黎莉 郭峰

（沈陽工業(yè)大學(xué)，遼寧 沈陽 110023）

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淺談金融消費者權(quán)益保障的國際經(jīng)驗及對我國完善該制度的啟示

黎莉 郭峰

（沈陽工業(yè)大學(xué)，遼寧 沈陽 110023）

摘要：作為金融交易市場中的最重要的主體，金融消費者在2007年金融危機席卷全球后受到各國金融界人士關(guān)注，開始登上“金融舞臺”，而如何保障金融消費者擁有完整、健全的自身權(quán)益作為重振全世界金融市場的“關(guān)鍵一環(huán)”也引起了全球各界討論的熱潮。本文旨在闡述我國金融消費者保障的發(fā)展態(tài)勢的基礎(chǔ)上，歸納提煉了英國和美國在該方面如立法、對金融機構(gòu)的規(guī)制以及對消費者救濟的“金玉良言”。并將這些“前車之鑒”與我國現(xiàn)實情況結(jié)合以探討我國對金融消費者權(quán)益保障的未來發(fā)展方向。

關(guān)鍵詞：金融消費者；權(quán)益保障；國際經(jīng)驗；制度完善

金融服務(wù)行業(yè)作為第三產(chǎn)業(yè)中的不可或缺的角色，對促進(jìn)一國整體經(jīng)濟發(fā)展所起到的作用不言自明。金融危機是資本主義國家不可避免的“通病”，國際各界對最近一次金融危機爆發(fā)的原因和帶來的后果進(jìn)行了深刻的反思和討論，一致認(rèn)為，作為金融消費主體的金融消費者在金融交易方面擁有不可取代的地位。因此，健全的金融消費者權(quán)益的保障制度是評價金融市場是否成熟、能否可持續(xù)良性發(fā)展的的關(guān)鍵。為此，各發(fā)達(dá)國家愈發(fā)重視本國金融市場發(fā)展過程中金融消費者權(quán)益保障制度的構(gòu)建，并在該制度的過程中積累了大量的經(jīng)驗。對我國金融市場而言，隨著國民經(jīng)濟飛速發(fā)展，國內(nèi)金融交易愈發(fā)呈現(xiàn)活躍趨勢。但由于我國對金融消費者權(quán)益保障屬于起步階段，理論與實踐方面與發(fā)達(dá)國家還有較大差距。所以，要建立完整的金融消費者權(quán)益保障制度，需借鑒國外優(yōu)秀經(jīng)驗的同時，結(jié)合我國金融交易市場的發(fā)展特點，構(gòu)建符合我國條件的金融消費者權(quán)益保障制度，以促進(jìn)我國金融交易市場有序、平穩(wěn)、良性、健康發(fā)展。

一、 我國金融消費者權(quán)益保障的宏觀態(tài)勢分析

（一）我國金融消費者權(quán)益保障的基本特征。

“分業(yè)經(jīng)營和監(jiān)管”是我國目前的金融消費者權(quán)益保障的“最顯著”特征：即將《消費者權(quán)益保護法》中明確規(guī)定金融機構(gòu)的保障義務(wù)與銀行業(yè)、證券業(yè)及保險業(yè)中的相關(guān)法律法規(guī)為基礎(chǔ)進(jìn)行保護。而縱觀我國金融交易活動在對本行業(yè)消費者權(quán)益保障方面有以下特點: 首先，在金融交易活動中以保障金融消費者的知情權(quán)、隱私權(quán)以及公平交易權(quán)為核心，堅持自愿、公平誠信交易的同時強調(diào)金融機構(gòu)應(yīng)做到真實、及時公開相關(guān)金融信息；其次，強調(diào)規(guī)范金融營業(yè)機構(gòu)行為，嚴(yán)格遵守公平競爭、謹(jǐn)慎經(jīng)營等行業(yè)規(guī)則，在防止金融業(yè)惡性競爭的擾亂市場秩序的同時，維護金融消費者的合法權(quán)益，促進(jìn)整個金融交易市場得到凈化；最后運用金融行業(yè)內(nèi)部專門法律法規(guī)（如：《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《保險法》等） 與及其他部門（如《刑法》、《行政訴訟法》等）法相關(guān)條款結(jié)合,對侵害金融消費者權(quán)益的相關(guān)機構(gòu)和個人加以嚴(yán)懲的同時利用司法手段，對金融交易活動產(chǎn)生的糾紛給予予救濟。

