□王 怡 吳衛(wèi)軍

[電子科技大學(xué) 成都 611731]

論我國進(jìn)出口食品安全危機(jī)管理機(jī)制之完善
——基于比較視角的分析

□王 怡 吳衛(wèi)軍

[電子科技大學(xué) 成都 611731]

隨著國際貿(mào)易中食品安全問題的凸顯，中國進(jìn)出口食品安全危機(jī)管理機(jī)制在運(yùn)作中面臨與WTO相關(guān)規(guī)則銜接不足、風(fēng)險(xiǎn)評估不夠、信息交流不暢等系列問題。其原因在于，中國的食品安全意識不強(qiáng)，監(jiān)管不能常態(tài)化，準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和檢測技術(shù)之間存在差異等。在借鑒發(fā)達(dá)國家成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，中國應(yīng)對接先進(jìn)的食品安全危機(jī)管理機(jī)制，設(shè)立獨(dú)立的食品安全危機(jī)管理機(jī)構(gòu)，完善進(jìn)出口食品安全危機(jī)管理規(guī)則，建立進(jìn)出口食品安全危機(jī)善后管理體系，以確保在國際社會(huì)中的良好聲譽(yù)與國家利益。

進(jìn)出口食品；食品安全；風(fēng)險(xiǎn)評估；應(yīng)急預(yù)案；預(yù)警機(jī)制

進(jìn)出口食品安全危機(jī)是指食品貿(mào)易中因食品安全問題引發(fā)的危機(jī)，其發(fā)生不僅受到食品自身特殊性影響，也與貿(mào)易國的政策措施有著直接關(guān)系。相較于國際貿(mào)易中的其他危機(jī)，進(jìn)出口食品安全危機(jī)具有專業(yè)性強(qiáng)、危害面廣、處理棘手等特征。作為農(nóng)業(yè)大國，如何構(gòu)建有效的進(jìn)出口食品安全危機(jī)管理機(jī)制，是滿足食品貿(mào)易多樣化需求，確保我國進(jìn)出口食品安全，避免貿(mào)易糾紛的重要組成部分。

一、我國進(jìn)出口食品安全危機(jī)管理機(jī)制之問題

自20世紀(jì)90年代以來，我國食品進(jìn)出口貿(mào)易的發(fā)展總量持續(xù)擴(kuò)大，相關(guān)法律制度相繼完善。2011年國家質(zhì)檢總局在《進(jìn)出口食品安全管理辦法》中建立了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度。2015年實(shí)施的新修訂《食品安全法》進(jìn)一步強(qiáng)化了國家出入境檢驗(yàn)檢疫部門對進(jìn)出口食品監(jiān)管的主體地位，厘清了尚無國家安全標(biāo)準(zhǔn)的進(jìn)口食品檢驗(yàn)程序，明確了境外出口商和生產(chǎn)企業(yè)、進(jìn)口商的義務(wù)，并規(guī)定了進(jìn)口食品安全風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對措施，同時(shí)建立了食品及食品添加劑的進(jìn)口和銷售記錄制度、進(jìn)出口食品危機(jī)監(jiān)測預(yù)警制度、進(jìn)出口食品安全信息及信用管理制度等。

（一）我國進(jìn)出口食品安全危機(jī)管理機(jī)制之問題

盡管我國從各方面加強(qiáng)了對進(jìn)出口食品安全的管理，并取得了一定成效，但相關(guān)職能部門仍然沒能擺脫“救火隊(duì)”的角色。在進(jìn)出口食品安全危機(jī)管理方面主要存在以下問題。

1．與WTO相關(guān)規(guī)則的銜接不足

在進(jìn)出口食品安全危機(jī)管理中，WTO為國際貿(mào)易中的食品安全問題制定了一系列規(guī)定和限制條件。承認(rèn)了各成員國為保護(hù)本國國民的生命健康可采取相應(yīng)食品安全貿(mào)易措施。為了防止成員國對該規(guī)則的濫用，也設(shè)立了包括“風(fēng)險(xiǎn)評估原則”等限制性條件和采取食品安全貿(mào)易措施時(shí)的程序性條件。程序性條件主要涉及《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)議》（Agreement on Technical Barriers to Trade，以下簡稱TBT協(xié)議）和《實(shí)施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)議》（Agreement On The Application Of Sanitary And Phytosanitary Measures，以下簡稱SPS協(xié)議）的“透明度原則”。TBT協(xié)議旨在要求各成員國在采取食品安全貿(mào)易措施時(shí)要有足夠的透明度，保證出口國已知情，并為其預(yù)留相應(yīng)的時(shí)間，減少出口國因此所遭受的損失。在第 2 條第9款就技術(shù)性法規(guī)公開指出：“如果在緊急情況下必須通過該法規(guī)而無法做到上述要求，該法規(guī)通過之后應(yīng)以合理的方式公布，但在公布后不能立即生效，應(yīng)為出口國預(yù)留適應(yīng)時(shí)間?！痹搮f(xié)議在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)上也要求各成員國每半年公布一次工作計(jì)劃及其制定標(biāo)準(zhǔn)的過程，對國際食品貿(mào)易產(chǎn)生了很大影響。SPS協(xié)議第7條規(guī)定：“成員國在改變SPS措施之時(shí)應(yīng)通知其利益相關(guān)的其他成員國，并且按照附錄B的要求在制定或改變SPS措施之前，如該SPS措施不同于國際標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)提前通知并且給予其他成員國評論的機(jī)會(huì)?！痹搮f(xié)議指出，在一般情況下，各成員國都應(yīng)留予其他成員國適應(yīng)新的SPS措施所必要的時(shí)間。

