文｜余盛興　凌希

美國(guó)“雙反”十大問(wèn)題之五：?jiǎn)为?dú)稅率“開倒車”

文｜余盛興凌希

在反傾銷和反補(bǔ)貼（“雙反”）調(diào)查中，美國(guó)商務(wù)部一直將中國(guó)認(rèn)定為非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家。據(jù)此，美國(guó)商務(wù)部首先假設(shè)中國(guó)所有出口企業(yè)的出口活動(dòng)都受到政府控制，據(jù)此將它們確定為一個(gè)統(tǒng)一的稅率——往往是懲罰性中國(guó)普遍稅率。

不過(guò)，當(dāng)某個(gè)企業(yè)能夠證明其出口活動(dòng)在法律上(de jure)和事實(shí)上(de factor)都不受政府控制的情況下，美國(guó)商務(wù)部可以對(duì)該企業(yè)確定一個(gè)不同于該國(guó)普遍稅率的稅率，即單獨(dú)稅率(Separate Rate)。如何才能獲得單獨(dú)稅率呢？美國(guó)商務(wù)部有一個(gè)股東的格式和相對(duì)確定的程序，即對(duì)應(yīng)訴企業(yè)進(jìn)行單獨(dú)稅率測(cè)試。單獨(dú)稅率測(cè)試方法在確立之初本是一項(xiàng)有益的規(guī)則，為包括中國(guó)在內(nèi)的“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家”的出口企業(yè)獨(dú)辟蹊徑，為企業(yè)在面臨“雙反”情況下，繼續(xù)對(duì)美出口創(chuàng)造了可能。然而近來(lái)，單獨(dú)稅率分析開起了“倒車”，正在逐步發(fā)展成為一項(xiàng)不公平的規(guī)則，從而將越來(lái)越多的企業(yè)拒之門外。

早期的單獨(dú)稅率測(cè)試

在20世紀(jì)80年代，美國(guó)對(duì)華反傾銷基本實(shí)行“一國(guó)一稅”，中國(guó)企業(yè)應(yīng)訴者寥寥。不過(guò)，自20世紀(jì)90年代初開始，美國(guó)商務(wù)部逐漸降低要求，允許中國(guó)企業(yè)申請(qǐng)單獨(dú)稅率。相應(yīng)地，美國(guó)商務(wù)部在個(gè)案分析的基礎(chǔ)上也對(duì)符合條件的中國(guó)企業(yè)開綠燈。其中，美國(guó)商務(wù)部在審核“法律上獨(dú)立”的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，主要審核以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：（1）該國(guó)是否存在關(guān)于出口商的具體商業(yè)活動(dòng)和出口許可的限制性立法；（2）是否存在減少公司自我控制的立法行為；（3）政府采取的其他減少公司自我控制的其他正式措施。

過(guò)去大量的案例表明，美國(guó)商務(wù)部幾乎不會(huì)基于“法律上獨(dú)立”原因拒絕中國(guó)企業(yè)的單獨(dú)稅率申請(qǐng)，而在審查“事實(shí)上獨(dú)立”時(shí)也主要考慮出口決策因素，而不以所有制為基礎(chǔ)進(jìn)行判斷。因此，在較長(zhǎng)的一段時(shí)間里，美國(guó)商務(wù)部對(duì)中國(guó)企業(yè)的單獨(dú)稅率評(píng)估所把握的尺度是比較松的。我們?cè)?jīng)代理百分之百國(guó)有的企業(yè)應(yīng)訴，最終也成功獲得單獨(dú)稅率。在有的案件中，美國(guó)申訴方試圖挑戰(zhàn)美國(guó)商務(wù)部的裁決，但美國(guó)商務(wù)部堅(jiān)持認(rèn)為它依據(jù)法律審查的范圍僅限于“出口活動(dòng)”，因此企業(yè)所有制成份不會(huì)成為方案企業(yè)獲得單獨(dú)稅率的理由。

“開倒車”

然而，美國(guó)商務(wù)部多次對(duì)于單獨(dú)稅率分析規(guī)則進(jìn)行修改，總體方向愈發(fā)嚴(yán)苛，且不公平、不合理。概況起來(lái)，目前主要存在以下問(wèn)題：

愈發(fā)嚴(yán)苛的分析標(biāo)準(zhǔn)