（二）我國金融消費者權(quán)益保障的“發(fā)展硬傷”。

不可否認(rèn)，由于金融消費者自身因素的限制，其在在金融交易市場上處于弱勢地位。而所謂”硬傷“即我國近年來的在金融消費者權(quán)益的保障方面雖有一些進(jìn)展，但與發(fā)達(dá)國家相比，仍存在不小的差距。問題主要集中在以下幾個層面。

立法層面：金融消費者權(quán)益保障缺乏專門性、系統(tǒng)性立法。全國人大雖然修訂了《消費者權(quán)益保護法》，并在其中明確了金融機構(gòu)的相關(guān)義務(wù)，但是卻并未對金融消費者，這一特殊消費群體的相關(guān)權(quán)益保護進(jìn)行系統(tǒng)的規(guī)定。同時，在銀行業(yè)、證券業(yè)和保險業(yè)等不同金融行業(yè)的相關(guān)立法中同樣未系統(tǒng)、專業(yè)地對金融消費者權(quán)益保障作出詳細(xì)規(guī)定。綜上所述，由于立法理念落后而且不同位階的法律法規(guī)的發(fā)生沖突與重復(fù)，導(dǎo)致了我國該領(lǐng)域出現(xiàn)了立法真空，直接導(dǎo)致金融消費者權(quán)益難以得到法律上的有效保障。

監(jiān)管層面：尚不完備的金融管理機構(gòu)監(jiān)管制度。首先，目前我國的金融市場主要由“一行三會”進(jìn)行監(jiān)管及指導(dǎo)，即有中國人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會以及保監(jiān)會進(jìn)行分業(yè)監(jiān)管。乍看之下，這樣可從宏觀層面到微觀層面的確對金融市場起到了一定的監(jiān)管作用，可一旦出現(xiàn)各金融產(chǎn)品交叉或業(yè)務(wù)的交叉，分類的行業(yè)監(jiān)管必然出現(xiàn)利益沖突，進(jìn)而導(dǎo)致金融監(jiān)管出現(xiàn)了“灰色地帶”，金融消費者的權(quán)益無法得到有效保障。同時，從監(jiān)管的目的上講，我國金融監(jiān)管的目的是將宏觀的維護金融市場秩序、促進(jìn)金融市場整體發(fā)展為主要目的，但這樣往往會忽略金融消費者利益，使整體金融消費者的權(quán)益不能得到系統(tǒng)的監(jiān)管。

救濟層面：對金融消費者的救濟仍需“盡善盡美”。首先，作為有效解決金融消費者解決與金融機構(gòu)糾紛的“最后一道防線”，司法保障需要進(jìn)行“系統(tǒng)升級”。由于不同方面存在的限制或沖突，在解決相關(guān)金融消費者權(quán)益保障的案件中，往往存在缺乏適用法律、辦案周期長、舉證困難等障礙。另外，法律中規(guī)定的法院對金融監(jiān)管機構(gòu)的合法性僅停留在“走馬觀花”的程度。由于客觀上缺乏可以操作執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)，這也在無形中增加了法院受理、審判以及執(zhí)行的難度。最后，不完善的金融業(yè)自律機制與金融消費者缺少維權(quán)意識也在客觀上也助長了金融機構(gòu)的不顧及金融消費者權(quán)益的“不正之風(fēng)”，弱化了權(quán)益保障的實際效果。

二、英、美兩國保障金融消費者權(quán)益的經(jīng)驗歸納

（一）英國：立法要求政府授權(quán)組織進(jìn)行相關(guān)保障活動的模式。

英國在1986年制定的《金融服務(wù)法》是英國進(jìn)行金融變革的突出成果之一。本法在要求所有金融經(jīng)營機構(gòu)必須在政府授權(quán)、并在政府監(jiān)管下從事金融交易活動的同時也對金融營業(yè)機構(gòu)的信息紕漏方式予以適當(dāng)放寬以便提高金融交易效率。與此同時，《金融服務(wù)法》又建立了“金融消費者補償機制”以為消除放寬標(biāo)準(zhǔn)所帶來的不利后果。而作為統(tǒng)一金融監(jiān)管機構(gòu)，新設(shè)立的“金融服務(wù)監(jiān)管署”肩負(fù)著金融監(jiān)管和保障金融消費者權(quán)益的雙重責(zé)任。