此外，TBT協(xié)議和SPS協(xié)議都規(guī)定了各成員國在制定和修改相關(guān)食品安全貿(mào)易措施時(shí)要告之利益相關(guān)國，并允許其提出質(zhì)疑。如利益相關(guān)國提出要求，該成員國還應(yīng)提供制定和修改的理由。對WTO在食品安全問題上制定的一系列規(guī)定和限制條件的利用，原本可以有效減少我國食品進(jìn)出口企業(yè)在面臨食品安全危機(jī)時(shí)遭受的損失，但是我國在進(jìn)出口食品安全危機(jī)應(yīng)對措施中卻缺乏與以上兩個(gè)協(xié)議的銜接，往往避開 WTO另辟解決途徑。這樣不僅耗時(shí)耗力，不利于危機(jī)的順利解決，也讓 WTO的相關(guān)規(guī)則在實(shí)際操作中成為了一紙空文，沒能起到應(yīng)有的作用。

2．對進(jìn)出口食品安全的風(fēng)險(xiǎn)評估欠缺

食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估是通過科學(xué)評估判斷食品對人身健康產(chǎn)生影響的程度[1]。在我國進(jìn)出口食品安全事件中，因缺乏對食品安全的風(fēng)險(xiǎn)評估，監(jiān)管部門的應(yīng)急處理方式已越來越難以控制日趨復(fù)雜的局勢。盡管我國于2009年10月，成立了食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估中心作為負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估的國家級技術(shù)機(jī)構(gòu)，但因其位階較低，無法在國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)職權(quán)框架之外執(zhí)法。而隨著食品科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，技術(shù)性風(fēng)險(xiǎn)開始成為食品安全風(fēng)險(xiǎn)的主要構(gòu)成。我國目前食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估多傾向于已知的，較為普遍的危害食品安全的有毒物質(zhì)。對科技創(chuàng)新后新的加工技術(shù)是否會(huì)構(gòu)成不安全因素，缺乏足夠的風(fēng)險(xiǎn)評估。

3．進(jìn)出口食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流不暢

2006年FAO/WHO將風(fēng)險(xiǎn)交流定義為：“風(fēng)險(xiǎn)管理者、風(fēng)險(xiǎn)評估者、消費(fèi)者、企業(yè)、媒體等利益相關(guān)方就食品安全風(fēng)險(xiǎn)相互交換信息和意見的過程”[2]。目前，我國進(jìn)出口食品安全的風(fēng)險(xiǎn)交流不暢體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是由于風(fēng)險(xiǎn)交流機(jī)制的不完善。進(jìn)出口食品安全監(jiān)管部門對發(fā)現(xiàn)的食品安全信息缺乏有效整理與分析，使食品安全信息發(fā)布往往滯后。即使信息發(fā)布在食品安全預(yù)警中占據(jù)重要的地位，事實(shí)上也難以發(fā)揮應(yīng)有的作用；二是影響食品安全危機(jī)事件中的責(zé)任追究。目前在面對食品安全危機(jī)事件時(shí)，事故報(bào)告拖延現(xiàn)象非常嚴(yán)重。當(dāng)事故發(fā)生時(shí)，由于對事態(tài)嚴(yán)重性估計(jì)不到位，致使各部門對危機(jī)的應(yīng)急反應(yīng)遲鈍，進(jìn)而在事故責(zé)任追究上出現(xiàn)責(zé)任劃分范圍不明晰、落實(shí)不到位的現(xiàn)象。

