劉玉蓉

(廣東外語外貿大學　政治與公共管理學院， 廣州　510420)

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外籍人口聚居區(qū)風險治理的框架構建
——基于“鏈條式”管理的思維

劉玉蓉

(廣東外語外貿大學政治與公共管理學院， 廣州510420)

隨著中國外籍人口數(shù)量的日益增加和聚居規(guī)模的不斷擴大，外籍人口聚居區(qū)的風險因素也在不斷累積，外籍人口的治理成為城市治理的重大課題。面對外籍人口聚居區(qū)存在的多種風險類型及日漸嚴峻的風險形勢，現(xiàn)有的治理卻呈現(xiàn)出“治理主體分散”、“治理過程碎片化”特征，各個治理環(huán)節(jié)經常出現(xiàn)“脫節(jié)”或“斷裂”。因此，必須樹立鏈條式管理思維，將外籍人口聚居區(qū)風險治理視作一個完整鏈條，構建從入境到社區(qū)再到出境，各環(huán)節(jié)銜接順暢、緊密配合的風險治理框架。

外籍人口； 聚居區(qū)； 風險治理； 鏈條； 框架

一、問題的提出及相關文獻的回顧與述評

中國經濟發(fā)展的巨大成就和不斷提升的國際化程度吸引了大量外籍人口來華工作、學習、生活，并因國籍、經濟收入、職業(yè)等不同紐帶形成了各類外籍人口聚居區(qū)。作為一個傳統(tǒng)的移民輸出國，中國對外籍人口大規(guī)模輸入、聚居及其帶來的風險并未給予足夠的重視。近年來一些沿海大中城市由外籍人口引發(fā)的風險事件在不斷增多，風險類型呈現(xiàn)出多樣化趨勢，嚴重威脅到當?shù)鼐用竦陌踩蜕鐣刃蚍€(wěn)定。

但是針對外籍人口聚居區(qū)的風險及其治理的研究，近年來在中國才剛開始起步，且研究角度較少集中于風險分析上?，F(xiàn)有文獻主題較為分散，主要集中在以下三方面：一是從公安、邊防管理角度，對外籍人口出入境管理進行研究。如王元君(2011)探討了如何在建設世界城市背景下加強外籍人口的出入境管理；葉俊(2007)分析了經濟全球化背景下上海人口國際遷移的出入境管理研究。二是從社會學和人口學角度研究外籍人聚居區(qū)。方英、梁檸欣(2010)研究了廣州市外籍人聚居區(qū)分布規(guī)律及其影響因素；李志剛(2009)對廣州小北的非洲籍人口聚居區(qū)進行了分析；劉云剛(2010)等對韓日人口聚居區(qū)進行了研究。三是分析城市外籍移民管理中存在的問題。楊燁(2005)在《外籍人士的融入與中國城市國際化》中提出由于來華外籍人士與本地社會文化融合程度較低的現(xiàn)實，客觀上導致了外來“優(yōu)勢文化孤島”的長期存在；李剛、肖莉(2010)在《中國城市外籍移民管理研究》中分析了中國城市管理當局在管理外籍移民時存在著主觀上認識不到位和管理制度不健全等方面的不足。

綜上分析，除少數(shù)文獻零星提到外籍人口聚居區(qū)存在風險因素外，現(xiàn)有文獻缺乏對這些風險的專門探討；部分文獻從人口學、地理學等角度研究外籍人口聚居區(qū)，多數(shù)文獻研究主要集中在社區(qū)治理模式上。這些研究缺乏和風險的關聯(lián)性，在外籍人口聚居區(qū)日益高發(fā)的風險應對上顯得準備不足。針對上述問題，擬從外籍人口聚居區(qū)的主要風險入手，分析現(xiàn)階段中國外籍人口聚居區(qū)風險治理存在的主要問題，并借鑒“鏈條式”管理的思維，構建從入境到社區(qū)再到出境的外籍人口風險治理框架。

