司馬義·熱西提

(陜西師范大學 中國西部邊疆研究院，陜西　西安　710062)

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論南京國民政府關稅自主政策

司馬義·熱西提

(陜西師范大學 中國西部邊疆研究院，陜西西安710062)

南京國民政府于1927年開始實行的關稅自主政策有著特殊的歷史背景。在半殖民地半封建社會的歷史背景中，南京國民政府采取了一系列關稅自主措施，包括關稅稅率的修訂以及海關行政權一定程度的收回。關稅自主政策的施行在抵制經(jīng)濟侵略、保護中華民族利益方面起到積極作用的同時,也存在一些局限性。

關稅自主；南京國民政府；稅率

歷經(jīng)北伐戰(zhàn)爭，軍閥混戰(zhàn)，南京國民政府成立之初除了鞏固新生政權以外，面臨嚴重的財政問題，因此，南京國民政府采取了一系列發(fā)展經(jīng)濟的措施，而其中值得稱道就是其通過外交手段，最終基本上收回了“關稅自主權”。這一歷史過程，通常被稱為關稅自主運動。自20世紀80年代，一直有學者關注這一歷史過程，并取得了不少研究成果。本文在前人研究基礎上，從背景、實施過程以及影響方面，對南京國民政府實行的關稅自主政策進行整體分析。

一、關稅自主政策的背景

為了打開中國市場，鴉片戰(zhàn)爭最終以《南京條約》而告一段落，在這個條約中，英國獲得了與清政府“協(xié)定關稅”的權利。換而言之，清政府制定的關稅稅率應同英國商量，一起制定。此后，美國、法國、德國等14個國家強迫清政府簽訂條約，并通過“利益均沾”原則，也取得了同樣的權利。于是在這種情況下，列強早已對利潤巨大的海關垂涎三尺了，他們通過各種卑鄙的手段獲得海關方面的種種權力。1912年，革命雖然結束了清王朝統(tǒng)治的歷史，但是中國的國際地位沒有改變，“人為刀俎，我為魚肉”的局面并沒有改變。剛剛成立的中華民國政府，繼續(xù)承認清政府與列強之間所簽訂的條約，雖然曾做過一些努力，“1921—1922年華盛頓會議召開時中國的關稅收入，據(jù)估計不過等于值百抽三”[1](P18)。但這一時期中華民國政府并沒有掌握“關稅自主權”。

在資本主義世界市場形成時期，關稅對于一個國家來說至關重要。清政府和中華民國政府都曾做過一系列努力，但由于修訂關稅需要同各國協(xié)定，并達成一致意見，因此很難實現(xiàn)。中華民國政府時期(此時是北洋政府時期，1912-1928年)，財政問題突出，政府財政困難[2](P45)。全國田賦和貨物稅一年只有一億兩三千萬元，許多稅收被地方截留，鹽稅和關稅管理權被外國控制，因此財政一半以上來自外債，盡管如此，中華民國政府(此時期是指北洋政府)仍進行了堅持不懈的斗爭，中國人民掀起的一次次愛國運動對列強造成了嚴重的打擊，在一定程度上緩解了這種局面，迫使英美等國與北洋政府協(xié)定關稅，然而關稅主權仍然掌握在列強手中。

“承認中國享有關稅自主之權，允撤除各該國與中國間現(xiàn)有條約中所載之關稅限制，并允許中國關稅法于1929 年1 月1 日實施”[3](P107)。就是1925年這次關稅協(xié)定會議中，雙方達成的協(xié)議，但是，不久之后的北伐，很快推翻了北洋政府，并建立了南京國民政府。北洋政府的瓦解使得已經(jīng)取得的“關稅”方面的成果也付諸東流。

新成立的南京國民政府，同樣面臨前任政府面臨的問題，國家需要建設，但國庫卻沒有足夠的銀兩，財政問題嚴重。為了解決這些問題，南京國民政府一方面號召廣大人民反對帝國主義；另一方面，推行一系列“關稅自主”政策。

