張 璐

(中共陜西省委黨校 經管教研部， 陜西 西安 710061)

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鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并背景下深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革問題研究
——基于陜西省鎮(zhèn)村綜合改革的調查

張 璐

(中共陜西省委黨校 經管教研部， 陜西 西安 710061)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并可以解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模小、分布較分散的問題，是當前我國深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的重要內容，也是關系到新型城鎮(zhèn)化建設和新農村建設的重大課題。陜西省自2014年起實施鎮(zhèn)村綜合改革，不僅通過撤并調整了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)模，而且在此基礎上精簡了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構的設置。但是，改革之后出現(xiàn)了群眾辦事成本增加、綜合管理難度大等后續(xù)問題，需要通過實施“擴權強鎮(zhèn)”政策、加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍建設、建設新型農村社區(qū)、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟等措施進一步深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并；鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革；鎮(zhèn)村綜合改革

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家政權體系中的基層組織，一方面上聯(lián)國家，代表上級政府對農民和農村地區(qū)實行最直接的治理；另一方面下接農村，代表廣大農民的意愿，維護其切身利益。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的準確定位和有效發(fā)揮，直接關系到農村地區(qū)的經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。尤其是在社會轉型期，基層農村所面臨的經濟社會問題表現(xiàn)出高度的復雜性和不確定性。此時，作為國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的底層微觀設計，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化承擔著重要的基礎性支撐作用。但是，在壓力型體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府表現(xiàn)出“政權依附者”的狀態(tài)，實踐中出現(xiàn)各種失范行為，已越來越不能適應當前基層社會和市場經濟的發(fā)展需要[1]。因此，如何在高度復雜和不確定的條件下，進一步深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革、提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理能力，是當前農村改革亟待解決的問題，也是新型城鎮(zhèn)化建設和新農村建設的一項重大課題。

一、我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革方向的研究述評

自20世紀80年代以來，我國先后經歷了政社分開、鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并、村民自治、機構人員精簡等一系列鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革。這些改革雖然從一定程度上緩解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制與市場經濟的矛盾，但問題依然存在。尤其是在取消農業(yè)稅之后，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政長期收不抵支，難以履行其社會管理和公共服務的基本職能，無法滿足基層農村的多樣化需求。因此，迫切需要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制實施進一步改革。然而，關于我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制進一步改革的方向，學界素有爭論，主要存在以下三種不同的觀點。

第一種觀點主張鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，認為應該撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府，使國家政權退出鄉(xiāng)鎮(zhèn)領域。楊嶸均指出，因為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構很難徹底而有效地進行改革”，因此解決矛盾和沖突的辦法是實行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”[2]。鄭法認為，解決縣鄉(xiāng)一體化“壓力型體制”的根本辦法是“‘釜底抽薪’戰(zhàn)略，即撤銷鄉(xiāng)政權，將國家的基層政權單位收縮到縣一級”[3]。于建嶸認為，隨著國家對鄉(xiāng)村經濟依賴性的不斷減弱，“實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治就應該成為改革的重要目標”[4]。

第二種觀點主張將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為縣級政府的派出機構，認為應該在保證國家行政職能下沉的前提下，虛化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政權力。徐勇指出，“鄉(xiāng)村治理結構應該進行結構性轉換，實行‘縣政、鄉(xiāng)派、村治’”[5]。賀雪峰等認為，“將農業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為縣級派出機構鄉(xiāng)公所，合情合理，順理成章”[6]。

第三種觀點則主張繼續(xù)保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，認為可以通過體制改革和創(chuàng)新來提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理能力。潘維指出，解決基層政權問題的方法“只能是改善基層政權，目的還是加強基層政權，不是削弱或者取消基層政權”[7]。金太軍指出，離開鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，“農村的社會穩(wěn)定、經濟發(fā)展就得不到可靠保障”，“中國后發(fā)外生型現(xiàn)代化國家的特質，決定了至少現(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)的作用無可替代”[8]。

