廖于實(shí) 張淵平 崔宇輝 廖建洲

創(chuàng)新金融體制機(jī)制，破解農(nóng)村扶貧開發(fā)資金難題，是擺在各級(jí)各部門面前的重要課題。近年來，恩施市龍鳳鎮(zhèn)在這方面做了大量有益的實(shí)踐與探索。

一、基本概況

恩施市龍鳳鎮(zhèn)屬于全國綜合扶貧改革試點(diǎn)。全鎮(zhèn)18個(gè)村，總戶數(shù)23919戶，總?cè)丝?.35萬，其中鄉(xiāng)村人口6.02萬。2013年以來，龍鳳鎮(zhèn)按照李克強(qiáng)總理提出的“扶貧搬遷、移民建鎮(zhèn)、退耕還林、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整”要求，積極探索建立“兩社兩司一卡一庫一平臺(tái)”金融體系，創(chuàng)新體制機(jī)制，推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)，收到顯著成效。 2014年，全鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值13.60億元，比2012年增長 20 %，其中農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值4.5億元，比2012年增長26 %；城鎮(zhèn)常住居民人均可支配收入達(dá)19264元，比2012年增長31.82%；農(nóng)村常住居民人均可支配收入達(dá)5906元，比2012年增長41.1%。三年來，全鎮(zhèn)通過實(shí)施產(chǎn)業(yè)扶貧、搬遷扶貧、定向扶貧等三種方式，累計(jì)減貧5704戶19022人，貧困人口由原來的24822人減少到5800，脫貧比例達(dá)76.6%。

二、主要做法

（一）整合財(cái)政分散資金，搭建金融扶貧平臺(tái)

建立“兩社”，即專業(yè)合作社扶貧互助聯(lián)合社和村級(jí)扶貧互助社。一是整合財(cái)政分散資金。恩施市龍鳳鎮(zhèn)專業(yè)合作社扶貧互助聯(lián)合社第一期實(shí)際吸納股本金3033萬元。龍鳳鎮(zhèn)整合農(nóng)業(yè)開發(fā)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、專項(xiàng)扶貧等分散資金2000萬，以恩施市國有資產(chǎn)管理股份公司的方式入股聯(lián)合社。31個(gè)專業(yè)合作社入股1033萬元。龍鳳鎮(zhèn)吉心村級(jí)扶貧互助社第一期實(shí)際吸納股本金71.7萬元，其中財(cái)政扶貧資金50萬元，農(nóng)戶入股21.7萬元。二是創(chuàng)新運(yùn)作方式?！皟缮纭庇闷渌{的入股資本金形成互助“資金池”，與農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)銀行等多家承貸銀行簽訂“助保貸”合作協(xié)議，主要采取“助農(nóng)貸資金池”政府助信模式和入股社員內(nèi)部互助兩種運(yùn)作方式。一方面，以“資金池”的資金作擔(dān)保，使銀行降低入股專業(yè)合作社和入社農(nóng)戶放貸門檻，對入股專業(yè)合作社和入社農(nóng)戶按其入股資金放大5倍比例進(jìn)行放款，重點(diǎn)解決專業(yè)合作社和農(nóng)民缺乏貸款抵押物的難題；另一方面，用“資金池”資金對入股專業(yè)合作社社員和入股農(nóng)戶進(jìn)行內(nèi)部拆借，實(shí)行內(nèi)部資金短期臨時(shí)周轉(zhuǎn)，形成資源內(nèi)部互補(bǔ)，重點(diǎn)解決股東之間短期資金周轉(zhuǎn)難題。“兩社”每年為專業(yè)合作社和農(nóng)戶融資2億元左右。截止9月底，龍鳳聯(lián)合社開展“助保貸”合作業(yè)務(wù)23筆，累計(jì)資金6713萬元，開展社員拆借業(yè)務(wù)34筆，累計(jì)資金8413萬元。三是強(qiáng)化監(jiān)管。鎮(zhèn)政府組建“助保貸管委會(huì)”（只負(fù)責(zé)行政復(fù)議，不參與經(jīng)營與管理）?！爸ＹJ”業(yè)務(wù)需經(jīng)聯(lián)合社、承貸銀行和管委會(huì)三道審核程序：依次為聯(lián)合社對貸款戶主貸款相關(guān)條件進(jìn)行獨(dú)立考察審定后開出擬擔(dān)保函到專業(yè)合作社指定承貸銀行，承貸銀行結(jié)合聯(lián)合社考察情況開出放貸授信函到管委會(huì)，管委會(huì)復(fù)議通過后開出意見函到聯(lián)合社，聯(lián)合社向承貸銀行開出正式擔(dān)保函，最后承貸銀行按程序放款。

