吳玉萍

(石河子大學 政法學院，新疆 石河子　832003)

?

新疆“絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)”建設中的環(huán)境資源問題及其應對

吳玉萍

(石河子大學 政法學院，新疆 石河子832003)

摘要：“絲綢之路經(jīng)濟帶”建設帶來新疆環(huán)境資源發(fā)展的歷史機遇，但也面臨環(huán)境資源問題的制約。新疆“絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)”建設必須走綠色發(fā)展之路。通過環(huán)境資源相關法律制度和政策措施的創(chuàng)新與完善，將新疆的區(qū)位優(yōu)勢、資源優(yōu)勢轉化為經(jīng)濟優(yōu)勢、發(fā)展優(yōu)勢才能保障新疆“絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)”建設順利進行，實現(xiàn)新疆經(jīng)濟、社會、環(huán)境、資源的跨越發(fā)展和協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。

關鍵詞：環(huán)境問題；環(huán)境保護；絲綢之路經(jīng)濟帶；新疆

2013年“共建絲綢之路經(jīng)濟帶”的構想提出之后，新疆維吾爾自治區(qū)確定了新疆構建“絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)”的戰(zhàn)略定位和戰(zhàn)略部署。目前，新疆加快建設絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)建設政策規(guī)劃體系基本建立，重點項目建設全面啟動，經(jīng)貿(mào)合作水平進一步提升，人文交流更加密切，核心區(qū)建設取得良好開局?！笆濉睍r期是實現(xiàn)全面建設小康社會的關鍵時期，也是新疆推進“絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)”建設的關鍵時期。貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中全會，第二次中央新疆工作座談會和自治區(qū)黨委八屆六次、七次、八次全委(擴大)會議精神，全面落實自治區(qū)黨委經(jīng)濟工作會議和全國環(huán)境保護工作會議部署，堅持“環(huán)保優(yōu)先、生態(tài)立區(qū)”的發(fā)展理念，堅持在保護中發(fā)展、在發(fā)展中保護，堅持資源開發(fā)可持續(xù)、生態(tài)環(huán)境可持續(xù)，深化環(huán)保領域改革，加強環(huán)境法治建設，新疆才能克服生態(tài)瓶頸，充分發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢、資源優(yōu)勢，推動“絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)”建設向縱深發(fā)展，實現(xiàn)新疆經(jīng)濟、社會、環(huán)境、資源的跨越發(fā)展和協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。

一、新疆“絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)”建設戰(zhàn)略部署

2013年9月習近平主席出訪哈薩克斯坦時提出了共同建設“絲綢之路經(jīng)濟帶”的重大倡議。新疆維吾爾自治區(qū)以高度的政治敏銳性、強烈的機遇意識和擔當精神，及時跟進、高位推動，及時研究、制定了新疆構建“絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)”的戰(zhàn)略部署。2014年出臺了《關于推進新疆絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)建設的實施意見》、《關于印發(fā)推進新疆絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)建設行動計劃(2014-2020年)的通知》，并成立推進絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)建設工作領導小組研究確定絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)建設的重大方針、重大政策和重大項目，啟動絲綢之路經(jīng)濟帶“五大中心”專項規(guī)劃編制工作。2015年3月28日國家發(fā)展改革委員會、外交部、商務部聯(lián)合發(fā)布了《推動共建絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》，從國家層面明確“發(fā)揮新疆獨特的區(qū)位優(yōu)勢和向西開放重要窗口作用，深化與中亞、南亞、西亞等國家交流合作，形成絲綢之路經(jīng)濟帶上重要的交通樞紐、商貿(mào)物流和文化科教中心，打造絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)?！?015年新疆編制完成《新疆維吾爾自治區(qū)建設絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)的實施方案》，“五大中心”和“十大進出口產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)”規(guī)劃編制加快推進。

為打造絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)，新疆提出了建設“三通道、三基地、五大中心和十大產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)”的具體部署，力爭當好建設絲綢之路經(jīng)濟帶的主力軍和排頭兵?！叭ǖ馈敝改茉?、交通、通信通道。“三基地”即國家大型油氣生產(chǎn)加工和儲備基地、大型煤炭煤電煤化工基地、大型風電基地。“五大中心”指區(qū)域性交通樞紐中心、區(qū)域性商貿(mào)物流中心、區(qū)域性金融中心、區(qū)域性文化科教中心、區(qū)域性醫(yī)療服務中心。目前，新疆已經(jīng)優(yōu)先啟動醫(yī)療服務中心、交通樞紐中心、商貿(mào)物流中心和文化科教中心建設并取得了階段性成果。未來5-10年時間，國家重要的能源基地、能源資源大通道和十大進出口產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設將基本完成。到本世紀中葉，將全面建成三通道、三基地、五大中心和十大進出口產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，區(qū)域合作向縱深發(fā)展。

二、 “絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)”建設帶來的新疆環(huán)境資源發(fā)展機遇