二、關稅自主政策的實施

如果新生政權都要面臨的新的挑戰(zhàn)、解決新的問題，就要大刀闊斧的改革，那么南京國民政府就是這樣，這第一刀便是落在海關問題上。南京國民政府成立第二年，在對外宣言中明言“各國應遵正當之手段，實行重訂新約，以副完成平等及相互尊重主權之宗旨”[4](P2)。并在此基礎上，發(fā)表重訂新約的宣言：“(1)中華民國與各國間條約已屆期滿者，當然廢除，另訂新約。(2)其尚未期滿者，國民政府應即以正當之手續(xù)解除而重訂之。(3)其舊約業(yè)已期滿而新約尚未訂定者，應由國民政府另訂適當臨時辦法，進行處理?！盵4](P3)然而，就其發(fā)展來看，實現(xiàn)關稅自主仍是一個較為艱難的過程。

(一)稅率的修訂

從當時的情況來看，除了意大利、比利時、日本、越南等國與中國商約期已滿之外，中國與美國、英國、法國等國其實離條約期滿還有一定的時間，條約的修訂猶如“鏡中花水中月”之事。然而，這些條約未滿的國家中，由于其政治利益等不同的訴求，他們往往對南京國民政府的外交政策會有所調整，這也使得條約的修訂成為可能。

比如，美國從自身利益的出發(fā)，發(fā)現(xiàn)國民政府實行關稅自主和修訂條約已是大勢所趨，為了與新政府保持良好的外交關系，美國率先與南京國民政府重新修訂條約。雙方達成的《整理中美兩國關稅關系之條約》規(guī)定締約國不得以任何借口向他國人民運輸進出口貨物，還廢除關于中國進出口貨物的稅率、子口稅并船鈔等項條款。正是由于南京國民政府所做的以上努力，才使得在中美貿(mào)易往來中，中國開始擁有一定的關稅自主。

在此之后，國民政府爭取關稅自主的歷程有困難。在談判期間，日本政府不僅將我國關稅自主的進口稅退還，還以西原借款相刁難，以不平等的條件來索取對關稅自主的同意。雖然有些國家刁難，但多數(shù)國家還是做出了退讓，總體上講，中國關稅自主基本上得到了各國的承認。

在孔祥熙的主持之下，由工商部著手準備和起草，最終于1929年年底修訂完成進出口稅則。秉持著抵制外國資本入侵，發(fā)展民族工商業(yè)的宗旨，在這份稅則中，對進口稅和出口稅都進行了詳細的介紹。比如：同一種原料、半制成品、制成品，加工較少的稅率較低，加工較多的稅率較高；用途較少、生產(chǎn)有剩余的出口貨物，稅率較低，若為國內(nèi)工業(yè)的主要原料的出口貨物，稅率較高[4](P33)。

在這種趨勢下，中日雙方經(jīng)過很長時間談判簽訂的《關稅協(xié)定》規(guī)定，“凡在中、日兩國國境內(nèi)關于貨物進出口之稅率、存票、通過稅、船鈔等一切事項,完全由中、日兩國彼此國內(nèi)法令規(guī)定之”[5](P798)。如此說來，同以前相比，在名義或在形式上，國民政府可以自己制定關稅了。

此后，1930年年底，國民政府又修訂了《海關進口稅則》。新稅按照物品的性質課征5%-50%的進口稅，將其分為12個級別，這是中國第一個體現(xiàn)關稅自主原則的海關進口稅則[6](P106)。從這個規(guī)定我們可以看出，關稅稅率要劃分等級，避免了“一刀切”，可以適當?shù)卣{整稅率，尤其在大宗貨物上調高稅率可以增加稅額，這樣政府的關稅就增多了。

雖然這種稅率修訂比以前有所進步，但也存在局限性，稅率的修訂并不是完全自主的，仍然受到列強制約，與國外相比某些貨物的稅率還是較低的。

(二)海關行政權的逐步收回

自1854年西方列強借口上海小刀會起義建立海關稅管理委員會以后，中國的海關行政大權就開始淪喪，甚至一度完全由外國人把控。針對這種情況，對海關的改革可以說迫在眉睫，宋子文說道：“國民政府遷都南京之時，政府和公眾對于海關都嘖有煩言，諸多不滿?！盵5](P799)伴隨著關稅自主權利的爭取，同時這場對海關的改革也悄然展開。