4．進(jìn)出口食品安全應(yīng)急預(yù)案缺乏有效性

當(dāng)發(fā)生進(jìn)出口食品安全危機(jī)事件時(shí)，除了盡快找出導(dǎo)致事故發(fā)生的原因外，還要以科學(xué)為依據(jù)，制定出應(yīng)急預(yù)案。原本在食品安全預(yù)警階段就應(yīng)該通過風(fēng)險(xiǎn)評估、預(yù)測未來情況并擬出應(yīng)急預(yù)案。預(yù)案本身可以起到對食品安全事故的預(yù)防作用，當(dāng)事故發(fā)生后還可作為應(yīng)急對策的基礎(chǔ)，在進(jìn)出口食品安全危機(jī)管理機(jī)制中是非常重要的環(huán)節(jié)。由于食品安全危機(jī)要經(jīng)歷發(fā)生、發(fā)展和演變這幾個(gè)過程，期間的不確定因素很多，因此需要根據(jù)事態(tài)的發(fā)展隨時(shí)做出調(diào)整。隨著國際食品貿(mào)易的不斷發(fā)展，我國作為食品進(jìn)出口大國，對食品的生產(chǎn)、加工、流通和消費(fèi)已然不限于國內(nèi)范圍內(nèi)。國際食品貿(mào)易拉長了原有的食品鏈，通過貿(mào)易國之間的協(xié)調(diào)、合作，共同治理貿(mào)易中的食品安全問題已成為大趨勢。進(jìn)出口食品安全應(yīng)急預(yù)案除了需要政府間、行業(yè)組織間、學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)間的信息交流與溝通外，還需要根據(jù)國際貿(mào)易中食品安全風(fēng)險(xiǎn)的跟蹤及流通建立食品安全風(fēng)險(xiǎn)通報(bào)機(jī)制。而我國在進(jìn)出口食品安全危機(jī)應(yīng)對過程中，由于缺乏有效的應(yīng)急預(yù)案，從而影響了危機(jī)應(yīng)對措施的執(zhí)行與相關(guān)資源的調(diào)配。

（二）我國進(jìn)出口食品安全危機(jī)管理機(jī)制問題之成因解析

我國進(jìn)出口食品危機(jī)管理中存在的問題，可從內(nèi)部與外部因素兩方面來分析。

從內(nèi)部因素看，其一，受歷史和經(jīng)濟(jì)因素的影響和制約，我國的食品安全意識薄弱。食品安全既包括生產(chǎn)安全也包括經(jīng)營安全。長期以來，我國已習(xí)慣對看得見的“危險(xiǎn)”或已經(jīng)發(fā)生的危害才認(rèn)為是“不安全”。這種認(rèn)識導(dǎo)致對長期存在的、隱性的、持續(xù)性的食品不安全因素缺乏應(yīng)有重視，典型表現(xiàn)是食品加工企業(yè)上規(guī)模的較少，小企業(yè)設(shè)備落后、衛(wèi)生狀況差，很多出口企業(yè)更偏重于利益的重視，而往往忽視了對食品質(zhì)量的要求。特別是我國出口食品在國外市場一直有著價(jià)格上的優(yōu)勢，更多的出口商都集中精力針對價(jià)格戰(zhàn)。但實(shí)際上，在國外食品市場，消費(fèi)者最關(guān)心的是食品是否安全，對于價(jià)格的敏感度越來越低。因此，食品的質(zhì)量其實(shí)才是真正的競爭力所在；其二，我國的很多食品出口企業(yè)對國外的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的更新不敏感，缺乏預(yù)測能力。國內(nèi)食品生產(chǎn)、加工企業(yè)在對農(nóng)藥殘留的檢測技術(shù)和研發(fā)水平上落后于很多發(fā)達(dá)國家，客觀上約束了我國出口食品達(dá)到準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的能力。其三，針對食品安全立法與執(zhí)法，我國尚未建立起權(quán)力服務(wù)權(quán)利的基本理念。在我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，為了提高產(chǎn)量，都有過量使用高效農(nóng)藥的傾向。長此以往，不僅直接影響了產(chǎn)品的安全性，還間接對土壤本身造成了污染，對今后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)構(gòu)成威脅。而我國在立法上，對消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)關(guān)注不夠，對違法者的處罰力度不強(qiáng)，導(dǎo)致違法者的違法成本低。在執(zhí)法上，仍然存在執(zhí)法不嚴(yán)的問題，主要表現(xiàn)為運(yùn)動(dòng)式整治為主、監(jiān)管不能常態(tài)化等。由安全衛(wèi)生問題導(dǎo)致的“內(nèi)生型”危機(jī)時(shí)有發(fā)生，給相關(guān)產(chǎn)業(yè)帶來巨大的經(jīng)濟(jì)損失。