(一)推動新疆綠色發(fā)展的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化布局

城鎮(zhèn)布局不合理、環(huán)境功能分區(qū)不明確以及產(chǎn)業(yè)結構、工業(yè)布局的不合理是導致我國眾多經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)環(huán)境問題的重要原因，也是這這些地區(qū)環(huán)境問題治理難、成效有限的重要原因。中央新疆工作座談會的召開和對口援疆工作的啟動，推動新疆的城鎮(zhèn)化發(fā)展進入新的歷史階段，城鎮(zhèn)化步伐大大加快。新疆城鎮(zhèn)化水平從2009年的39.8%提升到2014年的46.07%。目前新疆全區(qū)12個地州城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和24個城市、68個縣城、785個鎮(zhèn)(鄉(xiāng)、場)總體規(guī)劃和8839個村規(guī)劃編制工作已全部完成。新疆生產(chǎn)建設兵團城鎮(zhèn)化率已達64%，實現(xiàn)從“屯墾戍邊”向“建城興邊”的轉變?！氨鴪F城市—墾區(qū)中心團場城鎮(zhèn)—一般團場城鎮(zhèn)—中心連隊居住區(qū)”的發(fā)展格局初步形成。新疆打造絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)，圍繞三通道、三基地、五大中心和十大產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設，必將大幅推動城鎮(zhèn)化進程。烏魯木齊城鎮(zhèn)群發(fā)展加快，喀什、伊寧—霍爾果斯、庫爾勒等可能發(fā)展成為50萬人口以上的大城市，中小城市和縣城發(fā)展水平提升。新疆“撤鄉(xiāng)設鎮(zhèn)”和“團(場)鎮(zhèn)合一”將使建制鎮(zhèn)發(fā)展加速。新疆絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)建設將推動中心城市和關鍵節(jié)點城鎮(zhèn)建設，也對新疆各地城市定位、城鎮(zhèn)發(fā)展格局、工業(yè)和產(chǎn)業(yè)結構布局帶來深刻影響。在新城市(城鎮(zhèn))選址建設、產(chǎn)業(yè)布局和結構調整中，如能通過合理規(guī)劃、科學選址、合理布局，將在源頭上預防新城市(城鎮(zhèn))、新工業(yè)園區(qū)、新產(chǎn)業(yè)由于規(guī)劃布局不合理而引發(fā)的一系列環(huán)境問題，走上綠色發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路。

(二)新疆的環(huán)境資源優(yōu)勢得以充分發(fā)揮

新疆是我國礦產(chǎn)資源最為豐富的省區(qū)之一，礦產(chǎn)種類多，資源儲量大，石油、天然氣、煤、鐵、銅、金、鉻、鎳、稀有金屬、鹽類礦產(chǎn)、建材非金屬等蘊藏豐富。新疆干燥少雨，冷熱懸殊，日差較大，光能資源、風能資源豐富。利用絲綢之路經(jīng)濟帶建設帶來的歷史機遇，借助國家和自治區(qū)的各項政策措施、優(yōu)惠，大力推動塔里木、準噶爾、吐哈三大油氣生產(chǎn)基地和獨山子、烏魯木齊、克拉瑪依、南疆塔河石化等千萬噸級大型煉化基地，準噶爾、吐哈、伊犁、庫拜大型煤炭基地建設，加快疆內(nèi)9大大流域水能資源、9大風區(qū)風能資源開發(fā)，穩(wěn)步推進太陽能資源開發(fā)。通過能源資源“三基地”建設，以及準東、哈密地區(qū)“疆電外送”工程和“西氣東輸”工程，合理勘探、開發(fā)，充分利用新疆的石油、天然氣、煤炭資源等礦產(chǎn)資源以及太陽能、風能等清潔能源，使新疆擁有重要的能源、資源優(yōu)勢轉化為經(jīng)濟優(yōu)勢，并帶動相關產(chǎn)業(yè)的就業(yè)、交通運輸、基礎建設等的發(fā)展，對新疆經(jīng)濟社會的發(fā)展產(chǎn)生新的推動力。交通方面強化烏魯木齊交通樞紐地位，加強二級樞紐節(jié)點建設，疆內(nèi)形成環(huán)塔里木盆地、準噶爾盆地的綜合交通運輸網(wǎng)絡，對外構建東聯(lián)西出的綜合交通戰(zhàn)略布局，把新疆由國家交通網(wǎng)絡末端建成中國西部高速大通道和交通樞紐中心，也有利于疆內(nèi)外資源的流動與配置，助力疆內(nèi)資源的開發(fā)利用。另外，新疆地域廣闊，農(nóng)產(chǎn)品豐富，品質優(yōu)良，發(fā)展特色農(nóng)副產(chǎn)品加工和出口業(yè)，利用新疆獨特的自然風光和人文優(yōu)勢發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，將為新疆經(jīng)濟發(fā)展帶來新的增長點。