二、外籍人口聚居區(qū)的主要風險類型及風險特點

(一)違法犯罪風險

近年來，中國涉外案件呈現(xiàn)不斷增長的趨勢，外籍人口的犯罪率在不斷上升。一些對外貿易活躍的沿海大中城市吸引了大量外籍人口前來“淘金”，由于準入審核的缺陷導致入境外籍人口質素良莠不齊、泥沙俱下，很多人成為“三非”①外籍人員長期滯留于城市，成為城市安全隱患。一些外籍人員漠視中國法律，對執(zhí)法機關缺乏敬畏，犯罪行為猖獗。如2015年4月廣州警方就打掉一個外籍人涉黑團伙，這個團伙成員均無正當固定職業(yè)，靠“打砸搶”等黑惡手段謀生(劉軍，2015)。外籍人口犯罪涉及的罪名包括涉毒走私類犯罪、人身傷害類犯罪、經濟類犯罪等等。其中毒品犯罪(主要是指走私、販賣、運輸、制造毒品罪和非法持有毒品罪)及由此引發(fā)的重大刑事犯罪最為嚴重(靖力，2015)。這些違法犯罪活動嚴重威脅到民眾的財產和人身安全，也給社會的穩(wěn)定有序帶來極大隱患。

(二)公共衛(wèi)生風險

隨著全球化進程的加快和對外交往的增多，中國與非洲、中東、南亞、東南亞等疫病流行的國家和地區(qū)交往頻繁，各種境外重大傳染疾病如埃博拉出血熱、惡性瘧疾、中東呼吸綜合癥、艾滋病等輸入風險明顯增加。據(jù)統(tǒng)計，到2013年，全國共報告境外輸入性瘧疾病例3984例，約占報告瘧疾病例總數(shù)的99%，在31個省份均有分布，其中死亡20例(仇逸，2014)。2014年中國進出口商品交易會期間，廣州全城總動員阻擊埃博拉出血熱疫情，最后成功將疫情拒于國門之外。隨著各大城市直通非洲、中東等疫病流行區(qū)的航班相繼開通，未來輸入性疫病防控壓力將進一步增大，中國的公共衛(wèi)生安全將面臨更大風險與挑戰(zhàn)。

(三)群體性事件風險

2009年和2012年廣州發(fā)生了兩次大規(guī)模非洲裔黑人因治安事件沖擊派出所的群體性事件，這反應出加強對黑人社區(qū)乃至其他外籍人社區(qū)管理的重要性和急迫性，也體現(xiàn)了全球化背景下，不同尺度空間利益之間的碰撞和摩擦(李明波，2012)。近年來，非洲裔外籍人口在廣東珠三角城市及浙江義烏等地聚居規(guī)模不斷擴大，這一族裔外在特征明顯，與其他族裔區(qū)分度高，且大多來自經濟文化落后的非洲國家，整體素質偏低且缺乏法律意識，加上固有的種族偏見，使得他們極易受到本地人的排斥甚至遭受不公平待遇，為了強化自身的利益，他們往往以國籍為紐帶抱團對外，極易形成暴力對抗性風險。

(四)文化沖突風險

外籍人口因國籍、種族或工作關系等形成各類聚居區(qū)，這些聚居區(qū)雖然大多與本地社區(qū)從地理空間角度沒有界限，但在具體的生活層面是基本隔絕的，逐步成為獨立于所在城市相對封閉的空間和特殊生活體。這些生活體的生態(tài)與本地社區(qū)顯著不同，相互摩擦和矛盾激化的幾率天然較高。不僅語言不同容易造成誤解，宗教和風俗不同可能產生摩擦，而且本來單一民族聚居情況下個體之間的摩擦在不同民族混居的狀態(tài)下也容易上升到群體沖突、乃至民族沖突的層次。在極端情況下，這種沖突甚至有可能進而轉為對分疆裂土的訴求(梅育新，2014)。

外籍人口聚居區(qū)的風險與中國自身經濟轉型、改革發(fā)展所帶來的內生性風險不同，主要是一種輸入性風險，且風險會隨著外籍人口流動頻率的加快而加大。通訊技術的發(fā)達使得風險傳遞速度快，風險疊加效應凸顯。面對外籍人口聚居區(qū)存在的多維度風險類型及嚴峻的風險形勢，當前的“碎片化”風險治理模式顯得力不從心，難以適應城市風險治理的未來發(fā)展要求。