從外部因素看，由于國際食品貿(mào)易環(huán)境的復(fù)雜性，食品進(jìn)出口受阻的“外生型危機(jī)”也時(shí)有發(fā)生。如與日本在食品安全準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和檢驗(yàn)檢疫標(biāo)準(zhǔn)上的就嚴(yán)重不一致[3]。在殘留農(nóng)藥限量標(biāo)準(zhǔn)方面，日本《肯定列表制度》中的“暫定標(biāo)準(zhǔn)”就有5萬多條，其中有關(guān)殘留農(nóng)藥限量的多達(dá) 515 種[4]。且這種標(biāo)準(zhǔn)每 5年就會(huì)對現(xiàn)有的殘留農(nóng)藥限量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行更新。在日本“暫定標(biāo)準(zhǔn)”所涉及的農(nóng)藥種類中，我國也有相應(yīng)限量標(biāo)準(zhǔn)的只有100多種，另外還有400多種是日本的“暫定標(biāo)準(zhǔn)”規(guī)定而在我國卻沒有任何限量標(biāo)準(zhǔn)的[5]。所以，在“暫定標(biāo)準(zhǔn)”中，即使中日兩國都對一部分農(nóng)藥進(jìn)行了規(guī)定，不是日方的標(biāo)準(zhǔn)比中國的高出許多，就是日本對某項(xiàng)產(chǎn)品進(jìn)行了殘留農(nóng)藥限量規(guī)定，而中國卻沒有。近些年，相較于發(fā)達(dá)國家日益提高的食品科技技術(shù)和嚴(yán)格檢測措施，我國的進(jìn)出口食品安全檢驗(yàn)檢疫措施比較機(jī)械化，無論在檢測技術(shù)上還是檢測標(biāo)準(zhǔn)上都較為落后。

二、發(fā)達(dá)國家進(jìn)出口食品安全危機(jī)管理機(jī)制之分析

（一）發(fā)達(dá)國家進(jìn)出口食品安全危機(jī)管理機(jī)制現(xiàn)狀

在發(fā)達(dá)國家中，日本、美國和歐盟是當(dāng)今世界食品安全監(jiān)管體系最為完善，措施最為嚴(yán)格的國家，建立有專門的進(jìn)出口食品安全危機(jī)管理機(jī)構(gòu)與高效的食品安全危機(jī)管理預(yù)警機(jī)制。

在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，日本設(shè)立了獨(dú)立的食品安全委員會(huì)。以此為核心，協(xié)調(diào)與農(nóng)林水產(chǎn)省、厚生勞動(dòng)省針對進(jìn)出口食品安全的危機(jī)管理的工作。食品安全委員會(huì)主要負(fù)責(zé)各部門間的信息溝通和協(xié)調(diào)，同時(shí)通過搜集、分析國內(nèi)外食品安全危機(jī)信息，向國民提供科學(xué)建議。在制度保障方面，通過修訂《食品安全基本法》和《食品衛(wèi)生法》，規(guī)定了政府的危機(jī)應(yīng)急管理體制的事項(xiàng)，設(shè)立了進(jìn)出口食品身份認(rèn)證制度。

美國采取由中央政府各部門按照食品類別或環(huán)節(jié)進(jìn)行分工、共同管理的模式，由多個(gè)部門組成的總統(tǒng)食品安全委員會(huì)來協(xié)調(diào)全國的食品安全工作。而食品藥品監(jiān)督管理局（FDA）、食品安全檢驗(yàn)署（FSIS）和動(dòng)植物衛(wèi)生檢驗(yàn)署（APHIS）及環(huán)境保護(hù)署（EPA）則分別負(fù)責(zé)食品的安全管理與執(zhí)法，進(jìn)出口食品檢驗(yàn)檢疫、監(jiān)督處理外來動(dòng)植物疫病傳入和殘留農(nóng)藥標(biāo)準(zhǔn)的制定。在法律體系上實(shí)行權(quán)力分立，使立法、司法、執(zhí)法機(jī)構(gòu)在出口食品安全體系中均承擔(dān)責(zé)任。同時(shí)重視出口食品安全的風(fēng)險(xiǎn)管理，建立了預(yù)防、處理和食品召回制度。

歐盟依據(jù)《通用食品法》成立了食品安全局，確立了風(fēng)險(xiǎn)分析的原則，并建立了食品安全風(fēng)險(xiǎn)分析機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)分析由食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理、風(fēng)險(xiǎn)評估和風(fēng)險(xiǎn)交流三部分組成。食品安全局作為一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)，利用食品安全預(yù)警反應(yīng)機(jī)制和危機(jī)處理機(jī)制，在對食品進(jìn)行全程監(jiān)管基礎(chǔ)上實(shí)行跟蹤制度、追溯制度和召回制度，使得歐盟在面對進(jìn)出口食品危機(jī)時(shí)獲得了迅速及時(shí)處理的制度保證[6]。