(三)緩解新疆現(xiàn)有的環(huán)境資源問題

囿于新疆的地理位置、氣候條件，新疆的環(huán)境承載能力比較有限，經(jīng)濟社會發(fā)展對環(huán)境的壓力較大?，F(xiàn)有的水資源短缺、植被破壞、土地退化、城市大氣污染等環(huán)境問題比較突出，并且治理改善的難度很大，嚴重制約著新疆的經(jīng)濟社會發(fā)展。借助絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)建設的契機，推進新疆新型城鎮(zhèn)合理布局，結合城市改造推進城市進行合理環(huán)境功能分區(qū)和行業(yè)、產(chǎn)業(yè)的合理布局，緩解大氣污染、噪聲污染、固體廢物污染、水污染等城市環(huán)境問題。烏魯木齊進行的“出城入園”企業(yè)搬遷改造對防治烏魯木齊大氣污染的成效已經(jīng)顯現(xiàn)出來。同時，借助國家和自治區(qū)的各項優(yōu)惠政策措施，吸收節(jié)能環(huán)保企業(yè)、產(chǎn)業(yè)落戶，促進現(xiàn)有企業(yè)的技術改造升級，一定程度上緩解由于技術落后帶來的環(huán)境資源問題。新疆經(jīng)濟的發(fā)展以及國家財政上的優(yōu)惠和支持，也能在一定程度上提高新疆治理生態(tài)環(huán)境問題的能力。

三、新疆“絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)”建設面臨的環(huán)境資源問題

(一)嚴峻的生態(tài)瓶頸

絲綢之路經(jīng)濟帶建設中，新疆雖然擁有區(qū)位優(yōu)勢、資源優(yōu)勢，但是不具備內(nèi)地發(fā)展之初擁有的良好的生態(tài)環(huán)境條件。新疆“三山夾兩盆”的地形形成新疆干旱區(qū)典型的山地—綠洲—荒漠生態(tài)系統(tǒng)。新疆大部分地區(qū)生態(tài)敏感性高，土地沙漠化和鹽漬化問題嚴重。新疆中度以上生態(tài)脆弱區(qū)域占國土空間的65.8%，其中極度脆弱的占62.09%。脆弱的生態(tài)環(huán)境，使得工業(yè)化和城鎮(zhèn)化只能在有限的綠洲地區(qū)集中展開。新疆城鎮(zhèn)的布局、規(guī)模，人口分布數(shù)量、產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)結構等“絲綢之路經(jīng)濟帶”建設中重要因素將受制于新疆的生態(tài)瓶頸，并且水資源的短缺、脆弱的生態(tài)、荒漠化、沙漠化等生態(tài)問題在短期內(nèi)不可能根本改善，甚至還有進一步加劇的可能。生態(tài)脆弱的南疆地區(qū)、邊疆少數(shù)民族地區(qū)，環(huán)境問題、經(jīng)濟問題、社會穩(wěn)定問題交織在一起，如果發(fā)展不當，不但不能利用“絲綢之路經(jīng)濟帶”建設的歷史機遇實現(xiàn)經(jīng)濟、社會的跨越發(fā)展，反而會進一步陷入生態(tài)破壞、經(jīng)濟貧困、社會動亂的惡性循環(huán)之中。

(二)人口和產(chǎn)業(yè)集中、分散的不均衡性將加劇局部環(huán)境問題

新疆“絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)”建設不可能使新疆所有的地方都同步發(fā)展，還有可能出現(xiàn)兩級分化的現(xiàn)象。南疆地區(qū)、邊疆少數(shù)民族地區(qū)、貧困地區(qū)的人口、產(chǎn)業(yè)將向生態(tài)環(huán)境狀況良好、資源豐富、交通便利的地方集中。這將在一定程度上使新城市、新工業(yè)區(qū)的環(huán)境資源壓力增大，環(huán)境污染加劇。同時，人口、產(chǎn)業(yè)減少的地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展能力減弱，應對環(huán)境問題更加困難。目前，全區(qū)生態(tài)環(huán)境質量保持穩(wěn)定，但仍出現(xiàn)部分改善與局部惡化并存的態(tài)勢。綠洲生態(tài)環(huán)境質量有所改善，但綠洲—荒漠過度帶以及農(nóng)—牧交錯帶部分區(qū)域生態(tài)環(huán)境質量仍呈惡化趨勢。新疆大氣和地表水環(huán)境質量總體較好，但以烏魯木齊為中心的天山北坡地區(qū)二氧化硫和化學需氧量的排放輕度超標，其他經(jīng)濟較為發(fā)達地區(qū)的環(huán)境容量都呈現(xiàn)較小或已超載。隨著新疆“絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)”建設的不斷深入，重點開發(fā)區(qū)域的環(huán)境容量承載力將不斷減小，區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構和空間結構調整的壓力大，區(qū)域發(fā)展?jié)摿⒋笫苡绊憽?/p>