（二）創(chuàng)新金融扶貧載體，實(shí)現(xiàn)金融扶貧全覆蓋

建立“兩司”，一是組建農(nóng)業(yè)扶貧小額貸款公司，為所有中小企業(yè)客戶提供短時(shí)流動(dòng)資金，解決民間借貸過渡到正規(guī)金融的橋梁問題。二是組建小額擔(dān)保公司。金源融資擔(dān)保公司在龍鳳設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)，引進(jìn)民營融資擔(dān)保公司參與龍鳳試點(diǎn)建設(shè)，解決中小微企業(yè)無國有資產(chǎn)作抵押的貸款難問題。目前，該公司通過小額貸款和擔(dān)保，為龍頭企業(yè)融資6000萬元。三是拓展保險(xiǎn)市場。推進(jìn)保險(xiǎn)與氣象、水利、畜牧等部門合作，提升農(nóng)業(yè)防災(zāi)防損水平。中國人壽恩施市支公司出資，為紙廠河組和茶園溝組所有計(jì)生家庭購買計(jì)劃生育家庭意外傷害保險(xiǎn)，累計(jì)意外傷害保險(xiǎn)保障219萬，意外醫(yī)療保障58.4萬元，平均每個(gè)家庭享有意外傷害保險(xiǎn)保障3萬，意外醫(yī)療保障0.8萬元。

（三）創(chuàng)建信用評(píng)價(jià)新體系，優(yōu)化金融扶貧生態(tài)環(huán)境

“一卡一庫”，即為農(nóng)民辦理較高額度信用卡，建立農(nóng)村信用體系庫，開展信用村、信用組建設(shè)。恩施市農(nóng)業(yè)銀行在龍鳳鎮(zhèn)吉心村開展試點(diǎn)，對吉心村642個(gè)農(nóng)戶按照年齡、健康狀況、個(gè)人品質(zhì)、銀行信用記錄、家庭收入負(fù)債比、生產(chǎn)經(jīng)營穩(wěn)定性、家庭收入、家庭財(cái)產(chǎn)及貧困家庭加分等9項(xiàng)指標(biāo)100分的信用評(píng)價(jià)體系進(jìn)行信用等級(jí)測評(píng)，并按分值情況設(shè)定為五個(gè)等級(jí)，實(shí)際評(píng)定5A級(jí)農(nóng)戶67戶，4A級(jí)農(nóng)戶216戶，3A級(jí)183戶，2A級(jí)農(nóng)戶69戶，1A級(jí)107戶。對信用分?jǐn)?shù)達(dá)到70分以上農(nóng)戶被授信為“AAA”級(jí)以上信用戶分別發(fā)放信用卡和信用等級(jí)卡，農(nóng)民只需憑卡就可在銀行無抵押貸款5000元至50000元。

（四）建立農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，有效拓展農(nóng)村金融市場

我國山區(qū)農(nóng)村農(nóng)民窮，但農(nóng)村資源豐富。農(nóng)村豐富的資源又因其權(quán)屬不清導(dǎo)致流轉(zhuǎn)難行，抵押受限，變現(xiàn)受阻。龍鳳鎮(zhèn)建立政府主導(dǎo)、民營投資、市場化運(yùn)作、企業(yè)化管理的農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，使農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)可以實(shí)現(xiàn)抵押融資。一是開展土地確權(quán)登記。對農(nóng)村土地進(jìn)行確權(quán)頒證，做到面積準(zhǔn)，“四至”清，“人、證、地”三相符。二是出臺(tái)政策推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易。鼓勵(lì)市場主體和種養(yǎng)大戶對山林、土地連片成塊交易，規(guī)定山林交易量大于500畝、土地交易量大于300畝、流轉(zhuǎn)年限大于5年的，按50元/畝給予獎(jiǎng)勵(lì)；鼓勵(lì)以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素量化折股入社分紅，將資產(chǎn)變股權(quán)，農(nóng)民變股東。三是引進(jìn)城市優(yōu)勢企業(yè)投資農(nóng)村。與武漢光谷產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)對接，依法對山林、土地、宅基地等其他可依法交易的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)進(jìn)行交易。通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，全鎮(zhèn)共實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)4250戶2.8萬畝，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地交易10宗410畝，交易額2050萬元。