（二）發(fā)達(dá)國家進(jìn)出口食品安全危機(jī)管理機(jī)制的特點(diǎn)

1．健全的進(jìn)出口食品安全危機(jī)管理機(jī)構(gòu)

日本不僅設(shè)有專門機(jī)構(gòu)管理進(jìn)出口食品危機(jī)，各機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)性也非常強(qiáng)[7]。食品安全委員會(huì)的設(shè)立實(shí)現(xiàn)了食品安全一元化領(lǐng)導(dǎo)的體制。在美國主要涉及進(jìn)出口食品安全危機(jī)管理的部門中，F(xiàn)DA被公認(rèn)為是世界上最大的食品與藥物管理機(jī)構(gòu)之一，其職責(zé)范圍涉及食品的制造、進(jìn)口、運(yùn)輸、銷售等領(lǐng)域，以保護(hù)消費(fèi)者不受到不安全和附有欺詐性標(biāo)簽食品的危害[8]。歐盟設(shè)立了獨(dú)立于歐盟委員會(huì)和其他機(jī)構(gòu)、成員國的食品安全管理局，負(fù)責(zé)對食品生產(chǎn)、加工的全過程進(jìn)行監(jiān)管，并進(jìn)行科學(xué)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估，為歐盟制度食品安全相關(guān)法規(guī)提供依據(jù)。

2．科學(xué)的進(jìn)出口食品安全危機(jī)管理制度

在制度設(shè)計(jì)上，《食品衛(wèi)生法》是日本進(jìn)出口食品安全危機(jī)管理的主要依據(jù)，該法涉及對象廣泛，要求厚生勞動(dòng)省與地方政府共同承擔(dān)責(zé)任。《食品安全基本法》在食品安全法中則具有基礎(chǔ)性地位，它不僅將消費(fèi)者的食品安全權(quán)利明確化，而且對食品供應(yīng)過程的各個(gè)階段也采取必要措施以確保食品安全，并導(dǎo)入了風(fēng)險(xiǎn)分析機(jī)制來防止和降低因攝入食物中有害物質(zhì)而造成的危害[9]。美國的進(jìn)出口食品安全法律體系概括了食品生產(chǎn)加工中的各個(gè)環(huán)節(jié)，為制定監(jiān)管政策、檢測標(biāo)準(zhǔn)以及質(zhì)量認(rèn)證等提供依據(jù)。其中，《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》是關(guān)于食品和藥品的基本法。該法規(guī)定所有食品均必須有英文說明資料和可信的標(biāo)記。歐盟建立了“從農(nóng)田到餐桌”的全過程食品安全體系[10]。通過《通用食品法》把預(yù)防性原則作為食品安全的一個(gè)基本性原則，該原則強(qiáng)調(diào)危機(jī)管理部門可以采取預(yù)防性措施作為食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息不明確或不完整時(shí)的應(yīng)急處理。

3．完善的進(jìn)出口食品安全危機(jī)管理預(yù)警機(jī)制

日本十分重視進(jìn)出口食品安全危機(jī)管理預(yù)案。其中，《食品安全基本法》第14條就規(guī)定了有關(guān)政府的危機(jī)應(yīng)急管理體制事項(xiàng)：成立由以食品安全擔(dān)當(dāng)大臣、厚生勞動(dòng)大臣、農(nóng)林水產(chǎn)大臣、食品安全委員會(huì)委員長等組成的臨時(shí)性應(yīng)急總部，負(fù)責(zé)收集與食品安全委員會(huì)及風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)關(guān)交換進(jìn)出口食品安全事件的相關(guān)信息。美國則側(cè)重于風(fēng)險(xiǎn)管理。其中一個(gè)重要且頗富成效的舉措就是導(dǎo)入了用于風(fēng)險(xiǎn)分析和關(guān)鍵點(diǎn)控制的 HACCP(Hazard Analysis and Critical Control Point )[11]。還建立了食品安全信息公開系統(tǒng)，確立了從聯(lián)邦及地方的信息發(fā)布主體、遍布全國的信息采集、風(fēng)險(xiǎn)分析以及綜合的信息反饋的基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)。歐盟為了應(yīng)對不斷出現(xiàn)的食品危機(jī)事件，實(shí)施了食品和飼料快速預(yù)警系統(tǒng)（System for Food and Feed, RASFF），它是一個(gè)連接歐盟委員會(huì)、歐洲食品安全管理局以及各成員國食品與飼料安全主管機(jī)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)。系統(tǒng)將收到的有關(guān)信息整理編研后，按照相應(yīng)程序上報(bào)歐盟委員會(huì)，轉(zhuǎn)發(fā)歐盟有關(guān)部門，通知預(yù)警體系內(nèi)的其他成員[12]。