三、外籍人口風險治理“碎片化”現(xiàn)狀及局限性

政府治理中的“碎片化”，一方面指的是中央政府和地方政府間、一級政府各部門間以及各地方政府間業(yè)務分割的狀況；另一方面指的是政府部門和群眾性自治組織、民間組織及私人企業(yè)等在治理中的“分(工)而不明，分而不合(作)”的局面(譚海波、蔡立輝，2010)。在外籍人口風險治理中，這種“碎片化”表現(xiàn)為外籍人口管理事權分散，治理主體多元，缺乏相對清晰的責任邊界與明確的責任歸屬，從而造成“責任轉移”以及“無部門負責”；治理主體各自為政，缺乏溝通和合作；各個治理環(huán)節(jié)銜接不暢，甚至“斷裂”、“脫節(jié)”。這些問題使外籍人口治理陷入困境，極大放大了風險后果。

(一)入境簽證管理環(huán)節(jié)

1.政府多部門管理，事權分散

按照國際的通行做法，大多數(shù)國家的出入境管理權歸屬中央政府，由中央政府統(tǒng)一設置出入境管理機構或派出機構，并派人員直接管轄，使外籍人口治理的各個環(huán)節(jié)實現(xiàn)無縫隙銜接。而根據(jù)《中華人民共和國出境入境管理法》，中國的入境簽證管理權卻分屬于外交部(駐外使領館或者外交部委托的其他駐外機構負責在境外簽發(fā)外國人入境簽證)、公安部出入境管理部門(委托縣級以上地方人民政府公安機關出入境管理機構)和縣級以上地方人民政府外事部門②，這使得入境簽證的審核發(fā)放工作分散到了三個不相銜接的部門。中國可以簽發(fā)口岸簽證的27個口岸中，除了北京、上海、珠海、深圳等9個口岸歸公安部出入境管理局管轄外，其他都由省級公安邊防部隊管理。這種出入境管理方式“客觀上存在事權與管理權分離，事權與人事權脫離，事權與財權脫節(jié)，集權不集中，多頭管理不統(tǒng)一的問題”，特別是現(xiàn)在的省、市、縣三級管理體制，使各級公安機關出入境管理事務受到地方人事權、財權等制約，不利于出入境管理部門公正執(zhí)法；另一方面，少數(shù)地方以發(fā)展地方經濟為名對出入境管理工作進行行政干預，也影響了出入境管理工作的正常開展(王宏音，2010)。

2.簽證管理混亂，對入境風險區(qū)分度低

中國與全球化智庫2014年發(fā)布了《世界移民報告》，報告顯示，在本世紀的前10年，中國的移民增長了35%(陳霄，2014)。但另一方面，不可忽視的是，與大量高素質精英移民出國相比，近年來進入中國的外籍人口特別是有移民傾向的以發(fā)展中國家的人員為主。如在廣州的大量“三非”外籍人口大多來自發(fā)展中國家，有許多沒有身份證明，也沒有受過什么教育，經濟條件差，綜合素質低，為了生存下去很可能鋌而走險。

簽證管理環(huán)節(jié)上的嚴謹，可以阻止知識和技能相對較差的人進入，從而避免治安、福利和資源分配等問題的擴大。簽證的簽發(fā)、審核是控制入境風險的首要關卡，應對申請者進行嚴格鑒別，將無利于國家發(fā)展的人拒之門外。現(xiàn)行的多部門簽證方式使得入境申請的管理較為混亂，審核標準不同、寬嚴不一，各部門之間缺乏協(xié)作與溝通，再加上大量非法移民中介機構的存在，使得很多外籍人員只要多交錢就可以申請到中國簽證。這樣的簽證管理無法對入境風險進行有效區(qū)分和防范，導致大量“三非”外籍人口入境后滯留、聚居，給社會治理和社會風險管理帶來巨大挑戰(zhàn)。

(二)入境后的社區(qū)治理環(huán)節(jié)

外籍人口入境后，逐步形成各類聚居區(qū)，治理的任務落到了基層政府與社區(qū)，但是城市基層治理者風險意識淡漠，針對外籍人口的治理工作顯得非常被動。

1.社區(qū)治理主體責任不清、管理不到位

首先，公安機關內部在外籍人口治理中分工不明。具體表現(xiàn)在出入境管理部門、基層派出所及其他公安職能部門之間分工不明確，責任邊界不清晰。如出入境管理部門負責外國人出境、入境相關的事務，基層派出所負責常住人口、外來人口和出租房屋治安的管理工作，其他公安職能部門為協(xié)同配合。但涉及到外籍人口的問題時，基層派出所認為應該由出入境管理部門負責，因為派出所的主要工作是日常的治安管理工作，不可能肩負起外籍人口的管理工作；但是出入境管理部門認為，出入境管理是公安中的小警種，人力有限，且對社區(qū)工作不熟悉，無法承擔外籍人口社區(qū)治理的任務。

