orientation of the construction of the rural preschool education service system，so as to explore the reasonable path.

Rural；Preschool Education；Public Service System；Education Equity

[DOI]10.16164/j.cnki.22-1062/c.2016.04.028

2016-01-25

全國教育科學“十二五”規(guī)劃教育部重點課題(DHA130255)。

張憲冰(1977-)，女，黑龍江佳木斯人，東北師范大學教育學部副教授；仝夢冉(1991-)，女，河南安陽人，東北師范大學教育學部碩士研究生；張蓓蓓(1992-)，女，河北邢臺人，東北師范大學教育學部碩士研究生。

G40

A

1001-6201(2016)04-0166-05

[責任編輯：何宏儉]