（三）發(fā)達(dá)國家進(jìn)出口食品安全危機(jī)管理機(jī)制的啟示

綜合發(fā)達(dá)國家進(jìn)出口食品安全危機(jī)管理機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)，以下幾點(diǎn)值得我國借鑒：

第一，建立獨(dú)立的進(jìn)出口食品安全危機(jī)管理機(jī)構(gòu)。該危機(jī)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置位階普遍較高。在常態(tài)下可獨(dú)立進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估，促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)信息交流。在緊急事態(tài)發(fā)生時(shí)，可組成決策中心，迅速應(yīng)對進(jìn)出口食品安全危機(jī)。

第二，強(qiáng)調(diào)對進(jìn)出口食品安全危機(jī)的關(guān)鍵點(diǎn)管理。食品安全危機(jī)的關(guān)鍵點(diǎn)分別為警示點(diǎn)、導(dǎo)火點(diǎn)和拐點(diǎn)。即代表進(jìn)出口食品安全危機(jī)從爆發(fā)前的零星事件到演變?yōu)榇笠?guī)模集體性的導(dǎo)火索事件，以及作為重大轉(zhuǎn)機(jī)的拐點(diǎn)事件。因此，發(fā)揮各部門的信息與資源優(yōu)勢，注重信息收集與分析有利于對關(guān)鍵點(diǎn)的掌握。

第三，將風(fēng)險(xiǎn)治理概念引入食品安全危機(jī)管理領(lǐng)域，強(qiáng)化過程化監(jiān)管。對食品安全危機(jī)管理以預(yù)防為主，配以相應(yīng)的安全預(yù)警機(jī)制，通過快速預(yù)警系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)管理。

第四，健全的進(jìn)出口食品安全法律體系。完備的法律體系是支撐發(fā)達(dá)國家進(jìn)出口食品安全危機(jī)管理的關(guān)鍵。該體系對于食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理、信息交流等都有清晰的定義和限制，保障了食品安全危機(jī)管理機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。

盡管在機(jī)構(gòu)設(shè)置、制度設(shè)計(jì)和預(yù)警機(jī)制建立上，日本、美國和歐盟都處于領(lǐng)先地位，但其現(xiàn)有的進(jìn)出口食品安全危機(jī)管理機(jī)制更多關(guān)注的是終端上市產(chǎn)品，而對于食品原材料以及動(dòng)物自身的防疫安全等問題重視不夠。這也是導(dǎo)致這些國家長年受到瘋牛病（Bovine Spongiform Encephalopathy，簡稱BSE）困擾的原因之一。

三、我國進(jìn)出口食品安全危機(jī)管理機(jī)制之改進(jìn)

出口食品安全危機(jī)管理涉及準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、檢驗(yàn)檢疫、貿(mào)易壁壘等問題。改進(jìn)與完善我國出口食品安全危機(jī)管理機(jī)制，應(yīng)當(dāng)立足于出口食品安全危機(jī)的特殊性，借鑒發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國特殊的食品經(jīng)濟(jì)體系與具體國情來設(shè)計(jì)。

（一）對接先進(jìn)的食品安全危機(jī)管理機(jī)制

在完善我國進(jìn)出口食品安全危機(jī)管理機(jī)制過程中，與國際上先進(jìn)的食品安全危機(jī)管理機(jī)制相對接不僅能夠妥善解決出口食品安全危機(jī)，還能為我國出口食品在國際市場上爭取更多的主動(dòng)地位。具體涉及以下三方面內(nèi)容：

在準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)方面，當(dāng)出現(xiàn)進(jìn)口國與出口國標(biāo)準(zhǔn)不一致時(shí)，有兩種情況。一種是出口的這類食品沒有設(shè)立國際標(biāo)準(zhǔn)；另一種情況是進(jìn)口國與出口國在這類產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立上不盡相同，卻都不同意協(xié)商一致采取國際標(biāo)準(zhǔn)。第二種情況往往是因?yàn)檫M(jìn)口國設(shè)立的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)過高，超出了國際標(biāo)準(zhǔn)。此時(shí)，可參照同類產(chǎn)品在其他國家的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行綜合評估，得出一個(gè)平均值來作為雙方協(xié)商的基礎(chǔ)。這樣做不僅可以減少我國食品進(jìn)出口企業(yè)因?qū)Ψ綔?zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)過高而帶來的經(jīng)濟(jì)損失，也能夠滿足進(jìn)口國保護(hù)國內(nèi)食品市場安全性這項(xiàng)目的。