筆者認為，上述第一個觀點的實現(xiàn)，必須有兩個前提：一是具備民主意識和社會責任感的農民；二是完善的市場制度。顯然，對于轉型期的中國來說，這兩個條件都還不具備。上述第二個觀點也不具備可行性，這是因為如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為縣級政府的派出機構，其身份決定它無法再繼續(xù)充任基層農民的代表，這就割裂了國家聯(lián)系農村的紐帶，破壞了基層民情民意的上傳渠道。由此可見，在當前中國，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的存在對于調整國家和農村的關系、緩和社會矛盾具有重要意義。因此，上述第三種觀點更具有現(xiàn)實可行性，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既不能撤銷，也不能弱化其權力，而應該繼續(xù)保留并深化其體制改革。

二、陜西省鎮(zhèn)村綜合改革的現(xiàn)狀

鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模偏小且分布較分散一直以來都是我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革所面臨的重要問題之一。雖然我國已經開展了幾輪大規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并改革，但這一現(xiàn)象在一定程度上依然存在，并造成了產業(yè)和人口集聚度低、行政成本高、基礎設施建設水平低、公共服務能力差等諸多問題，制約了農村經濟的發(fā)展和城鎮(zhèn)化的進程。因此，為全面深化農村綜合改革，加快推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，陜西省委省政府自2014年起，在全省開展以合理調整規(guī)模、加快職能轉變?yōu)橹饕獌热莸逆?zhèn)村綜合改革。

此次改革的重點任務之一就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并。改革前，陜西省有1216個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，平均面積和平均人口均低于全國平均水平。此次改革要求，關中地區(qū)撤并2.5萬人且面積100 km2以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，陜北地區(qū)撤并2萬人且面積150 km2以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，陜南地區(qū)撤并1.5萬人且面積100 km2以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)[9]。改革完成后，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)數量將減少至1021個，共計減少195個。截至2015年9月，各地市鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并工作均已取得成效。例如：咸陽市撤并建制鎮(zhèn)27個，其中12個改為街道辦，全市鎮(zhèn)辦數凈減15個；銅川市共對8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并或改設街道辦事處；商洛市建制鎮(zhèn)由122個調整為86個、街道辦事處由4個增加到12個，減少鎮(zhèn)辦28個，等等。

此次改革還要求在鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模調整的基礎上，進一步精簡完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構設置。改革后，人口規(guī)模在4萬～5萬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般設“五辦三站”，即黨政辦公室、經濟發(fā)展(市場監(jiān)督)辦公室、社會事務管理辦公室、維護穩(wěn)定辦公室、宣傳科教文衛(wèi)辦公室、經濟綜合服務站、社會保障服務站和公用事業(yè)服務站。而人口規(guī)模相對較小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)則可以適當精簡行政管理機構，突出社會服務功能[10]。

三、鎮(zhèn)村綜合改革中鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并的后續(xù)問題

此次鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并的重點是一些規(guī)模較小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及一些小村和空心村。撤并后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的覆蓋面積擴大，可以有效促進農村土地的流轉，有助于實現(xiàn)農業(yè)生產經營的規(guī)?；同F(xiàn)代化，提高土地產出率和勞動生產效率，有助于農村居民改變傳統(tǒng)的生產方式，實現(xiàn)收入的增長。撤并過程中對農村居民的集中安置：一方面可以置換出一定數量的土地，節(jié)約土地資源；另一方面可以提高農村地區(qū)道路、上下水、能源供應等生活基礎設施的建設率和利用率。多鎮(zhèn)撤并有助于改變農村居民傳統(tǒng)的生活方式并提高其生活質量，加快新型城鎮(zhèn)化的進程。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)覆蓋面積擴大，可以有效促進農村土地的流轉。一方面有助于實現(xiàn)農業(yè)生產經營的規(guī)?；同F(xiàn)代化，提高土地產出率和勞動生產率；另一方面有助于農民擺脫土地束縛，改變傳統(tǒng)的生產和生活方式，實現(xiàn)收入的增加，加快新型城鎮(zhèn)化進程。但是，筆者通過實地調研發(fā)現(xiàn)，此輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并工作還普遍存在以下問題。