其次，不同政府部門各自為政，沒有形成治理合力，管理難以到位。外籍人口的居住、工作、就業(yè)、經商等涉及到城管、衛(wèi)生、消防、工商登記、報稅等多個政府職能部門，對于“非法就業(yè)”、“無證經營”、“違章商鋪”等這些可能涉及多個部門的問題基本上處于無人管的狀態(tài)。

最后，街道辦、派出所、居委會、物業(yè)管理公司及業(yè)委會在外籍人口治理中職責權限劃分模糊。表面上看，這些社區(qū)治理主體對外籍人口治理都負有責任，似乎形成了多方位齊抓共管的局面，但實際上，這種“九龍治水”的模式一遇到具體問題就扯皮推諉、甚至無人負責。而且各治理主體之間協(xié)作意識差，配合欠佳。如派出所負責社區(qū)外籍人口的基本信息，但囿于警力有限，再加上外籍人口流動性大，人戶分離普遍等情況，無法做到準確及時掌握相關信息。物業(yè)管理公司和業(yè)委會在這方面有獨特的優(yōu)勢，但他們卻沒有在此問題上形成有效的合作機制。這使得官方掌握的外籍人口信息與實際情況有很大的出入，進而影響對社區(qū)風險形勢的判斷和對風險因素的有效監(jiān)控與防范。

2.執(zhí)法權分散、治理方式以運動突擊式為主

針對外籍人口治理中的執(zhí)法權分屬多個執(zhí)法部門的問題，很多地方嘗試將各個職能部門的力量進行整合，形成“大外管”模式。如廣州市建立了公安、工商、稅務、勞動、衛(wèi)生、法院、檢察院等多個職能部門組成的外管聯(lián)席會議制度，并組織了多次涉外聯(lián)合執(zhí)法行動。但是從實踐情況來看，效果仍然不如人意。一是很多部門仍然認為，外國人管理工作本來就是公安機關的事情，不應該將他們牽扯進來，各部門對于涉外執(zhí)法行動采取被動應付的態(tài)度，能不管就不管(戚兆洲,2013a)；二是這種聯(lián)合執(zhí)法行動以突擊審查為主，治標不治本，雖能起到一定的威懾作用，但從長遠看，效果不會很明顯。

3.社區(qū)服務不均衡、精細化程度有待提升

為了提升外籍人口的認同感和社區(qū)歸屬感，消除一些風險隱患，許多城市力求為外籍人口提供更便捷、貼心的服務。如在廣州市，居住超過200名外國人的街鎮(zhèn)均建立了“外國人管理服務工作站”，超過50名外國人的社區(qū)均建立了“和諧家園”外國人服務站，初步搭起基於服務功能的社區(qū)中心網(wǎng)絡(扶慶，2014)。但在實際運行中，不同社區(qū)服務差距大，呈現(xiàn)出明顯的不均衡態(tài)勢。在一些中高檔商業(yè)小區(qū)，外國人服務站人員素質普遍較高，服務內容較為全面。但是在一些老舊小區(qū)、城中村、城鄉(xiāng)結合部的外籍人聚居區(qū)，相應的服務就沒有跟上，有的服務甚至根本沒辦法提供，僅語言就是一個大的障礙。另外，現(xiàn)有的服務工作站主要解決的是外籍人口的日常生活問題，而對于住屋、社交、教育、醫(yī)療等外籍人口最為關心的深層問題，社區(qū)僅僅提供信息咨詢等非常表面化、程式化的服務，其服務的精細化程度有待提升。

(三)出境管理及遣返環(huán)節(jié)

