許旭

[摘要]改革開放以來，我國在行政體制改革方面取得了很大的進步，對行政權力的行使也逐步走向規(guī)范化、法治化。但是由于“人治”思想尚存，依法行政還面臨一定的困難和問題。推進依法行政具有重大的理論和現(xiàn)實意義。當前推進依法行政，就是要直面依法行政面臨的困難和問題，培育廣大行政執(zhí)行者的法治信仰，增強其運用法治思維和法治方式的能力。

[關鍵詞]依法行政法治信仰法治思維法治方式

十八屆四中全會明確提出，“深入推進依法行政，加快建設法治政府”。依法行政是市場經(jīng)濟體制條件下對政府活動的要求，也是政治、經(jīng)濟及法治建設本身發(fā)展到一定階段的必然要求。當前，依法行政面臨諸多困難和問題，如何培育法治信仰、推進依法行政，是我黨面臨的一大課題。

一、依法行政的發(fā)展歷程及其重要意義

隨著改革開放的不斷深化，人們法治觀念的不斷增強，規(guī)范公權力的運行，把公權力納入法治的軌道中來，依法行政的作用和意義也越來越重要。

1.依法行政的發(fā)展歷程。自1992年，依法行政第一次寫入政府工作報告以來，我國出臺了一系列行政法規(guī)來規(guī)范公權力，正式建立了從程序控制和法律救濟的角度對行政行為加以有效監(jiān)控的法律機制，提供了實行依法行政原則的法律條件，有力地推動了依法行政的實踐[1]。2004年4月，國務院發(fā)布《全面推進依法行政實施綱要》，提出經(jīng)過10年努力，基本實現(xiàn)建設法治政府的目標，并提出了依法行政的基本要求。黨的十八大報告，特別是十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，為提高廣大領導干部法治思維和運用法治方式的能力，進一步強化依法行政，提出了更明確的要求。

2.依法行政的重要意義。一是依法行政是由行政權的特性所決定的。不受約束的權力必然會侵害公民的合法權利。正是由于行政權力具有這種天然的擴張性，所以我們必須在設計制度上對其進行限制。對權力的限制不能依靠更大的權力，而是必須依靠法律制度。二是行政權力必須受到法律的規(guī)范是人類社會法治的規(guī)律。從人類社會發(fā)展的規(guī)律來看，人類發(fā)明了一套規(guī)則來規(guī)范人們的行為，制定了一套秩序來維護社會的穩(wěn)定，同時還把權力關進了制度的籠子里，而這個制度規(guī)則就是法律。三是推進依法行政有利于保障公民的權利和自由。從公民的角度來看，依法行政，把行政權力限制在法律的范圍內，是對公民權利和自由的保護。公民權利內容和行政權力的邊界必須通過法律進行界定和明確，要通過法律來限制公權力的擴張，從而保護公民權利免受傷害。四是推進依法行政有利于防止權力濫用，提高行政水平，增強政府的權威性。從行政機關的角度來看，政府行政水平的高低，會影響其權威性。政府的行政具有公信力，而這種公信力的產生，主要是來源于行政權力來自法律的授權，正是因為依法行政，才會增強政府的權威性。

二、依法行政的科學內涵及基本要求

依法行政是指行政機關必須根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定設立，并依法取得和行使其行政權力，同時對行政行為的后果承擔相應的責任。依法行使行政權力包括以下6個方面的基本要求。

1.合法行政。合法行政要求行政機關在實施行政行為時，必須嚴格依法依規(guī)。要做到主體合法、職權合法、內容合法，遵循“法無授權不可為，法定責任必須為”的原則。合法行政所依照的法必須是能體現(xiàn)國家和人民整體意志，反映社會進步發(fā)展規(guī)律的“良法”，不能是長官意志、個人意志、少數(shù)利益集團意志的反映。

2.合理行政。合理行政要求行政機關在行使行政權力時，要平等對待行政相對人，在內容、手段上要符合法律目的，公平公正。合理行政要遵循公平公正原則、適當原則、最小侵害原則。同時要注意把握行政裁量基準，在行政處罰幅度中采取公正的處罰。

3.程序正當。程序正當是指行政機關在實施行政活動時，應當嚴格按照行政活動必須遵守的步驟、方式、時限來進行。由于過去我們一直存在重實體輕程序的觀念，往往忽視了程序正義的必要，正義的實現(xiàn)必須要從看得見的方式和步驟來。

4.高效便民。高效便民要求行政機關要堅持以人為本，提高辦事效率，提供優(yōu)質服務，方便群眾。這就要求行政機關要推行“一口受理”“限時辦理”“透明辦理”“規(guī)范辦理”“網(wǎng)上辦理”等制度，用便捷、高效、透明的行政方式服務群眾，不斷提高行政機關的執(zhí)行力和辦事效率。