(三)資源開發(fā)與儲備的加劇矛盾

土地資源方面，新疆國土面積廣闊，土地資源總量豐富，但全疆只有20%的縣市的適宜建設用地達到豐富與極豐富。適宜開發(fā)和建設用地面積少決定了新疆的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化可供選擇的空間范圍有限。新疆“絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)”建設將推動建設用地不斷擴張，建設用地與農(nóng)業(yè)用地、生態(tài)用地的矛盾日益嚴重，生態(tài)安全面臨嚴峻挑戰(zhàn)。水資源方面，新疆水資源總量豐富，但是水資源時空分布極不均衡。河流徑流量隨季節(jié)變化較大，水資源在空間分布上北部多于南部，西部多于東部，水資源時空分布的不均衡導致存在季節(jié)性缺水和區(qū)域性缺水問題，直接影響到新疆的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化布局和產(chǎn)業(yè)結構布局。礦產(chǎn)資源方面，新疆能源和礦產(chǎn)資源比較豐富，品種齊全，但部分用量大的支柱性礦產(chǎn)中貧礦和難選礦多，開發(fā)利用難度大、成本高；能源結構以煤和石油為主，新能源和可再生能源開發(fā)比較有限?！叭ǖ馈⑷?、五大中心和十大產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)”的建設，大多依托新疆的石油、天然氣、金屬與非金屬礦產(chǎn)資源。但是，這些資源都是不可再生的有限資源，雖然探明儲量巨大，但總有開發(fā)利用殆盡的時候。新能源和可再生能源開發(fā)潛力巨大，但大規(guī)模利用還面臨技術、環(huán)境和經(jīng)濟性等方面的制約。因此，新疆“絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)”建設中，后備資源的勘探以及新能源的開發(fā)利用問題不可回避。

四、新疆“絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)”建設中環(huán)境資源問題的應對

(一)以“五大”發(fā)展理念指導新疆“絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)”建設

“十三五”時期是新疆實現(xiàn)建成小康社會目標的關鍵五年，也是絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)“五大中心”建設的關鍵時期。新疆行政轄區(qū)地域廣闊，經(jīng)濟社會發(fā)展的底子薄，生態(tài)環(huán)境基礎差，技術創(chuàng)新和應用能力有限，在此基礎上進行絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)建設，促進經(jīng)濟要素有序自由流動、資源高效配置和市場深度融合，進行更大范圍、更高水平、更深層次的區(qū)域合作，將涉及理念、制度、科技、文化等的深刻變革，必須以正確、科學的理念加以指導。中央新疆工作座談會召開之后，新疆確立了“環(huán)保優(yōu)先、生態(tài)立區(qū)”發(fā)展理念，堅持走“資源開發(fā)可持續(xù)、生態(tài)環(huán)境可持續(xù)”的發(fā)展道路。黨的十八屆五中全會提出的“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，為新疆絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)建設提供了更新、更全面的發(fā)展理念指引。通過理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、科技創(chuàng)新、文化創(chuàng)新等各方面創(chuàng)新，為新疆絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)建設提供科學理論指導、完善的政策制度支持和保障、先進的技術支持和先進的思想文化保障；貫徹協(xié)調發(fā)展和綠色發(fā)展理念，構建新疆科學合理的城市化格局、農(nóng)牧業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局，推動建立綠色低碳循環(huán)發(fā)展產(chǎn)業(yè)體系，加大生態(tài)建設和環(huán)境治理力度，推進美麗新疆建設，實現(xiàn)新疆經(jīng)濟、社會、環(huán)境、資源、人口的協(xié)調可持續(xù)發(fā)展以及疆內(nèi)各區(qū)域，兵團與地方的協(xié)調發(fā)展、融合發(fā)展；貫徹“開放、共享”發(fā)展理念，要發(fā)展開放型經(jīng)濟，充分運用疆內(nèi)外、國內(nèi)外的優(yōu)勢資源促進新疆經(jīng)濟社會的發(fā)展，并使疆內(nèi)兵團與地方、疆內(nèi)各區(qū)域、疆內(nèi)各族各階層人民群眾共享絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)建設的經(jīng)濟成果、文化成果，共享綠色發(fā)展帶來的優(yōu)良生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境。

(二)將新疆“絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)”建設納入法治軌道

1.以新修訂的《環(huán)境保護法》為依據(jù)，啟動《新疆維吾爾自治區(qū)環(huán)境保護條例》的修訂工作，并完善新疆水資源、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用，大氣污染、固體廢物污染、水污染等的地方立法體系，修訂《新疆維吾爾自治區(qū)大氣污染防治行動計劃實施方案》，盡快出臺《新疆維吾爾自治區(qū)水污染防治工作方案》以及土壤污染防治行動計劃，將國家環(huán)境立法中的規(guī)定結合新疆環(huán)境保護的特殊性和特殊要求予以細化，為預防和應對“絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)”建設中的主要環(huán)境問題提供可操作的法律依據(jù)。