1.出入境信息共享平臺尚未建立，出入境信息不完善

現(xiàn)有的出入境管理信息系統(tǒng)是由公安、外交等各部門分別建立，信息未能實現(xiàn)共享。雖然根據(jù)新的出入境管理法規(guī)定，需建立統(tǒng)一的外籍人口出境入境管理信息平臺，實現(xiàn)有關管理部門信息整合與共享，但還需假以時日。中國當前對出入境外籍人口信息的統(tǒng)計也比較粗略，不能詳實、清楚反映外籍人口的各方面情況。公安部出入境管理局的統(tǒng)計信息中，只有出入境人數(shù)總量、外國人出入境人數(shù)最多的幾個國家排名等幾項簡單的內容，甚至對境內外國人做初步分類都做不到(黃祺，2010)。這導致有關部門對外籍人口的入境、出境信息管理出現(xiàn)盲點，無法掌握每個外籍人員的入境時間、就業(yè)、停留及出境時間等具體信息。雖然經國務院批準，公安部、外交部根據(jù)出境入境管理的需要，可以對留存出境入境人員的指紋等人體生物識別信息作出規(guī)定(《中華人民共和國出境入境管理法》,2012)，但是目前還沒有真正開始實施。這些管理的漏洞導致很多外籍人口逾期非法滯留，被強制遣送出境的外籍人員，換個身份又重新入境。如果不能完善這些基礎信息，僅靠街頭突擊檢查這一手段來應對，治理效果非常有限。

2.政府部門與外國駐華使領館溝通不暢

公安機關查獲的“三非”外籍人口大多數(shù)都無法提供有效身份證件，對于這些“身份不明”的外籍人口無法及時實施遣返，公安機關只能通過外交途徑向“三非”人員自稱的國家駐華使領館發(fā)函，以核實在押“三非”外籍人口的國籍及身份信息(戚兆洲,2013b)。但這種溝通方式面臨很大問題，成效較低。如果這些“三非”外籍人口來源國的使領館對身份核查消極應對甚至不予配合，將導致 “三非”外籍人口的羈押時間延長，給羈押場所、辦案機關及相關管理人員帶來壓力。

四、“鏈條式”管理的思維及其啟示

所謂“鏈條式”管理就是按照客觀事物的發(fā)展規(guī)律，形成相互之間有必然聯(lián)系的連接點，把這些連接點所攜帶的信息進行歸類，按照科學的方法加以管理和應用(魯繼利、李閩、鞏桂蘭，2013)?！版湕l式”管理的思維，是要打破將管理視為相互分離的一系列活動環(huán)節(jié)的“碎片式”理念，而將管理的各個環(huán)節(jié)視為具有內在邏輯關系的有機整體的構成，各環(huán)節(jié)之間既相互依賴，又相互制約，并在整體協(xié)作的理念下實現(xiàn)各環(huán)節(jié)的無縫隙對接。

“鏈條式”管理思維強調系統(tǒng)的整體觀念，因此特別注重每個關節(jié)點的連接和信息應用。外籍人口聚居區(qū)的風險治理在實踐中表現(xiàn)為一系列相互關聯(lián)、相互作用的環(huán)節(jié)，各個治理主體因職責、功能的不同，依據(jù)特定的邏輯關系和時空布局關系形成“鏈條式”關聯(lián)。外籍人口聚居區(qū)的風險治理，不能僅僅停留在社區(qū)層面，外籍人口的聚居涉及到入境、邊檢、居留、入籍、出境等環(huán)節(jié)形成的鏈條中，無論哪個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題或者形成掣肘，風險必然會大大增加。因此，必須樹立“鏈條式”管理思維，以風險的防范與管控為目標，向上游—入境、下游—出境延伸管理，并創(chuàng)新中游—居留階段的服務，運用制度+信息技術的手段，構建出覆蓋外籍人口風險治理全流程的“鏈條式”治理框架。

五、基于“鏈條式”管理思維，構建外籍人口聚居區(qū)風險治理框架

(一)強化風險意識且貫穿整個治理鏈條

沒有風險意識是最大的風險。長期以來，中國都是一個移民輸出國而非輸入國，很多城市管理者對外籍人口可能帶來的風險缺乏認識，從思想上不重視。 凡事預則立不預則廢，隨著對外開放力度和深度的不斷加大，國際人口流動更為頻繁，風險形勢更為嚴峻復雜，必須要通過風險教育和培訓來增強各級管理者的風險意識，提高風險商。③在外籍人口風險治理中，各環(huán)節(jié)都應樹立事前防范意識，堅持事前防范和事中控制為主，事后補救為輔的原則，力求把各種風險造成的危害和損失降到最低。