在檢驗(yàn)檢疫合作機(jī)制方面，根據(jù) TBT協(xié)議和SPS協(xié)議，在國際食品貿(mào)易中，故意抬高技術(shù)型標(biāo)準(zhǔn)來妨礙國外食品的進(jìn)口是變相的技術(shù)性和綠色貿(mào)易壁壘，不利于國際食品貿(mào)易的發(fā)展。因此，當(dāng)進(jìn)口國的監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)與我國存在差異，或?qū)Ψ揭钥茖W(xué)技術(shù)優(yōu)勢對我國設(shè)置貿(mào)易壁壘時(shí)，我國應(yīng)充分援引TBT協(xié)議和SPS協(xié)議來維護(hù)出口企業(yè)的利益。同時(shí)也需要和對方積極開展交涉，加強(qiáng)雙方在食品貿(mào)易檢驗(yàn)檢疫技術(shù)上的交流與合作。如建立固定的食品安全問題交流機(jī)構(gòu)，匹配有關(guān)專業(yè)人員，并建立定期會(huì)晤制度，以便給雙方的進(jìn)出口商充分的知情權(quán)。

在食品安全危機(jī)調(diào)查機(jī)制方面，主要針對在發(fā)生重大的食品安全危機(jī)事件時(shí)，兩國應(yīng)及時(shí)溝通、磋商，同時(shí)允許警方調(diào)查的介入。這就需要我國進(jìn)一步提高自身的談判能力，與食品進(jìn)口國簽署相關(guān)協(xié)議，同時(shí)參與到國際食品貿(mào)易規(guī)則的制定中，提高國際社會(huì)對我國出口食品安全的認(rèn)知度。

（二）設(shè)立獨(dú)立的食品安全危機(jī)管理機(jī)構(gòu)

從2003年至今，我國政府已經(jīng)對食品安全監(jiān)管體制進(jìn)行了三次重大改革。特別是在2013年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，我國的食品安全監(jiān)管職能由國家食品藥品監(jiān)督管理局和農(nóng)業(yè)部門配合履行，而衛(wèi)生部負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估和其具體執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的制定。從我國每次處理出口食品安全危機(jī)的過程看，《食品安全法》在強(qiáng)化政府監(jiān)管負(fù)總責(zé)前提下，食品安全委員會(huì)延續(xù)了“議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)模式”。這種模式在專項(xiàng)單一的問題或者非經(jīng)常性的重大行動(dòng)上能發(fā)揮較好作用，卻不能應(yīng)對進(jìn)出口食品安全危機(jī)管理中復(fù)雜、宏大的工作需要[13]。可考慮借鑒發(fā)達(dá)國家的做法，強(qiáng)化食品安全危機(jī)管理機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和專業(yè)性。從機(jī)構(gòu)改革入手，打破部門條塊分割狀態(tài)，統(tǒng)一決定食品安全方針和具體監(jiān)管措施的實(shí)施。

（三）完善進(jìn)出口食品安全危機(jī)管理的相關(guān)規(guī)則

健全的法律制度是實(shí)現(xiàn)出口食品安全的法律基礎(chǔ)和制度保障。我國應(yīng)在新修訂《食品安全法》基礎(chǔ)上，以食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估和風(fēng)險(xiǎn)溝通為平臺，根據(jù)評估的結(jié)果建立食品安全危機(jī)管理的標(biāo)準(zhǔn)化流程和危機(jī)管理預(yù)案[14]。首先，應(yīng)強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，強(qiáng)化食品供應(yīng)鏈上各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，制定出準(zhǔn)確科學(xué)的食品安全政策。其次，建立風(fēng)險(xiǎn)通報(bào)機(jī)制。隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化的不斷發(fā)展，對食品的生產(chǎn)、加工、流通和消費(fèi)已經(jīng)不限于國內(nèi)范圍內(nèi)。國際食品貿(mào)易拉長了原有的食品鏈，因此，通過貿(mào)易國之間的協(xié)調(diào)與合作，共同治理貿(mào)易中的食品安全問題已成為大趨勢。除了需要政府間、行業(yè)組織間、學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)間的信息交流與溝通，促進(jìn)食品安全生產(chǎn)技術(shù)的發(fā)展、安全標(biāo)準(zhǔn)的制定外，還需建立起進(jìn)出口食品安全風(fēng)險(xiǎn)通報(bào)機(jī)制。最后，建立有效的風(fēng)險(xiǎn)交流網(wǎng)絡(luò)。這是風(fēng)險(xiǎn)評估專家、消費(fèi)者以及利益相關(guān)方之間對食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息及觀點(diǎn)的互動(dòng)，其目的是促進(jìn)各方對彼此觀點(diǎn)的理解，緩解公眾的負(fù)面情緒，將可能發(fā)生的食品安全風(fēng)險(xiǎn)降至最低。