20世紀(jì)90年代中期，隨著《金融服務(wù)與市場法》的制定，英國又迎來了第二次“金融行業(yè)規(guī)制方面變革”，與注重“國家授權(quán)與監(jiān)管”的《金融服務(wù)法》不同，該法在關(guān)注金融穩(wěn)定的同時，將金融消費者的權(quán)益保護作為金融市場穩(wěn)定發(fā)展的重中之重，將金融消費者權(quán)益的保護通過理發(fā)的模式確定下來。同時，《金融服務(wù)與市場法》分別在金融穩(wěn)定方面與金融消費者權(quán)益保護方面建立了兩個“三方機制”。其中，針對保障金融消費者權(quán)益方面，金融服務(wù)管理署、投訴專員辦和金融巡視員服務(wù)公司作為金融消費者權(quán)益保障的“三方機制”主體。金融服務(wù)管理署（FSA）負(fù)責(zé)金融消費者權(quán)益保護和教育，確保金融消費者在金融消費不同階段可以享受“全天候，多方位”的保障。同時另外兩個部門著重對金融營業(yè)機構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管、接受相關(guān)投訴的方式為保障金融消費者權(quán)益“保駕護航”?？梢?，金融消費者權(quán)益保障《金融服務(wù)與市場法》中的地位極為重要，這樣的規(guī)定無疑會使金融消費者在金融消費中中地位更加主動，增強金融消費者的信心進(jìn)而促金融市場整體發(fā)展。

金融危機之后，英國發(fā)現(xiàn)金融方面改革并不完善，立即啟動了新一輪金融改革。而本次改革主要依據(jù)邁克爾.泰勒的“雙峰理論”為基礎(chǔ)對現(xiàn)有制度進(jìn)行“升級”，其中出現(xiàn)的改革的亮點包括：（1）針對金融消費者權(quán)益保護和金融機構(gòu)的監(jiān)管職能統(tǒng)一建立消費者保護與市場署（CPMA）。明確區(qū)分金融消費者保護與審慎監(jiān)管職責(zé)，使保護職能與監(jiān)管職能分門別類，可以有效地避免由于職責(zé)不清造成的管理沖突。（2）明確了提出了“宏觀審慎監(jiān)管”由英格蘭銀行負(fù)責(zé)的同時設(shè)立“金融政策委員會”（FPC）利用強力“宏觀審慎監(jiān)管”監(jiān)管方式維護英國金融穩(wěn)定。（3）廢止金融服務(wù)管理署（FSA）并將原有FSA的職能轉(zhuǎn)至英格蘭銀行下屬的 “審慎監(jiān)管署”（PRA），進(jìn)而將宏觀監(jiān)管與微觀監(jiān)管的使命完全歸屬于英格蘭銀行，以消除監(jiān)管漏洞所帶來的不利后果。