(二)密切銜接出、入境管理環(huán)節(jié)，構建整合整合協(xié)調的風險治理體系

1.建立完善的政策法規(guī)體系，從源頭上降低風險發(fā)生率

雖然中國已經制定、頒布一些針對外籍人口治理的相關政策、法律法規(guī)，如《中華人民共和國出境入境管理法》(2013)、《外國人在中國就業(yè)管理規(guī)定》(1996)、《外國人宗教活動管理規(guī)定及實施細則》(1994)等，但現(xiàn)行的法律體系還不夠完善，法律、法規(guī)還存在許多不足與缺陷。如有關條款過于原則化、缺乏操作性?！吨腥A人民共和國出境入境管理法》第四章第三十九條規(guī)定“外國人在旅館以外的其他住所居住或住宿的，應當在入住后24小時內由本人或留宿人，向居住地公安機關辦理登記?！庇捎谂侣闊┗蚱渌?，絕大部分人會選擇不去登記，使得外籍人口的居住管理較為困難。有些規(guī)定本身不嚴密，留下“空白地帶”。如針對邀請單位隨意發(fā)出邀請函電，法律只規(guī)定邀請單位須對邀請函的真實性負責，并沒有規(guī)定相應的責任追究機制，使得許多外籍人口借此途徑來華并長期滯留。再者，有些政策法規(guī)內容滯后、缺失，不適應發(fā)展的形勢。如外國人就業(yè)管理中的很多規(guī)定與當前現(xiàn)實需求脫節(jié)，客觀上造成外國人非法就業(yè)出現(xiàn)蔓延勢頭。

因此，完善相應的法律、法規(guī)，彌補法律空白，消除執(zhí)法困境，從源頭降低風險發(fā)生率顯得非常迫切。針對現(xiàn)行法律法規(guī)存在的缺陷，應制定一個全方位考慮外籍人口治理的綜合性政策法規(guī)，如《移民法》，把入境、居留、就業(yè)、入籍、難民、跨國犯罪、遣返、出境等各個環(huán)節(jié)聯(lián)系起來，使政策更加精細化，可操作性強，從而全面地規(guī)范人員的跨國流動。

2.構建統(tǒng)一的移民管理機構，強化風險治理的主體責任

中國外籍人口治理中，多元主體導致權力分散，責任邊界不清，弱化了治理主體的責任感，并進一步加劇了治理環(huán)節(jié)的“各自為政”，導致外籍人口治理出現(xiàn)“真空”。

世界上主要的移民國家大都在中央政府設立了統(tǒng)一的移民管理機構，強化移民管理問題，成效顯著。因此，我國有必要借鑒他國的管理經驗，由中央統(tǒng)一行使移民管理事權，將外籍人口管理的相關職能部門進行整合，構建統(tǒng)一的移民④管理機構，將涉及外籍人口管理的各項業(yè)務集中起來，使其成為主管移民事務的專門部門。例如可在國務院下設移民總局，各個省設立移民總局分支機構，綜合處理外籍人口的各項事務，使各個分散主體的職責統(tǒng)一到移民管理機構中來，強化其治理責任。

3.構建順暢的跨部門協(xié)調機制，密切各個環(huán)節(jié)之間的銜接

在外籍人口治理中，不同政府部門本位主義思想嚴重，人為構建了許多難以逾越的管理“壁壘”，因缺乏一個統(tǒng)一的溝通、協(xié)調機制，使得整體協(xié)作能力較差。根據(jù)“鏈條式”管理的思維，鏈條上的每個環(huán)節(jié)都應緊密銜接，環(huán)環(huán)相扣，才能運轉順暢。因此，必須降低各連接節(jié)點產生摩擦和沖突的可能，而跨部門協(xié)調機制就好比風險治理鏈條上的潤滑油，能夠有效減少阻力。結合外籍人口聚居區(qū)的治理實際，應在政府內部建立高級別的跨部門協(xié)調機制，以各層級移民管理機構為協(xié)調中心，其他相關職能部門積極配合，定期召開協(xié)調會，負責一些重大問題的協(xié)調控制。