2.對新疆濕地、生態(tài)脆弱地區(qū)、城市郊區(qū)、綠洲邊緣地帶、農(nóng)牧業(yè)交匯地區(qū)等特殊區(qū)域施行最嚴格的法律保護。貫徹落實《環(huán)境保護法》規(guī)定的生態(tài)保護紅線制度，在《全國生態(tài)功能區(qū)劃》規(guī)定的國家重要生態(tài)功能區(qū)、《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》規(guī)定的國家重點生態(tài)功能區(qū)以及《新疆生態(tài)功能區(qū)劃》的基礎上，加快地州級生態(tài)環(huán)境功能區(qū)劃的編制工作，將生態(tài)脆弱地區(qū)、城市郊區(qū)、綠洲邊緣地帶、農(nóng)牧業(yè)交匯地區(qū)納入禁止開發(fā)、限制開發(fā)的區(qū)域范圍，新疆“絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)”建設中的城鎮(zhèn)布局、工業(yè)和產(chǎn)業(yè)布局以及交通、能源資源通道的建設要盡量避開這些區(qū)域，并嚴格限制、禁止資源開發(fā)、廢物處理等波及這類地區(qū)。

3.強化環(huán)境資源保護法律責任。一方面，要嚴格落實《環(huán)境保護法》規(guī)定的“損害擔責”原則，在自治區(qū)地方立法中將“污染者付費、開發(fā)者保護、利用者補償、破壞者恢復”落到實處。對于非法采礦、偷排偷放、非法排放有毒有害污染物、非法處置危險廢物、不正常使用污染防治設施、偽造或篡改環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)等惡意違法行為要嚴厲打擊。另一方面，是嚴格落實政府及黨政領導干部的生態(tài)損害責任。自治區(qū)及各地(州)、縣人民政府要重視“絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)”建設中的環(huán)境問題，確定各級政府在推進“絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)”建設中的環(huán)境保護目標和評價指標，對本轄區(qū)范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境質量負責。各級政府要健全重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，對違背科學發(fā)展要求、造成資源環(huán)境生態(tài)嚴重破壞的，推動生態(tài)文明建設工作不力的，不顧資源和生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴重后果的以及履職不力、監(jiān)管不嚴、失職瀆職的黨政領導干部要嚴格按照2015年8月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》追究責任，構成犯罪的要依法追究刑事責任。

(三)堅守“保護優(yōu)先”和“預防為主”的環(huán)境法基本原則

1.積極利用地方立法權限，針對新疆的環(huán)境資源狀況和經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，將“生態(tài)優(yōu)先”和“預防為主”的環(huán)境法基本原則具體化為地方立法的具體條款和具體的制度、措施，并規(guī)定相應的法律責任，從而在全面推進依法治國的背景下通過法律的明文規(guī)定最大限度地從源頭上緩解新疆的環(huán)境資源問題。

2.積極推進經(jīng)濟環(huán)境綜合決策機制。根據(jù)新疆絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)建設的戰(zhàn)略部署，到本世紀中葉將全面完成“三通道、三基地、五大中心和十大產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)”的建設。自治區(qū)及各地(州)、縣在具體實施中，要強化環(huán)境與經(jīng)濟綜合決策機制，把環(huán)境保護前置于經(jīng)濟社會發(fā)展的決策階段，在經(jīng)濟決策過程中強化環(huán)境保護的把關和引導作用。相關區(qū)域規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、政策措施制定以及項目立項審批等，都要施行環(huán)境與發(fā)展的綜合決策機制，貫徹落實“生態(tài)優(yōu)先”和“預防為主”原則，將生態(tài)環(huán)境保護切實置于經(jīng)濟發(fā)展之上，避免為了片面追求經(jīng)濟發(fā)展的高速度、招商引資的數(shù)量而忽視甚至犧牲環(huán)境保護。對環(huán)境有重大影響的決策，應當進行環(huán)境影響論證，必要時實行環(huán)保一票否決。南疆地區(qū)的生態(tài)問題、貧困問題、社會穩(wěn)定問題交織在一起，對這一區(qū)域的開發(fā)、發(fā)展規(guī)劃的制定，更需要綜合決策、科學決策。

3.政府要把好規(guī)劃的環(huán)評關。落實“三通道、三基地、五大中心和十大產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的建設”的具體部署，涉及到土地利用的有關規(guī)劃，區(qū)域建設、開發(fā)利用規(guī)劃、城市(城鎮(zhèn))規(guī)劃以及工業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)、能源、水利、交通、城市建設、旅游、自然資源開發(fā)等的專項規(guī)劃的制定出臺，特別是涉及城鎮(zhèn)布局、產(chǎn)業(yè)結構、行業(yè)結構的規(guī)劃必須嚴格按照《環(huán)境影響評價法》和《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》的規(guī)定進行環(huán)境影響評價，科學決策。

4.環(huán)保部門把好建設項目的環(huán)評關。新疆“絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)”建設的歷史機遇、國家和自治區(qū)的各項優(yōu)惠政策措施，將吸引更多的企業(yè)在新疆落戶，推動產(chǎn)業(yè)布局和結構調整以及技術更新。大型油氣生產(chǎn)加工和儲備、大型煤炭煤電煤化工、大型風電和光伏發(fā)電三大基地建設，交通、能源樞紐建設，以及進出口加工基地建設中，涉及非金屬采選、金屬礦采選、煤炭采選、化工(電石、氯堿、焦化)、電力、有色金屬冶煉、紡織(棉漿粕、粘膠纖維、棉紡、印染行業(yè))等七個主要行業(yè)的，環(huán)保部門必須嚴格按照2014年《新疆維吾爾自治區(qū)重點行業(yè)環(huán)境準入條件(試行)》進行環(huán)保審批，排除其他機構、單位和個人的干預，嚴把環(huán)評關，不得降低環(huán)境保護審批門檻，對于選址不合理、高耗能、高耗水、高污染或嚴重破壞生態(tài)環(huán)境的建設項目堅決不允許在新疆安家落戶。