（二）美國：直接根據(jù)法案創(chuàng)立相關(guān)機構(gòu)進(jìn)行服務(wù)的模式。

美國從上世紀(jì)60年代就已著手針對保障金融消費者權(quán)益出臺如《貸款真實法案》、《平等信貸機會法》以及《消費者信貸保護法案》等一系列法律法規(guī)?？v觀美國對金融業(yè)發(fā)展歷程，金融市場快速發(fā)展所帶來的新興金融業(yè)務(wù)使金融產(chǎn)品（服務(wù)）出現(xiàn)了差別小、可替代性強的特點的同時也加快了不同種類金融業(yè)務(wù)混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展腳步。美國針對金融消費者權(quán)益保障的統(tǒng)合立法方式正是在這種背景下應(yīng)運而生。為保持金融市場的飛速健康發(fā)展，美國金融業(yè)深知作為金融市場消費主體的金融消費者的重要性，并對明確了金融機構(gòu)的相關(guān)義務(wù)。如《平等信貸機會法》對金融機構(gòu)提出了對待所有金融消費者必須“一視同仁，不得歧視”的平等對待要求?！顿J款真實法案》中對金融機構(gòu)提出必要金融信息必須公開的要求?！督鹑诜?wù)現(xiàn)代化法案》中將金融機構(gòu)對金融消費者相關(guān)信息的保密義務(wù)以法律的形式確定下來等一系列金融機構(gòu)的義務(wù)。但是上述這些政策并非“完美無瑕”， 首先，雖然美國對金融消費者的保護做了專門性的立法規(guī)制，但是為了過度適應(yīng)金融混合經(jīng)營的“大趨勢”，從上世紀(jì)80 年代開始，美國為了進(jìn)一步拓展金融機構(gòu)業(yè)務(wù)范圍，開始對金融監(jiān)管的力度下降。過分寬松的金融監(jiān)管力度和對金融機構(gòu)不適度的“寬容”迫使金融立法發(fā)展導(dǎo)向偏離了針對“保護金融消費者權(quán)益”的立法初衷，致使金融消費者權(quán)益得不到有力的保障。同時，金融監(jiān)管模式的出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性缺陷，美國建立的“雙線多頭”的監(jiān)管模式由于監(jiān)管機構(gòu)的不同導(dǎo)致同一被監(jiān)管目標(biāo)同時被多個監(jiān)管機構(gòu)實施監(jiān)督，在出現(xiàn)“監(jiān)管沖突”的同時也極易導(dǎo)致“監(jiān)管空白”，加之監(jiān)管部門之間“協(xié)調(diào)時間長、溝通成本大”，所謂的“多頭”監(jiān)管已然成為美國金融監(jiān)管的“雞肋”，不能起到其設(shè)立時對金融消費者行之有效的保障作用。在日后爆發(fā)的金融危機中，這些問題毫無例外的爆發(fā)為美國金融界敲響了警鐘，進(jìn)而重新對金融立法進(jìn)行了一次“大洗牌”。

在2007年金融危機全面爆發(fā)后，美政府為挽救危局，先后制定出臺了多個金融改革法令，其中《多德-弗蘭克華爾街改革和消費者保護法案》被視為后危機時期美國金融改革中最重要的法案之一。此次美國吸取了前期改革的教訓(xùn)，主要是圍繞金融系統(tǒng)的風(fēng)險防范和金融消費者權(quán)益保障進(jìn)行。

其中針對金融消費者的權(quán)益保障方面，《法案》主張設(shè)立消費者金融保護局，并建議該部門在美聯(lián)儲內(nèi)部作為一個保護金融消費者的執(zhí)行部門存在，其主要職能包括：（1）接收金融消費者的投訴職能。該職能以保障金融消費者的知情權(quán)、公平交易權(quán)以及求助權(quán)為核心，以開通“金融消費者投訴熱線”的方式專門處理金融消費者針對相關(guān)金融交易以及金融機構(gòu)的投訴、咨詢。（2）針對金融消費者的教育職能。以開設(shè)“金融認(rèn)知教育辦公室”的方式向金融消費者傳達(dá)金融消費方面的基礎(chǔ)知識和相關(guān)金融產(chǎn)品信息以提升金融消費者對金融領(lǐng)域消費的認(rèn)知。（3）針對金融消費者權(quán)益受侵害時的采取一定方式進(jìn)行救濟的職能。如《法案》允許保護局擁有以自己的名義對違反該法案的個人或金融機構(gòu)行使公益訴訟的權(quán)利。同時，以明確規(guī)定禁止在金融交易合同中規(guī)定“霸王條款”或“強制性仲裁條款”等方式保證金融消費者的訴權(quán)等一系列救濟措施。此外，消費者金融保護局還負(fù)責(zé)組建為金融消費者提供金融教育和暫時性資助為目的的“消費者金融保護基金”、保護投訴的金融消費者個人信息的等圍繞金融消費者權(quán)益保護的有效措施。