4.建立重點人群風險追蹤制度，強化出境管理

出入境管理機構應定期對出入境外籍人口的風險信息進行統(tǒng)計分析，對于風險較高的外籍人口來源國家(如“三非”人口比重高、違法犯罪率高、疫病風險高)實施提高入境準入標準、嚴格入境審核措施，并在入境后實施跟蹤管理制度，要求外籍人口應定期向出入境管理機構報告情況，如不配合，將列入出入境管理機構的黑名單。建立專門的外籍人口羈押場所，對于“三非”外籍人口堅決實施遣返，對于違法犯罪人員要嚴厲打擊，并永遠不得再次入境。

(三)建立統(tǒng)一共享的外籍人口信息管理平臺

中國目前的外籍人口信息管理平臺由各個不同的政府部門分別建立，存在數(shù)據(jù)不全、信息不充分、不能共享等問題。針對這些問題，應構建由移民管理機構負責的統(tǒng)一的信息管理平臺，將過去分散在各個政府部門的零碎信息進行整合歸類，實行全國出入境信息的一元化管理和在線實時管理。建立健全全國統(tǒng)一的出入境審批管理系統(tǒng)，充分利用高科技手段，盡快推行入境出境外籍人口生物信息留存制度。應開發(fā)建立詳盡的外籍人口管理數(shù)據(jù)庫，使出入境管理數(shù)據(jù)、在留資格管理數(shù)據(jù)、外國人登記的其他具體信息、強制遣返數(shù)據(jù)等涉及外籍人口治理的數(shù)據(jù)更為完備，并使這些信息可以在不同部門、不同區(qū)域間暢通無阻地交流，從而實現(xiàn)實時掌控外籍人口在華的所有情況，及時對風險因素進行甄別和預警，盡可能防范和化解各類風險。

(四)創(chuàng)新外籍人口聚居社區(qū)服務方式

“大風始于青萍之末”，看似細微、瑣碎的問題如不能及時解決，風險因子就會產生并逐步累積。合理有效的管理和高質量的服務將大大舒緩矛盾，降低風險發(fā)生概率。在外籍人口比較集中的城市，有許多創(chuàng)新服務的方式，如建立專門的外國人服務站，將外籍人口入境后所需的各項服務集成為一站式服務，提高了辦事效率，提升了外籍人口的滿意度；引入外國人管理外國人模式，吸收外國人進入社區(qū)服務機構、社區(qū)志愿者組織等，很好地彌補了中國管理者的一些不足；有些地方還建立了獎勵機制，對于積極舉報“三非”外籍人口的社區(qū)居民，管理到位的涉外小區(qū)給予一定的獎勵，激發(fā)大家參與治理的熱情。

外籍人口的治理，考驗城市管理者的智慧，也在一定程度上反映了一個城市社會治理能力水平的高低。只有不斷創(chuàng)新服務方式，提升服務質量，使外籍人口能夠“安居樂業(yè)”，才能從根本上防范風險。

注釋：

①“三非”人員是指：非法入境、非法居留、非法就業(yè)的外籍人口。

②新版《中華人民共和國出境入境管理法》，http://www.gov.cn/flfg/2012-06/30/content_2174944.htm，2012-06-30。

③相對于“情商”和“智商”的一個概念，迪倫.埃文斯在《風險思維》中提出這個概念。

④這里的“移民”指在中國停留三個月以上的外籍人口，不僅僅指獲取中國國籍的外籍人口。

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[責任編輯：蕭怡欽]

Constructing A Framework for Risk Governance of Foreign Population Communities: Based on the “Chain-type” Management Thinking

LIU Yurong

(SchoolofPoliticsandPublicManagement,GuangdongUniversityofForeignStudies,Guangzhou510420,China)

With the increasing of China’s foreign population and the expanding of foreign population communities, risk factors continue to accumulate, and the foreign population management has become a major issue of urban governance. Faced with multiple risk types and the increasingly severe risk situation, the existing governance appears the feature of decentralization and fragmentation. Therefore, we must establish the “chain-type” management thinking so as to build a complete framework of foreign population risk governance from the immigration to communities to outbound.

foreign population; the colonies; risk governance; chain

2015-10-13

廣東省哲學社會科學規(guī)劃一般項目“廣東省外籍人口聚居區(qū)風險分析及風險治理研究——以廣州市為例”(GD14XZZ02)。

劉玉蓉(1975-)，女,湖北十堰人，管理學碩士，廣東外語外貿大學政治與公共管理學院副教授，研究方向為社區(qū)治理、公共政策分析。

D631.46

A

1672-0962(2016)03-0024-07