2013年7月5日，美國(guó)商務(wù)部在《聯(lián)邦公報(bào)》上發(fā)布公告，決定對(duì)非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家反傾銷中的單獨(dú)稅率測(cè)試的“事實(shí)上獨(dú)立”的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修改。針對(duì)以上提及的“事實(shí)上獨(dú)立”的四個(gè)具體標(biāo)準(zhǔn)，美國(guó)商務(wù)部決定：（1）就相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求出口企業(yè)提供更多的支持性文件；（2）在財(cái)政預(yù)算允許的情況下盡可能對(duì)申請(qǐng)單獨(dú)稅率的企業(yè)進(jìn)行實(shí)地核查；（3）對(duì)于在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家設(shè)有貿(mào)易公司或者工廠的公司，不再自動(dòng)給予單獨(dú)稅率地位；（4）對(duì)于數(shù)據(jù)和記錄保存系統(tǒng)不足以說(shuō)明企業(yè)擁有獨(dú)立所有權(quán)時(shí)，美國(guó)商務(wù)部將無(wú)法進(jìn)行有效的單獨(dú)稅率分析。這等于變相提高了中國(guó)企業(yè)獲得單獨(dú)稅率的門檻。

將國(guó)有企業(yè)等同于國(guó)家控制

2015年1月8日，美國(guó)商務(wù)部在聯(lián)邦公報(bào)上發(fā)布公告，宣布對(duì)華光伏電池及組件反傾銷第一次行政復(fù)審的初裁結(jié)果。多家國(guó)有企業(yè)單獨(dú)稅率申請(qǐng)無(wú)辜被拒，并被課以238.56%重稅。2015年1月21日，美國(guó)商務(wù)部公布了對(duì)原產(chǎn)自中國(guó)的乘用車輪胎反傾銷調(diào)查初裁結(jié)果，認(rèn)定應(yīng)訴企業(yè)傾銷幅度為19.17%至36.26%，全國(guó)統(tǒng)一稅率則達(dá)87.99%之高。同樣，多家積極應(yīng)訴的國(guó)有企業(yè)的單獨(dú)稅率申請(qǐng)被美國(guó)商務(wù)部無(wú)情拒絕，而適用于全國(guó)統(tǒng)一稅率。還有數(shù)家多年來(lái)一直獲得單獨(dú)稅率的國(guó)有企業(yè)，在最近的復(fù)審中失去單獨(dú)稅率資格，開始適用全國(guó)統(tǒng)一稅率。

美國(guó)商務(wù)部將中國(guó)國(guó)有企業(yè)的國(guó)有股份等同于國(guó)家控制，拒絕向積極配合且獨(dú)立自主經(jīng)營(yíng)的中國(guó)企業(yè)給予單獨(dú)稅率。這種“一刀切”的做法，既不符合自由貿(mào)易精神，又不符合單獨(dú)稅率分析的意義，無(wú)疑是不公平的。

縮短截止日期

2015年3月，美國(guó)商務(wù)部發(fā)布公告，宣布縮短單獨(dú)稅率申請(qǐng)的提交截止日期，由之前的“自公告日起60天內(nèi)”修改成了“自公告日起30天內(nèi)”。一時(shí)間導(dǎo)致諸多中國(guó)企業(yè)沒(méi)有注意到這一變化，錯(cuò)過(guò)了最后期限，耽誤了申請(qǐng)的提交，直接喪失了獲得單獨(dú)稅率的機(jī)會(huì)。同時(shí)，30天的期限也很不充分，尤其是對(duì)于有些沒(méi)有應(yīng)訴經(jīng)驗(yàn)的中國(guó)企業(yè)來(lái)說(shuō)，需要準(zhǔn)備、審核、翻譯材料，回答問(wèn)卷，是一項(xiàng)耗時(shí)耗力的工作。美國(guó)商務(wù)部對(duì)于截止日期方面執(zhí)行得十分嚴(yán)格，拒絕接受一切晚于截止日期遞交的材料，這大大阻礙了中國(guó)應(yīng)訴企業(yè)單獨(dú)稅率申請(qǐng)的成功率。