1.國民政府在政府機關的重要部門之一的財務部增添一個新的設置，就是關務署。這樣，就把海關的權力與財務部門聯(lián)系起來了，財務部門管轄著海關。這項舉措有著標志性的意義，它使得海關不能完全獨立，而受制于國民政府的財政部門。1929年，國民政府批準通過了相關章程。這個章程規(guī)定設立關務署以及相關職員，并且明確他們各自的職責、負責的相關事務，日常關德監(jiān)督、分關的關長等職位。這樣改革后，國民政府沒有破壞海關內(nèi)部的完整性，又可以讓國民政府管轄到海關，是一項比較成功的改革措施。

2.在國家海關的任職方面，國民政府做了一些調整。以前海關不許華人充任高級雇員，南京國民政府改變這一做法。南京國民政府規(guī)定，廢除以前不成文的規(guī)定，明確指出海關人員的晉升只憑成績選拔，成績優(yōu)異自然會被錄用。為了防止外國人控制海關的現(xiàn)象出現(xiàn)，南京國民政府在聘用外國人任職上增加了程序。由于國內(nèi)相關人才的缺失，外國人的技術確實高于國內(nèi)，南京國民政府不得不培養(yǎng)本國優(yōu)秀的人才。培養(yǎng)的方式是挑選一些人去國外學習，學有成就的人回國后為國效力。這樣來，海關相關崗位中，就有一些中國人擔任職務，不再都是外國人了。到1937年,在各口岸的稅務司中,已有三分之一的中國人,而在1928年即民國政府成立之前,中國人能夠升到海關總稅務司的職位的事情是從來不曾有過的[1](P41)。

三、關稅自主政策的評價

正如前文所介紹，南京國民政府主要從關稅稅率和海關行政兩個方面收回其關稅自主權。那么這些政策給中國經(jīng)濟社會帶來了重大影響，我們應該如何來評價這些政策？由于受歷史環(huán)境的影響，以前學者在評價其影響時往往容易片面強調積極或消極的一面。但筆者認為，在中國近代化的探索過程中，爭取關稅自主權這樣的行為在半殖民地半封建社會的中國本來就有兩方面的作用。為了政治目的而過分強調其中某一方都不符合歷史的客觀性。

(一) 關稅自主政策的積極意義

鴉片戰(zhàn)爭后，清政府屢戰(zhàn)屢敗、任人宰割的局面給中國人民留下了深刻的印象，以至于老百姓觀念中的朝廷是“洋人的朝廷”。中國人民一次次努力都以失敗而告終，外國人在中國的權利越來越多。南京國民政府在關稅方面的改革，在一定程度上爭取了關稅自主的權利，是中國人民多年以來少有的勝利之一。這無疑增強了自尊心和自信心。英、法、美、日等國對中國做出的讓步，在一定程度上表明中國政府國際地位的提高。

從關稅占稅收的比率來看，1927年以前，中國關稅收入僅僅占總稅收的27%，而關稅改革之后，中國關稅占國民政府稅收的48.9%。從每年關稅的稅額數(shù)來分析，關稅自主政策推行后，中國財政收入來源之一的海關稅收額明顯有所增加。

關稅自主政策在一定程度上起到了保護中國市場的作用，可以說為民族資本主義的發(fā)展提供了機會。在稅率改革之前，海關一律采用值百抽五的稅率方式，進行稅率改革之后，關稅征收方式靈活多變，不再按同一個稅率，國民政府可以在大宗貨物和小宗貨物上做出稅率調整，以達到調節(jié)貨物進口量的效果。稅率比較高的貨物，列強商人的貨物進入中國市場競爭力會大大降低，或者根本不輸入這種商品，這樣在一定程度上可以削弱外國的經(jīng)濟侵略。

(二)關稅自主政策的缺陷

雖然制定了新的關稅稅則，但南京國民政府還不能完全按自己的意圖收取關稅，不少稅率還是對列強有利。在當時的社會背景條件下，列強在中國享有的片面最惠國待遇問題一直沒有得到解決，列強依舊控制著中國的海關行政權。隨著關稅的調整，有些商品的稅率雖然大幅度提高了，但列強走私問題越來越嚴重，很多時候中國政府也無能為力。