5.誠實守信。誠實守信要求行政機關的行政行為必須具有真實性和確定性。行政機關所做出的行政行為不能朝令夕改，行政機關必須信守諾言，公布的信息應當全面、真實、準確。政府公信力的體現(xiàn)就在于政府是一個誠實守信的政府，行政行為具有可信性。因此行政機關的行政行為必須言出必行，才能提高政府的公信力。

6.權責統(tǒng)一。權責統(tǒng)一要求行政機關用權必須有法律依據(jù)，同時用權就要承擔責任，要受監(jiān)督，違法受追究，侵權須賠償。這就要求行政機關必須大力推行依法決策機制，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定作為重大決策的法定程序，建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查制。

三、當前推進依法行政所面臨的困難

1.傳統(tǒng)人治思想影響。在過去封建時代，缺乏現(xiàn)代法治理念培育的土壤，即便有法，也是把法律作為統(tǒng)治者治民的工具，正所謂“刑不上大夫”，法律治民不治官的思想嚴重，皇權更是超然于法律之外，不受法律的約束。受封建傳統(tǒng)人治思想的影響，當前，行政機關行使權力過程中，仍有“權大于法”“以權壓法”的現(xiàn)象存在。

2.法律制度不完善，法律法規(guī)與政策之間存在沖突?！胺ㄖ问侵螄仄?，良法是善治之前提。”[2]依法行政必須依據(jù)良法，當前我國立法數(shù)量眾多，但是在立法質量上還有待加強，特別是涉及行政方面的立法。國家法律、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章、各類政策等，法律法規(guī)與政策之間時有沖突現(xiàn)象，同時又存在“重政策、輕法律”現(xiàn)象，使行政應然與實然之間存在一定距離，給行政相對人造成損害。

3.行政首長意志與法律沖突。在行政過程中，執(zhí)行人與領導之間是直接的命令服從關系，當行政首長的意志與法律發(fā)生沖突時，執(zhí)行人往往會偏從行政首長的意志，因為不執(zhí)行領導的意志會得罪領導，受到批評指責，而不執(zhí)行法律往往不被追責。

四、培育法治信仰，推進依法行政

黨的十八大報告明確指出：要提高廣大領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定的能力[3]。要大力培育法治信仰，弘揚法治精神，使得法治理念深入人心。具體來說，主要從以下兩方面著手：

1.培育法治信仰。法治信仰是人們對法的一種尊重、信賴和認同感。對于普通公民來說，相信法律，在遇到問題、處理糾紛時才能尋求法律的途徑來解決。而對于行政執(zhí)行者來說，依法行政、公正執(zhí)法，不僅需要專業(yè)的法律知識和法律觀念，更需要法律信仰。正如美國著名學者伯爾曼所說：“法若不信仰，則形同虛設?！盵4]在依法行政過程中，最為重要的是，要在行政執(zhí)行者心中構筑對法治的崇尚之情，讓執(zhí)法者心中有法，依法行政。同時從全社會的角度來看，也要培育全民守法的良好社會氛圍，樹立人人信法、人人守法的理念，從而推動法治社會不斷前進。

2.增強法治思維和法治能力。法治思維是指在法治理念指導下，按照法治的根本要求、精神實質和價值追求，分析、判斷、處理客觀現(xiàn)實問題的思維方法或者思維過程。運用法治思維，在選擇處理問題的規(guī)則依據(jù)、方式途徑時，都要做到法律優(yōu)先，在具體實踐中，凡事都要做到合法合規(guī)[5]。要進一步提高廣大領導干部、公職人員的依法行政水平，必須提高他們運用法治思維和法治方式解決問題的能力。一是要從法治教育中促成法治思維。要進行系統(tǒng)化的法治教育，把憲法、刑法、民法，特別是行政法規(guī)以常態(tài)課的形式，通過黨校、行政學院等對公職人員進行普及教育，全面提升其依法行政的法治理念和法治理論水平。二是從法治實踐中錘煉法治思維。法律的生命不僅僅是邏輯，更重要的是經(jīng)驗。要在處理具體的行政事務中，不斷地運用法治方式，而不僅僅停留在依道德情感，感性地去處理行政事務。三是要從法律事件中汲取法治思維。廣大公職人員要善于從法律事件中總結規(guī)律，形成經(jīng)驗，既要從好的法律事件中吸取成功經(jīng)驗，更要從違法違規(guī)的事件中吸取教訓，不斷增強自身的法律素質和依法辦事的能力?！?/p>

參考文獻：

[1]劉永安.行政行為概論[M].北京：群眾出版社，1993.

[2]肖志峰.堅守法治信仰 推動依法行政[J].領導科學論壇，2015（8）.

[3]海燕.頭頂法律信仰 心刻道德標準[J].民主與法制，2015（30）.

[4][美]哈羅德·J·伯爾曼.法律與宗教[M].梁治平譯.北京：中國政法大學出版社，2003.

[5]王林霞.法治信仰的價值及其培育[J].赤子，2015（11）.

責任編輯/馬永義