不利后果及應(yīng)對(duì)策略

單獨(dú)稅率分析規(guī)則的出發(fā)點(diǎn)本是好的，然而美國(guó)商務(wù)部作為貿(mào)易主管機(jī)構(gòu)不斷修改規(guī)則，并在實(shí)踐中隨意發(fā)揮自由裁量權(quán)，導(dǎo)致這項(xiàng)規(guī)則變得愈發(fā)不公平，對(duì)中國(guó)企業(yè)和美國(guó)進(jìn)口商都造成不利影響。概括起來(lái)包括：

國(guó)企應(yīng)訴大門基本被關(guān)閉

美國(guó)商務(wù)部對(duì)單獨(dú)稅率測(cè)試的“事實(shí)上獨(dú)立”的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修改，提出了很多更嚴(yán)苛、更具體的要求。在實(shí)踐中，美國(guó)商務(wù)部要求應(yīng)訴企業(yè)提交其所有實(shí)際股東的更加詳細(xì)的信息，并且會(huì)特別詢問(wèn)政府在企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的參與情況。尤其刨根問(wèn)底追究關(guān)于政府作為股東所享有的權(quán)利，政府在應(yīng)訴企業(yè)董事會(huì)成員的選任方面的參與情況等信息。

然而，無(wú)論國(guó)有企業(yè)如何力證“清白”，美國(guó)商務(wù)部憑借著其將國(guó)有企業(yè)等同于國(guó)家控制的邏輯，基本阻隔了中國(guó)國(guó)有企業(yè)應(yīng)訴美國(guó)“雙反”，乃至出口美國(guó)涉案產(chǎn)品的道路。美國(guó)商務(wù)部使用如此理由拒絕中國(guó)國(guó)有企業(yè)的單獨(dú)稅率申請(qǐng)，將他們通通打入全國(guó)統(tǒng)一稅率的“冷宮”。長(zhǎng)此以往，中國(guó)國(guó)有企業(yè)發(fā)現(xiàn)應(yīng)訴無(wú)門，只能默默退出美國(guó)市場(chǎng)，另謀生路。

企業(yè)應(yīng)訴負(fù)擔(dān)增加

目前，美國(guó)商務(wù)部嚴(yán)苛的單獨(dú)稅率標(biāo)準(zhǔn)使得牽涉美國(guó)反傾銷調(diào)查的很多中國(guó)企業(yè)的處境越發(fā)艱難。除了已經(jīng)被判了“死刑”的國(guó)有企業(yè)不談，其他企業(yè)想要輕松取得單獨(dú)稅率也不是那么容易的事情了。雖然由于預(yù)算原因，美國(guó)商務(wù)部在實(shí)踐中很少對(duì)申請(qǐng)單獨(dú)稅率的企業(yè)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核查，但發(fā)放冗長(zhǎng)的問(wèn)卷甚至是多個(gè)補(bǔ)充問(wèn)卷時(shí)卻絲毫不含糊。再加之答卷時(shí)間相較從前縮減了一半，企業(yè)應(yīng)訴負(fù)擔(dān)可想而知。

綜上，單獨(dú)稅率已慢慢發(fā)展成為一項(xiàng)不公平的反傾銷規(guī)則，變相將越來(lái)越多的中國(guó)企業(yè)拒之門外。這顯然是美國(guó)“雙反”措施舉公平貿(mào)易之名行貿(mào)易保護(hù)之實(shí)的又一佐證。

筆者認(rèn)為，中國(guó)企業(yè)在面對(duì)美國(guó)商務(wù)部諸如國(guó)有企業(yè)等于國(guó)家控制以及單獨(dú)稅率申請(qǐng)期限略微超過(guò)便拒絕其申請(qǐng)的諸多刁難時(shí)，應(yīng)盡快將美國(guó)商務(wù)部訴諸美國(guó)國(guó)際貿(mào)易法院，通過(guò)司法審查爭(zhēng)取自身權(quán)利，敦促美方盡快修改方法和糾正其不公平的做法。同時(shí)，我國(guó)政府應(yīng)毫不猶豫地啟動(dòng)雙邊和多邊程序，敦促美國(guó)盡早承認(rèn)中國(guó)完全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位，廢除非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)方法，尤其是要堅(jiān)決遏制這種“開倒車”的逆行。

編輯|王秋蓉qiurong.wang@wtoguide.net

作者單位：海華永泰律師事務(wù)所