三、政策建議

（一）金融扶貧體制機(jī)制創(chuàng)新對推進(jìn)綜合扶貧事業(yè)具有十分重要的作用

一是小錢撬動(dòng)大錢，有效緩解了貧困地區(qū)農(nóng)村農(nóng)民融資難、融資貴、融資時(shí)間長的問題?！皟缮纭钡慕M建使金融機(jī)構(gòu)降低了放貸門檻，不需要國有資產(chǎn)作抵押，只需要集體資產(chǎn)房屋、土地、山林、長期租賃場地、訂單、活動(dòng)資產(chǎn)及集生產(chǎn)、加工、銷售于一體的成熟產(chǎn)業(yè)鏈等均可參與聯(lián)合社融資。農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，使農(nóng)村農(nóng)民的資源變?yōu)橘Y產(chǎn)，資金變?yōu)橘Y本。二是小政府實(shí)現(xiàn)大服務(wù)，有力促進(jìn)了貧困地區(qū)“政、銀、農(nóng)”三方共贏?！皟缮鐑伤疽粠煲豢ㄒ黄脚_(tái)”的組建為政府推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來了新的平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了政府盈利、做到了政府滿意；金融產(chǎn)品的豐富，為銀行資金找到了出路，達(dá)到了金融增效的效果，實(shí)現(xiàn)了金融機(jī)構(gòu)盈利、金融機(jī)構(gòu)滿意；在金融機(jī)構(gòu)的資金支持下農(nóng)民專業(yè)合作社迅速發(fā)展壯大，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)增效，農(nóng)民增收，農(nóng)民滿意。三是小貸款助力大發(fā)展，極大地推進(jìn)了龍鳳鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)跨越式發(fā)展。

（二）金融扶貧體制機(jī)制創(chuàng)新必須充分發(fā)揮財(cái)政資金的導(dǎo)向作用和扛桿作用

實(shí)踐告訴我們，龍鳳鎮(zhèn)專業(yè)合作社扶貧互助聯(lián)合社和村級(jí)扶貧互助社“兩社”融資能力的增強(qiáng)，關(guān)鍵得益于恩施市財(cái)政資金管理和使用機(jī)制的創(chuàng)新，得益于恩施市財(cái)政資金的引導(dǎo)作用和杠桿作用的發(fā)揮，引導(dǎo)金融和社會(huì)資本對扶貧事業(yè)的參與和支持。

（三）金融機(jī)構(gòu)要努力創(chuàng)新信貸產(chǎn)品和信用支農(nóng)模式

美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家熊彼特早就說過“有價(jià)值的競爭不是那種競爭（價(jià)格競爭），而是新產(chǎn)品、新技術(shù)、新供應(yīng)來源、新組織形式的競爭”。龍鳳鎮(zhèn)“兩社兩司一庫一卡一平臺(tái)”的建立與運(yùn)作雖然時(shí)間不長，還可以說是剛剛起步，但其成效是顯而易見的，它不僅促進(jìn)了金融業(yè)自身的發(fā)展壯大，更是對優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)綜合扶貧改革，加快貧困地區(qū)發(fā)展發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。由此可見，在金融扶貧體制機(jī)制創(chuàng)新中，金融機(jī)構(gòu)必須通過信貸產(chǎn)品和信用支農(nóng)模式創(chuàng)新，切實(shí)緩解小微企業(yè)和“三農(nóng)”融資難、融資貴的矛盾和問題。

（四）必須加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范

金融扶貧體制機(jī)制創(chuàng)新能放大金融體系的功能，給農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)帶來效率與活力，推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，但同時(shí)也會(huì)放大原有的風(fēng)險(xiǎn)和帶來新的風(fēng)險(xiǎn)。因而，政府在進(jìn)行金融扶貧機(jī)制創(chuàng)新制度安排及實(shí)施過程中必須建立有效的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。重點(diǎn)是要不斷優(yōu)化貧困地區(qū)信用環(huán)境，積極開展信用村、信用鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)建工作，不斷增強(qiáng)公眾誠信意識(shí)；要嚴(yán)格按照申請、審核、放貸、貼息的程序?qū)鹑诜鲐氋Y金實(shí)行放款集中簽審，嚴(yán)格把好貸款發(fā)放關(guān)；要加強(qiáng)貸后管理，確保金融扶貧的可持續(xù)發(fā)展。

（廖于實(shí)，湖北省恩施自治州武陵山辦公室。張淵平，湖北省恩施市綜合扶貧改革試點(diǎn)辦公室。崔宇輝，湖北省恩施市龍鳳鎮(zhèn)政府。廖建洲，湖北省恩施自治州武陵山經(jīng)濟(jì)研究會(huì)）