馮先靈

隨著城市現(xiàn)代化的進(jìn)展，城市所面臨的風(fēng)險(xiǎn)不只是傳統(tǒng)意義的自然災(zāi)害和人為災(zāi)害，而是當(dāng)下的城市面臨著綜合風(fēng)險(xiǎn)。建立城市潛在風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)控制機(jī)制、完善城市風(fēng)險(xiǎn)綜合防范的各類(lèi)措施是加強(qiáng)城市綜合風(fēng)險(xiǎn)管理的安全對(duì)策。

一、城市需要風(fēng)險(xiǎn)管理

隨著人口、資源與環(huán)境矛盾的日益加深和人類(lèi)自身各種矛盾日趨復(fù)雜且更不確定，城市已進(jìn)入一個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)時(shí)代，應(yīng)急管理成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)和城市管理工作的重點(diǎn)之一。大力推動(dòng)綜合風(fēng)險(xiǎn)管理，從源頭上減少和控制突發(fā)事件的發(fā)生，是防范現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)于未然、提高政府應(yīng)急管理能力的必由之路。

當(dāng)今頻繁出現(xiàn)的公共衛(wèi)生危機(jī)，再加上自然災(zāi)害和恐怖襲擊，就使風(fēng)險(xiǎn)管理成為一門(mén)學(xué)科、一種職業(yè)。如今，西方的很多城市、企業(yè)和商業(yè)機(jī)構(gòu)，都設(shè)立了風(fēng)險(xiǎn)管理經(jīng)理的職位。風(fēng)險(xiǎn)管理成為城市管理的一種常態(tài)，是確保城市生活正常運(yùn)行的“基礎(chǔ)建設(shè)”。

一座城市對(duì)突發(fā)性風(fēng)險(xiǎn)的反應(yīng)能力，集中體現(xiàn)了一座城市的管理水平。城市的風(fēng)險(xiǎn)管理體系的建立，需要對(duì)城市有可能面臨的重大風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，需要根據(jù)評(píng)估來(lái)有效地配置應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的資源。這個(gè)系統(tǒng)除了要防范危機(jī)，更在于危機(jī)發(fā)生后，能夠在應(yīng)對(duì)危機(jī)的同時(shí)，繼續(xù)保持城市的正常、穩(wěn)定的運(yùn)行，最大限度地減少人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失。

二、城市風(fēng)險(xiǎn)的類(lèi)型

城市風(fēng)險(xiǎn)的類(lèi)型，可以根據(jù)不同的理由或視角有不同的劃分。按照風(fēng)險(xiǎn)本身的特征和所影響的特性，城市風(fēng)險(xiǎn)劃分為總體性風(fēng)險(xiǎn)；多體性風(fēng)險(xiǎn)；單一性風(fēng)險(xiǎn)。依據(jù)城市風(fēng)險(xiǎn)存在的本體性和衍生的特征，城市風(fēng)險(xiǎn)劃分為城市本體性風(fēng)險(xiǎn)，城市衍生性風(fēng)險(xiǎn)和城市人為性風(fēng)險(xiǎn)三類(lèi)。

（一）總體性城市風(fēng)險(xiǎn)、多體性城市風(fēng)險(xiǎn)和單體性城市風(fēng)險(xiǎn)

總體性風(fēng)險(xiǎn)包括這樣幾層意義：風(fēng)險(xiǎn)承受者的總體性，比如SARS風(fēng)險(xiǎn)盡管也有一定易感人群和易感職業(yè)，但是總體說(shuō)來(lái)，只要這個(gè)城市有這種風(fēng)險(xiǎn)，那么城市中所有的人不管是領(lǐng)導(dǎo)還是群眾不管是富有人家還是貧苦家庭都要承受這種風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然風(fēng)險(xiǎn)承受者不僅是城市市民，實(shí)質(zhì)上是指整個(gè)城市包括城市人口、城市財(cái)富、城市精神、城市形象、城市設(shè)施等。

多體性風(fēng)險(xiǎn)，是城市在界于單體性風(fēng)險(xiǎn)和總體性風(fēng)險(xiǎn)之間的一種類(lèi)型的風(fēng)險(xiǎn)。這種風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在影響人群的多面性、影響過(guò)程的多向性和造成后果的多樣性。多體性風(fēng)險(xiǎn)在影響的人群方面，它不是影響某一行業(yè)或某一職業(yè)的人群，而是影響多個(gè)人群，也就是說(shuō)不是所有的人都受這種風(fēng)險(xiǎn)影響，比如股災(zāi)只對(duì)股民和與股民相關(guān)人群產(chǎn)生影響，比如城市地面沉陷可能只影響到地面上的建筑、人群以及交通、供水等相關(guān)部門(mén)與人群。

單體性風(fēng)險(xiǎn)，指城市在發(fā)展過(guò)程中所面臨的一種特定性風(fēng)險(xiǎn)，這種風(fēng)險(xiǎn)影響范圍較小、影響程度不大、連發(fā)性和風(fēng)險(xiǎn)累積行較弱的一類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)，比如城市火災(zāi)、城市特定區(qū)域地面下陷等災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。

（二）城市本體性風(fēng)險(xiǎn)、衍生性城市風(fēng)險(xiǎn)和城市人造風(fēng)險(xiǎn)