5.環(huán)保部門強化“三同時”措施的驗收和日常監(jiān)管。對那些通過環(huán)評審批在新疆進行的建設項目，環(huán)保部門要加大監(jiān)管力度，在對“三同時”措施的驗收的同時，強化日常監(jiān)管，加大對重點排污單位的巡查力度。對那些擅自閑置、拆除“三同時”措施的單位，要及時查處，責令重新安裝、使用，并嚴格依法追究法律責任。

(四)完善新疆“絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)”建設的環(huán)境資源政策

新疆“絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)”建設中，不能降低環(huán)境保護的門檻，以犧牲環(huán)境為代價換取經(jīng)濟的片面發(fā)展，但是可以通過有利于環(huán)境保護的經(jīng)濟政策措施來緩和環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展的沖突問題。

1.提高新疆在資源開發(fā)領域的利潤和稅收分成。我國實行礦產(chǎn)資源國有制，重要礦產(chǎn)資源的開發(fā)主要由國有企業(yè)進行，資源產(chǎn)品的利用由國家進行調配。因此，雖然新疆擁有豐富的能源、資源，但是資源開發(fā)中的利潤和稅收主要上繳到中央國庫，地方財政收入有限。適當提高新疆在資源開發(fā)領域的利潤和稅收分成，在一定程度上反映新疆作為資源所在地的資源優(yōu)勢，也能提高新疆環(huán)境資源建設的能力。

2.加大生態(tài)補償力度。一方面，嚴格依據(jù)《國家重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付辦法》對新疆被列為限制開發(fā)區(qū)域的重點生態(tài)功能區(qū)覆蓋縣市進行生態(tài)補償，并加大補償?shù)牧Χ?。新疆共?3個縣市被列為限制開發(fā)區(qū)域的重點生態(tài)功能區(qū)覆蓋縣市，其中國家級生態(tài)功能區(qū)共有29個，自治區(qū)級的有24個。另一方面，新疆大型油氣生產(chǎn)加工和儲備基地、大型煤炭煤電煤化工基地以及能源、交通通道的建設，將使新疆承受資源開發(fā)、資源輸出、基礎設施建設的環(huán)境成本，土地占用及污染、水資源短缺及水污染、大氣污染、固體廢物污染等環(huán)境問題將更加嚴峻，環(huán)境治理成本上升，應當建立國家財政轉移支付與開發(fā)者補償、利用者補償、受益者補償相結合的生態(tài)補償機制，從而加大對新疆的生態(tài)補償力度。

3.對于符合新疆“絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)”建設布局，通過環(huán)境影響評價，并在節(jié)能環(huán)保方面有較好效益的企業(yè)、產(chǎn)業(yè)，在用地、貸款、行政審批等方面優(yōu)先安排、優(yōu)先審批，并給予優(yōu)惠措施。

4.對于石油、天然氣、煤炭、風能、太陽能資源開發(fā)利用中的新能源企業(yè)、有較好環(huán)境效益的企業(yè)、環(huán)境問題治理方面有顯著成效的企業(yè)在稅收以及其他行政收費方面給予一定的減免優(yōu)惠。

5.針對水資源短缺、大氣污染、固體廢物污染、水污染以及生態(tài)退化等主要環(huán)境資源問題，對于專門從事新能源開發(fā)、節(jié)能環(huán)保技術研發(fā)推廣的企業(yè)，以及環(huán)境問題治理方面有顯著成效的企業(yè)加大獎勵或者補貼力度。

6.對不同地區(qū)和行業(yè)、產(chǎn)業(yè)采取不同的經(jīng)濟政策。對生態(tài)脆弱區(qū)、環(huán)境污染嚴重地區(qū)，以及高污染、高耗水、高耗能的企業(yè)和產(chǎn)業(yè)，在嚴格環(huán)境保護準入的同時，要采取從嚴從緊的經(jīng)濟政策，嚴格審批、嚴格各種優(yōu)惠政策措施的適用，嚴格優(yōu)惠的幅度；對于符合節(jié)能環(huán)保要求的企業(yè)和產(chǎn)業(yè)，根據(jù)其對環(huán)境保護的貢獻程度，可以加大各種優(yōu)惠的幅度。

(五)加強新疆“絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)”建設中的環(huán)境保護監(jiān)督監(jiān)管

新疆推進“絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)”建設中，自治區(qū)及各地(州)、縣環(huán)保部門及資源管理部門要加強環(huán)境保護監(jiān)督監(jiān)管力度。