由于世界市場發(fā)展的不平衡性以及在世界市場的競爭中，中國的商品本來就處于劣勢，在關稅自主之前，國民政府不分種類的采取的是值百抽五的稅收原則。雖然在整個的改革中，南京國民政府根據(jù)國內(nèi)的狀況，把進口貨物分為不同的檔次，采取有區(qū)別的征稅原則，對某些大宗貨物征高稅，對小規(guī)模商品征低稅，這樣使得關稅的收入比以前有所增加。但所謂的“關稅自主”其實都是在南京國民政府承認之前的不平等條約之下才進行的，在半殖民地半封建社會的中國，我們可以想見這種所謂的自主必然是有一定局限性的。

除此之外，在國民政府所制定的關稅稅率中，面對列強的入侵，其制定政策的疲軟也可見一斑。比如，同一時期國民政府的平均關稅稅率要遠低于同時期的美國、英國等，1922年，關稅自主之前，中國的平均稅率為5%，英國為33.3%，美國為38.5%，1934年，關稅自主之后，中國為31.3%，英國為43.3%，美國為53.3%[3]。由此可以看出，中國與世界其他國家之間的差距加劇了中國市場上民族資本主義企業(yè)與外國企業(yè)的競爭。除關稅自主政策的疲軟之外，海關的行政權方面也有很大的不足。國民政府對海關行政權采取的一系列措施，使關稅行政的多頭領導、各自為戰(zhàn)、規(guī)章制度紊亂、管理腐敗等現(xiàn)象得到一定程度的克服，關稅行政的工作效率有所提高，稅收得到了增加。

但整體來看，海關的行政權并沒有全部收回到南京國民政府的手中，列強在中國的海關行政權方面仍然保留有很大的權力，部分的行政權被列強所操縱。據(jù)統(tǒng)計，直到1937年，中國海關的幾乎所有主要負責人仍然多為外國人。

四、小結

關稅自主權的收回，可以說是1949年之前歷屆政府都需要去解決的一個問題。因為關稅自主的問題，不僅僅是國家主權的問題，更多的情況下會直接關系到本國的經(jīng)濟發(fā)展以及進出口情況等。而只有在世界市場中，本國的經(jīng)濟占據(jù)一席之地，才能更好地提高國際地位，保證國家的權益。從1928年到1934年之間，南京國民政府在關稅自主和海關行政權方面進行的努力，不僅展現(xiàn)了在半殖民半封建社會，弱國外交的艱難歷程，還體現(xiàn)了中國在近代社會不斷探索的自強之路。基于當時的社會背景，正確看待這一時期國民政府的行為，雖然這場爭取關稅自主和海關行政權的運動，沒能改變中國當時的社會性質，也沒能讓中國在世界市場的洪流中占據(jù)上風，但是卻在一定程度上增加了中國的關稅收入，在經(jīng)濟危機的波及下，做出了適當?shù)姆次C措施，而且使得這一時期民族資本主義的發(fā)展迎來了“黃金十年”。

[1][美]阿瑟·恩·楊格.1927至1937年中國財政經(jīng)濟情況[M].陳澤憲，陳霞飛，譯.北京:中國社會科學出版社,1981.

[2]賈士毅.民國財政史[M].上海：商務印書館，1917.

[3]李良玉.論民國時期的關稅自主[J].南京大學學報,1986(3) .

[4]中國第二歷史檔案館.中華民國史檔案資料匯編:第5輯第1編 “財政經(jīng)濟”[G].南京：江蘇古籍出版社，1994.

[5]王鐵崖.中外舊約章匯編:第3冊[G].北京:生活·讀書·新知三聯(lián)書店,1962.

[6]吳景平.宋子文評傳[M].北京：商務印書館,1984.

[責任編輯薄剛]

2015-10-16

司馬義·熱西提，陜西師范大學中國西部邊疆研究院博士研究生，新疆社會主義學院統(tǒng)戰(zhàn)教研室教師，研究方向：新疆民族文化與社會發(fā)展。

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