城市本體性風(fēng)險(xiǎn)界定為城市區(qū)位所根殖性的風(fēng)險(xiǎn)。比如城市水災(zāi)，是城市中比較嚴(yán)重的災(zāi)害之一，原因主要在于我國(guó)多數(shù)城市沿江河湖海分布，許多城市的地平高程均位于江河洪水位以下，又加上城市的設(shè)防又多未達(dá)到防洪標(biāo)準(zhǔn)，所以城市水災(zāi)問(wèn)題十分嚴(yán)重。再比如地震災(zāi)害，也是城市的重要災(zāi)種。在我國(guó)的城市災(zāi)害中像地質(zhì)災(zāi)害、風(fēng)災(zāi)、環(huán)境災(zāi)害、事故、疫病災(zāi)害等都與城市的區(qū)位有很大的關(guān)系，也就是說(shuō)城市本身的存在是同根殖于城市生存的風(fēng)險(xiǎn)包括災(zāi)害是密切相關(guān)的。這類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)統(tǒng)稱(chēng)為城市的本體性風(fēng)險(xiǎn)。

衍生性風(fēng)險(xiǎn)，這類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)不是根殖于城市區(qū)位的風(fēng)險(xiǎn)，而是在城市區(qū)位的基礎(chǔ)上由于人類(lèi)行動(dòng)不當(dāng)所衍生或引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。比如城市建筑密度、城市開(kāi)闊空間、城市人口結(jié)構(gòu)、城市安全意識(shí)、城市風(fēng)險(xiǎn)防御機(jī)制等不適合城市安全運(yùn)行而衍生和擴(kuò)大的風(fēng)險(xiǎn)。比如合理的城市規(guī)劃與建設(shè)是防災(zāi)與減災(zāi)工作的基礎(chǔ)，這項(xiàng)工作存在任何疏漏都可能成為新的城市災(zāi)害之源。隨著經(jīng)濟(jì)和城市的發(fā)展，摩天高樓的建造與空調(diào)設(shè)備的普遍應(yīng)用，增加了某些疾病的傳播機(jī)會(huì)。

人為性風(fēng)險(xiǎn)，又可以稱(chēng)之為城市人造風(fēng)險(xiǎn)。城市人造風(fēng)險(xiǎn)的范圍是十分廣泛的，比如：火災(zāi)、交通事故、工傷事故、燃?xì)庵卸尽h(huán)境公害、食品安全、極端犯罪、疫病、股災(zāi)、恐怖活動(dòng)等都是集中發(fā)生在城市的人造災(zāi)害。

三、完善城市風(fēng)險(xiǎn)綜合防范的各類(lèi)措施

對(duì)于城市可能到來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)采取適當(dāng)措施使其避免、轉(zhuǎn)化或者消除，對(duì)于已經(jīng)到來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)的減緩、分散或轉(zhuǎn)移。當(dāng)然更多的時(shí)候城市風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)采取綜合性的措施，進(jìn)行處理與應(yīng)對(duì)。

（一）城市風(fēng)險(xiǎn)的避免

避免風(fēng)險(xiǎn)是城市風(fēng)險(xiǎn)管理的追求，因?yàn)槌鞘邢到y(tǒng)是人工營(yíng)造的系統(tǒng)，人口、財(cái)富、文化的積聚使得受災(zāi)體的價(jià)值難以估量，災(zāi)害發(fā)生的損失將是巨大的。其系統(tǒng)的人為性，在很大程度上影響了系統(tǒng)的穩(wěn)健性，有時(shí)候風(fēng)險(xiǎn)將變得難以避免，這就需要其他措施的配合。

（二）城市風(fēng)險(xiǎn)的減緩

降低風(fēng)險(xiǎn)事件出現(xiàn)的可能性，或者延緩風(fēng)險(xiǎn)到來(lái)的時(shí)間，以便贏得更多的主動(dòng)，或者在風(fēng)險(xiǎn)真正來(lái)臨的時(shí)候，減緩風(fēng)險(xiǎn)對(duì)整個(gè)系統(tǒng)的沖擊。這可以通過(guò)強(qiáng)化硬件設(shè)施，以提高各個(gè)系統(tǒng)的安全系數(shù)，也可以為相關(guān)項(xiàng)目的開(kāi)展和運(yùn)行投保，提高未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)的保障能力，同時(shí)聘請(qǐng)有豐富經(jīng)驗(yàn)的項(xiàng)目管理人進(jìn)行周密的策劃和管理等都可以起到減緩風(fēng)險(xiǎn)到來(lái)的作用。

（三）城市風(fēng)險(xiǎn)的分散

將風(fēng)險(xiǎn)在承擔(dān)主體、客體、時(shí)間上進(jìn)行分散，防止過(guò)于集中給系統(tǒng)帶來(lái)毀滅性的沖擊。比如，將有些活動(dòng)通過(guò)招標(biāo)、公私合作的方式進(jìn)行，讓政府、個(gè)人、企業(yè)共同分享利益和分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)各種機(jī)制，將城市人流向公共汽車(chē)、地鐵、出租車(chē)等公共交通上分流，減少人流聚集可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

（四）城市風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移

把部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到意外的機(jī)構(gòu)或投資實(shí)體上去。比如，通過(guò)向保險(xiǎn)公司投保、巨災(zāi)保險(xiǎn)、再保險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)基金等一些常用方法。當(dāng)然，這種風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移也可以通過(guò)非商業(yè)化的方式運(yùn)作，比如城市洪水向分洪區(qū)的排泄、城市爆炸物向荒山中的轉(zhuǎn)移等。但是，這種分散應(yīng)當(dāng)是在權(quán)衡損失和受益的基礎(chǔ)上，并且以維護(hù)最終被損害人的基本權(quán)益，對(duì)其損失予以充分補(bǔ)償?shù)那疤嵯逻M(jìn)行的。