1.嚴格“三通道、三基地、五大中心和十大產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)”相關企業(yè)的環(huán)保審批，嚴格執(zhí)行環(huán)境影響評價制度、“三同時”制度、排污許可制度、排污收費制度、生態(tài)保護紅線制度、突發(fā)環(huán)境事件應急預案制度等，不得降低環(huán)境保護門檻。

2.環(huán)保部門要加大日常監(jiān)管力度，及時發(fā)現(xiàn)、查處環(huán)境違法行為。自治區(qū)環(huán)境保護廳要加強巡查，每年按一定比例對國家重點監(jiān)控企業(yè)進行抽查，指導地州市人民政府(行政公署)、縣(市、區(qū))人民政府落實網(wǎng)格化管理措施。地州市、縣(市、區(qū))兩級環(huán)境保護部門承擔日常環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法責任，要加大現(xiàn)場檢查、隨機抽查力度。對國家大型油氣生產(chǎn)加工和儲備基地、大型煤炭煤電煤化工基地等重點領域，烏魯木齊區(qū)域(烏魯木齊市、昌吉市、阜康市、五家渠市)、奎屯-獨山子-烏蘇區(qū)域、克拉瑪依市、石河子市、庫爾勒市等重點區(qū)域以及新建火電、鋼鐵、石化、水泥、有色金屬冶煉、化工等重點排污企業(yè)加大現(xiàn)場檢查力度。對未批先建、未經(jīng)驗收擅自投入生產(chǎn)，以及向地下水、荒漠等非法處置污染物的，要嚴格依法追究法律責任，不得因“絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)”建設而放松環(huán)境監(jiān)管。

3.加強環(huán)境監(jiān)測和環(huán)境預警機制建設。新疆“絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)”建設將促進產(chǎn)業(yè)的集中和工業(yè)企業(yè)規(guī)模進一步擴大，環(huán)境污染問題出現(xiàn)區(qū)域化、嚴重化的趨勢。環(huán)保部門要加強環(huán)境監(jiān)測機構建設，健全環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡，加大對重點區(qū)域、重點行業(yè)、重點企業(yè)的監(jiān)測力度，完善環(huán)境監(jiān)測信息共享平臺，建立重污染監(jiān)測預警體系，提高預測預警和應急響應能力。油氣生產(chǎn)加工和儲備基地、大型煤炭煤電煤化工基地以及化工企業(yè)聚集區(qū)的大氣污染、地表及地下水污染監(jiān)測，礦山企業(yè)、金屬冶煉企業(yè)聚集區(qū)的重金屬污染應當成為環(huán)境監(jiān)測的重點。

4.建立健全跨部門、跨地區(qū)的環(huán)境執(zhí)法機制。“絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)”建設將使新疆各地區(qū)之間的經(jīng)濟聯(lián)系加強，經(jīng)濟一體化的同時環(huán)境問題的區(qū)域性也將更加突出。自治區(qū)環(huán)保部門應當牽頭建立區(qū)域協(xié)作機制，組織實施環(huán)評會商、聯(lián)合執(zhí)法、信息共享、預警應急等資源保護、污染防治措施，推進聯(lián)合執(zhí)法、跨區(qū)域執(zhí)法、交叉執(zhí)法等執(zhí)法機制創(chuàng)新，有效解決突出的區(qū)域性大氣污染、水污染、固體廢物污染問題，協(xié)調各區(qū)域之間的環(huán)境利益關系。

(六)依法解決南疆及邊遠少數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展權和環(huán)境權的保障問題

南疆及邊遠少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境保護、社會穩(wěn)定事關新疆穩(wěn)定發(fā)展的大局，也事關新疆“絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)”建設的大局。新疆“絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)”建設中，要解決好南疆及邊遠少數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展權與環(huán)境權問題。

1.新疆“絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)”建設中，要針對南疆及邊遠少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟、社會、環(huán)境的現(xiàn)狀進行特殊規(guī)劃，采取更為優(yōu)惠的經(jīng)濟政策，加大國家和自治區(qū)財政扶持力度，在不降低環(huán)境保護門檻的前提下，對這些區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展給予特殊安排。

2.加大對南疆及邊遠少數(shù)民族地區(qū)的生態(tài)補償力度。一方面國家和自治區(qū)通過生態(tài)工程建設、技術支持、專項資金補貼等，進一步加大生態(tài)脆弱區(qū)的恢復治理力度和村莊環(huán)境的綜合整治力度。另一方面，筆者建議參照經(jīng)濟扶貧的“精準扶貧”模式，生態(tài)補償資金的分配使用進一步細化，落實到具體的鄉(xiāng)、村、農(nóng)戶、單位和個人。屬于限制、禁止開發(fā)區(qū)的現(xiàn)有國家和自治區(qū)級的生態(tài)功能區(qū)范圍內(nèi)的鄉(xiāng)、村、農(nóng)戶、單位和個人每年按照一定的標準發(fā)放生態(tài)補償金；為保護生態(tài)環(huán)境、恢復當?shù)刂脖蛔鞒龇e極貢獻或者放棄發(fā)展機會、作出特殊犧牲的，根據(jù)其對生態(tài)環(huán)境保護的貢獻額外發(fā)放生態(tài)補償金。通過加大南疆及邊遠少數(shù)民族地區(qū)整體的生態(tài)補償力度，以及采取“精準補償”的模式，才能改善這些地區(qū)居民的生存條件和生存狀況，避免陷入經(jīng)濟貧困與生態(tài)貧困的雙重貧困中。