三、國際經(jīng)驗對完善我國金融消費者保障的啟示

（一）法律層面。

提高對金融消費者權(quán)益保障方面的立法質(zhì)量，重視立法的專門性與系統(tǒng)性。我國金融行業(yè)“起步晚，發(fā)展快”，相應(yīng)法律法規(guī)的出臺都是針對發(fā)展過程中出現(xiàn)問題之后，對金融消費者權(quán)益保障方面的立法方面更是缺乏主動性、前瞻性、專業(yè)性和系統(tǒng)性。為彌補這一立法缺陷，我國需主動地要建立健全對金融消費者權(quán)益保障方面立法的同時更加注重“專業(yè)立法，系統(tǒng)立法”。筆者在此認(rèn)為，根據(jù)我國對金融消費者權(quán)益保障的理論研究和實踐成果，現(xiàn)在專門為金融消費者權(quán)益保障制定一部專門性法律為時尚早。建議對現(xiàn)有《消費者權(quán)益保護法》和其他金融部門法進(jìn)行修訂，系統(tǒng)地規(guī)定金融消費者權(quán)益保障的法律專章。在法律中明確金融消費者的相關(guān)權(quán)利，金融機構(gòu)的相關(guān)義務(wù)等相關(guān)專業(yè)化信息。待理論和實踐發(fā)展成熟時，再行考慮專門利法的相關(guān)事宜以達(dá)到從法律上給予金融消費者權(quán)益更加專業(yè)、全面、系統(tǒng)的保障。

（二）監(jiān)管層面。

構(gòu)建“多梯次聯(lián)動”的金融監(jiān)管機制。發(fā)達(dá)國家多年實踐經(jīng)驗表明，單純依靠政府授權(quán)單一部門監(jiān)管來維護保障金融消費者權(quán)益的力量過于單薄，為了是金融消費者權(quán)益得到全面的保障，建立多梯次聯(lián)動的金融監(jiān)管機制不失為是“明智之舉”。筆者建議，我國應(yīng)建立在現(xiàn)有“一行三會”進(jìn)行監(jiān)管的前提下，建立從“政府監(jiān)管-金融機構(gòu)監(jiān)管-民間組織監(jiān)管”的“自上而下”聯(lián)動監(jiān)管機制。同時建立一個專門的監(jiān)管機構(gòu)，在履行政府監(jiān)管職能的同時，具有一定范圍內(nèi)制定規(guī)章的權(quán)限以監(jiān)督金融機構(gòu)。這樣在可以起到在政府部門和非政府部門之間“承上啟下”的聯(lián)動監(jiān)管作用，構(gòu)建金融市場的交易達(dá)到“上至政府，下至民間”的縱向監(jiān)管機制，為金融消費者權(quán)益的實現(xiàn)保駕護航。

（三）救濟層面。

整合健全金融消費者的救濟體制。（1）改進(jìn)現(xiàn)有金融消費者訴訟制度。著眼于金融消費者的弱勢地位，本著使金融消費者訴訟更加便利的目的，筆者建議針對金融消費者增加消費組織的集體訟訴、公益訴訟等訴訟方式之外，對舉證方式和審判后的執(zhí)行方式應(yīng)進(jìn)行改進(jìn)，化繁為簡。一改昔日訴訟中立案難、舉證難、執(zhí)行難訴訟困局以提高司法救濟的效率。（2）建立健全合理的投訴制度。建立專門的金融消費者投訴機構(gòu)，一旦金融消費者權(quán)益受到侵害，可以先通過投訴機構(gòu)對金融機構(gòu)和消費者之間矛盾進(jìn)行優(yōu)先調(diào)解；同時設(shè)立“金融消費者投訴熱線”，即通過投訴方式，使調(diào)解救濟的方式先行于司法救濟，增加了金融消費者自主維權(quán)的機會。（3）建立專門的金融教育機構(gòu)。通過建立專門的實體和網(wǎng)絡(luò)虛擬教育平臺，讓金融消費者在進(jìn)行金融消費時對自己的交易有所了解，避免自身權(quán)益受到不合理侵害的同時增強金融消費者的自身維權(quán)意識，使金融消費者在權(quán)益受到侵害時通過何種途徑、如何維護自身權(quán)益。突破依靠政府和其他機關(guān)對自身權(quán)益進(jìn)行救濟所帶來的不應(yīng)有的束縛，創(chuàng)建自主救濟和公共救濟相結(jié)合的全面金融消費者權(quán)益保障救濟制度。

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郭峰（1988.9-），男，漢族，遼寧錦州人，沈陽工業(yè)大學(xué)，經(jīng)濟法方向碩士研究生。

作者簡介：黎莉（1964.03-），沈陽工業(yè)大學(xué)，教授。

中圖分類號：F830

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1671-864X（2016）01-0082-03