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權責不一

近年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政職能被逐漸肢解。有經濟收費權或行政管理權的財政、稅收、國土、工商、公安等部門基本上都實現(xiàn)了人、財、物的條管上掛。除了計生工作外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的獨立行政權幾乎已經沒有。在管理權限愈來愈小的同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔的責任卻越來越大。除了日常黨政工作外，還需要承擔轄區(qū)內的經濟發(fā)展、市場監(jiān)管、公共基礎設施建設、社會保障、治安維穩(wěn)、計劃生育、環(huán)境保護、精神文明建設等多種職能。此外還經常會有一些突擊性、臨時性或階段性的工作?！奥氊煙o限大、職權無限小”這一矛盾在鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并后隨著轄區(qū)面積的擴大而更加突出。所有工作往往都與考核及獎懲掛鉤，令鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以招架。例如，在土地管理工作中，無論是耕地的非法占用，還是砂石的非法開采，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都不具備任何處罰權，但轄區(qū)內如果出現(xiàn)違法情形，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部卻需要承擔相關責任。

此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然承擔的職責多，但財力和財權卻十分有限。1994年分稅制改革后，各級財權迅速上移，中央財政收入占全國財政收入比重在50%～55%左右。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府受到很大影響。2005年全面取消農業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財源進一步萎縮。尤其是在“鄉(xiāng)財縣管”的體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在開展具體工作時更加有心無力。以咸陽市為例，該市大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)每月僅有2萬元左右的財政撥款，維持機構運轉都比較困難，再要修建基礎設施、發(fā)展壯大經濟、發(fā)展公益事業(yè)就顯得“杯水車薪”了。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部配備不合理

由于當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部選配的方式方法和制度機制還存在一些問題，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并后的進一步發(fā)展與干部專業(yè)不對口或與自身能力不相適應的矛盾比較突出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導中具有社會管理、市場經濟、產業(yè)發(fā)展、法律法規(guī)等專業(yè)知識的人員嚴重缺乏；一般干部中具有農業(yè)科技、建設規(guī)劃、畜牧養(yǎng)殖等群眾急需的專業(yè)技術人員非常缺乏，所學專業(yè)與從事工作不對口的問題較為嚴重；加之近年來新分配到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的干部大部分是剛走出校園的應屆畢業(yè)生，缺乏實際工作經驗，尤其是缺乏群眾工作經驗，推動工作任務落實的能力有待提高。此外，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作任務重且流動性差、發(fā)展空間小，目前能夠留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關工作的干部普遍工作積極性不高且年齡嚴重老化，干部青黃不接的斷層現(xiàn)象較為普遍。

(三)群眾辦事成本增加

鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并雖然可以降低政府的行政成本，但卻會因為政府服務半徑的擴大，而在一定程度上提高群眾的辦事成本。雖然被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)都在原政府所在地設置了便民服務中心，但由于不具備相關行政權力，便民服務中心只能受理一些咨詢、材料申領等事務，沒有能力真正為群眾解決問題。尤其是在這次改革中，被撤并的鄉(xiāng)鎮(zhèn)大多是一些群眾居住較分散的偏遠地區(qū)，群眾在辦理合療、低保、戶口等事務時，明顯感到不便。例如，西安市周至縣此次被撤并的辛家寨鄉(xiāng)，最南邊的行政村與并入的富仁鎮(zhèn)政府之間距離長達20公里，群眾辦事成本大大增加。尤其是在一些地理環(huán)境更為復雜的山區(qū)，群眾收入普遍較低，這種改變無疑加大了他們的生活負擔。

(四)綜合管理難度加大

鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域覆蓋面積增加、人口增多，政府管理服務的范圍隨之擴大。這種變化使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一方面面臨新的經濟發(fā)展矛盾，另一方面面臨更加復雜的社會事務性工作。而干部職數的相對減少，使得后續(xù)管理服務工作難度加大。以農村治安問題為例，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政中心發(fā)生轉移，部分偏遠村莊會出現(xiàn)行政空心化現(xiàn)象，這就減弱了對各種違法犯罪行為的震懾力，導致村民糾紛增多。加上部分村干部素質偏低，也給家族勢力、非法宗教勢力和黑惡勢力的滲透創(chuàng)造了可乘之機，給農村治安帶來較大隱患。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并背景下深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的路徑

后農業(yè)稅時期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要從傳統(tǒng)管制型轉為現(xiàn)代服務型。這一轉變對深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革、提高其行政效率提出了更加迫切的要求。而此次鎮(zhèn)村綜合改革雖然是以規(guī)模調整為主要內容，但其目的并不是簡單的規(guī)模調整，而是借鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并之力實現(xiàn)基層政府的“消腫”減負，以提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的效率。如前所述，單純的鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并必然會因為服務半徑擴大而造成政府公共服務水平下降、群眾辦事成本增加等諸多問題。因此，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并的同時，必須進一步深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，著力建設起適應農村經濟發(fā)展的服務型政府，切實打通聯(lián)系服務群眾的“最后一公里”。