3.建立新疆當?shù)鼐用窠ㄔO“絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)”的參與機制。改變新疆自然資源的開發(fā)利用、基礎設施建設、國家重大工程建設中當?shù)鼐用駞⑴c少、利用少、收益分享少的現(xiàn)狀，增強新疆當?shù)鼐用窠ㄔO“絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)”的參與度。尤其是南疆及邊遠少數(shù)民族地區(qū)進行的資源開發(fā)利用，應當使當?shù)鼐用窀嗟貐⑴c并從資源的開發(fā)利用中受益。具體而言，在經(jīng)濟、技術可行的條件下，使這些地區(qū)的企業(yè)、居民優(yōu)先進行當?shù)刭Y源的勘探、開發(fā)；借助機械裝備出口加工、輕工產(chǎn)品出口加工、紡織服裝產(chǎn)品出口加工、建材產(chǎn)品出口加工、化工產(chǎn)品出口加工、金屬制品出口加工、信息服務業(yè)出口、進口油氣資源加工、進口礦產(chǎn)品加工、進口農(nóng)林牧產(chǎn)品加工等進出口產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設，以及伊寧、喀什、阿勒泰等重點城市和喀什、霍爾果斯經(jīng)濟開發(fā)區(qū)等國際商貿(mào)集散地、大型邊境貿(mào)易市場、儲運中心和鐵路物流園區(qū)的建設，將資源開采、加工利用的一些工序在當?shù)赝瓿桑债數(shù)仄髽I(yè)、居民參與，從而增加當?shù)刎斦杖雭碓春途用竦氖杖雭碓?，改善當?shù)鼐用竦慕?jīng)濟條件；水、電、煤、天然氣等重要的生活資源和能源，應當保證當?shù)鼐用竦墓┙o，改善當?shù)鼐用竦纳顥l件。

4.緩解南疆及邊遠地區(qū)人口流失問題。國家和自治區(qū)應當加大對南疆及邊遠民族地區(qū)自主創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠扶持力度、企業(yè)用工的優(yōu)惠政策，提高南疆、邊疆少數(shù)民族地區(qū)居民的工資、養(yǎng)老、醫(yī)療等待遇，緩解這些地區(qū)的人口流失問題。解決好這些地區(qū)人口與環(huán)境、資源、經(jīng)濟、社會的協(xié)調發(fā)展問題，對于維持南疆及邊遠少數(shù)民族地區(qū)的穩(wěn)定也有重要意義。

參考文獻：

[1]李松霞,張軍民.新疆“絲綢之路”沿線城市發(fā)展質量空間分異研究[J].科技進步與對策,2015(20).

[2]閆海龍,胡青江.關于推進新疆絲綢之路經(jīng)濟帶“核心區(qū)”建設的思考與建議[J].經(jīng)濟研究參考,2014(61).

[3]熊菲.促進新疆“絲綢之路經(jīng)濟帶”作用發(fā)揮的財稅政策研究[J].山東商業(yè)職業(yè)技術學院學報,2015(6).

[4]喬文匯.新疆絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)建設加速[J].大陸橋視野,2015(5).

[5]唐立久,穆少波.中國新疆“絲綢之路經(jīng)濟帶”核心區(qū)的建構[J].新疆師范大學學報(哲學社會科學版),2014(2).

(責任編輯：李瀟雨)

On the Environmental and Resources Problems in "Core Area of the Silk Road Economic Zone" Construction in Xinjiang and its Countermeasures

WU Yu-ping

(College of Politics and Law,Shihezi University,Shihezi 832003,China)

Abstract:"Silk Road Economic Zone" construction not only brings historical opportunities of environmental and resources development for Xinjiang,but also faces the constraints of environment and resources."Core Area of the Silk Road Economic Zone" construction in Xinjiang must take the road of green development.Through the innovation and perfection of relevant environmental and resources laws,regulations,policies and measures,transforming Xinjiang′s geographical and resources advantages into economic advantages,development advantages can guarantee the smooth progress of "Core Area of the Silk Road Economic Zone" construction,realizatiing the striding development and sustainable development of economic,society,environment and resources in Xinjiang.

Key words:environmental and resources problems; environmental protection; silk road economic zone; Xinjiang

收稿日期:2016-02-17

基金項目：2014年度新疆生產(chǎn)建設兵團社會科學基金項目“新疆‘絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)’建設中的環(huán)境政策與法律問題研究”(項目編號:14QN10)。

作者簡介：吳玉萍，女，石河子大學政法學院講師。

中圖分類號：F205

文獻標識碼：A

文章編號：1008-2603(2016)02-0005-07