（四）建立進(jìn)出口食品安全危機(jī)善后管理體系

進(jìn)出口食品安全危機(jī)平息之后，通常會(huì)出現(xiàn)危機(jī)受害者的經(jīng)濟(jì)損失問題、食品進(jìn)出口企業(yè)如何重新進(jìn)入正常的發(fā)展軌道等一些衍生性問題。我國雖然經(jīng)歷多次進(jìn)出口食品安全危機(jī)，但卻沒有形成危機(jī)的善后管理體系。因此，有必要對進(jìn)出口食品安全危機(jī)管理進(jìn)行定性與定量相結(jié)合的客觀評價(jià)，不斷提高管理水平。此外，由于進(jìn)出口食品安全危機(jī)有時(shí)會(huì)持續(xù)較長時(shí)間，對進(jìn)出口企業(yè)而言往往要面臨巨大的經(jīng)濟(jì)損失。因此，有必要形成以企業(yè)出資為主、社會(huì)出資為輔，行業(yè)協(xié)會(huì)主管、政府監(jiān)督的專項(xiàng)危機(jī)管理善后基金，通過該基金對進(jìn)出口企業(yè)予以經(jīng)濟(jì)安撫，減輕物質(zhì)損失。同時(shí)，對損失嚴(yán)重的企業(yè)和個(gè)人進(jìn)行一定的扶持，幫助其反思食品安全危機(jī)發(fā)生的原因，扶持企業(yè)重新進(jìn)入正確的發(fā)展軌道。

四、結(jié)語

進(jìn)出口食品安全危機(jī)的特點(diǎn)決定了危機(jī)管理的復(fù)雜性和特殊性。進(jìn)一步完善進(jìn)出口食品安全危機(jī)管理機(jī)制需要我國落實(shí)機(jī)構(gòu)改革成果，促進(jìn)管理部門之間的合作。需要加強(qiáng)進(jìn)出口食品安全風(fēng)險(xiǎn)的評估，注重風(fēng)險(xiǎn)評估專家與公眾之間的信息交流，完善進(jìn)出口食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系，提高檢驗(yàn)檢疫技術(shù)。此外，還應(yīng)通過加強(qiáng)危機(jī)的善后管理來減輕損失，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，防止危機(jī)的再次發(fā)生。

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編輯 劉 波

Expound the Improvement of Crisis Management Mechanism on China's Import and Export Food Safety——Based on Comparative Perspective Analysis

WANG Yi WU Wei-jun
(University of Electronic Science and Technology of China Chengdu 611731 China)

With the emergence of food safety issues in international trade, China’s import and export food safety crisis management mechanism has faced a series of problems such as weak convergence with WTO rules, insufficient risk assessment, and poor communication of import and export food safety information. There are two reasons for this. On the one hand, China has a weak awareness of food safety, so its regulation cannot be normalized; on the other hand, there is still a gap between China and the importing countries in regard to market access standard and detection technology of food safety, and therefore China is vulnerable to the attack of trade barriers. From developed countries’ experience in import and export food safety crisis management mechanism, China, in order to ensure the reputation and national interests of its export food in international community, should set up an independent regulatory agency of food safety crisis, improve relevant rules, and establish an aftermath management system on the basis of internationalizing its Import and export food safety crisis management concept.

food safety; crisis management; risk assessment; emergency mechanism; early-warning mechanism

F203.9

A [DOI]10.14071/j.1008-8105(2016)04-0107-06

2016 - 14 - 19

四川省社科規(guī)劃研究項(xiàng)目“社會(huì)共治視閾下四川省食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流法治化研究”（SC15C010）、“我國食品安全風(fēng)險(xiǎn)法律防控機(jī)制研究”（SC16FZ004）；四川省哲社重點(diǎn)研究基地項(xiàng)目“新《食品安全法》語境下食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流機(jī)制研究——以多元主體共治為視角”（SR15A07）；電子科技大學(xué)中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)基礎(chǔ)研究項(xiàng)目“體制改革背景下地方政府食品安全監(jiān)管機(jī)制研究”（ZYGX2014J112）.

王怡（1981- ）女，法學(xué)博士，電子科技大學(xué)政治與公共管理學(xué)院講師；吳衛(wèi)軍（1974- ）男，法學(xué)博士，電子科技大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授