(一)實施“擴權強鎮(zhèn)”政策

“擴權強鎮(zhèn)”改革，也被稱作“強鎮(zhèn)擴權”，最早出現(xiàn)在廣東、浙江、上海、江蘇等東部沿海地區(qū)。在這些發(fā)達省份，一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)憑借改革先機和區(qū)位優(yōu)勢迅速發(fā)展，經濟總量、人口規(guī)模以及城鎮(zhèn)化水平甚至趕超欠發(fā)達地區(qū)的中小城市。此時，原有的行政管理體制成為這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)進一步發(fā)展的桎梏，“擴權”成為改革的首選，且得到了認可。因此，有觀點認為只有“強鎮(zhèn)”才需要“擴權”。筆者認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權責不一致的現(xiàn)象不僅存在于發(fā)達地區(qū)、發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)，廣大欠發(fā)達地區(qū)也普遍存在，它們也亟須“擴權強鎮(zhèn)”。在這里，“擴權”是路徑，“強鎮(zhèn)”不再是條件，而是目標。

在此次鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并中，也應該配合實施“擴權強鎮(zhèn)”的政策。首先，應該明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事權范圍。為了使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠在發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟、改善公共服務等方面發(fā)揮主導作用，就必須改變現(xiàn)在“條塊分割”的矛盾，切實賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實施社會經濟管理的權限?？梢圆捎梦惺跈?、聯(lián)合執(zhí)法或直接下放等方式，將縣市級政府所掌握的建設規(guī)劃、社會保障、教育衛(wèi)生、文化體育等與群眾利益密切相關的公共服務職能下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，還應該“賦予同人口和經濟規(guī)模相適應”的經濟管理及人事權。其次，理順財權與事權的關系。如果沒有相應財權的配合，下放的社會經濟管理權也無法發(fā)揮作用。因此，必須在堅持統(tǒng)一領導、分級管理的原則下，重新分配縣鄉(xiāng)兩級政府的財政權力?？梢栽诔墒斓泥l(xiāng)鎮(zhèn)建立起一級財政體制，并加快推進，給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與事權配套的財權，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權責一致。

(二)加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍建設

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是貫徹黨在農村各項方針政策的最基層政府，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部作為黨對農村各項方針政策的直接執(zhí)行者，處于農村工作的第一線，直接與廣大農民打交道，其能力的高低將直接影響和決定農村工作的質量。尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并的新形勢，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部能否更好駕馭農村工作、更好服務群眾提出了更高的要求。

一要拓寬干部選拔渠道。在選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部時，要敢于創(chuàng)新，打破干部任用的身份、地域等限制。吸引和鼓勵涉農專業(yè)技術人才到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，并提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工資待遇，激發(fā)他們扎根基層、服務“三農”的工作熱情和積極性。要傾向于任用當地干部，可以從村干部甚至農民當中選拔出一批能力強、且對家鄉(xiāng)有感情、對工作有熱情的優(yōu)秀分子，充實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的隊伍里。要改善干部隊伍的年齡結構，選拔一批有知識、素質高、會學習、有潛力的年輕干部，為日后任用打下堅實基礎。

二要加強基層干部的培養(yǎng)。一方面可以采用邀請專家講座、舉辦培訓班以及外出進修等方式培訓干部，培訓內容既要重視現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展所亟須的科學技術和生產知識，還要重視農村群眾工作的方式方法和技巧。另一方面可以開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部異地交流活動，選派落后鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干部到先進地區(qū)學習發(fā)展經驗，并選派發(fā)達地區(qū)、先進鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干部到落后地區(qū)推廣經驗。

三要完善干部考核制度。以往對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的考核，過多考慮維穩(wěn)、計生等指標，不利于調動干部促發(fā)展的積極性。今后應改進對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的考核方法，將轄區(qū)經濟發(fā)展、社會服務、農民增收、生態(tài)保護等指標納入考核體系，強化干部強鎮(zhèn)富民的責任，并依據考核結果對干部實施合理獎懲，實現(xiàn)有效激勵。

(三)推進新型農村社區(qū)建設

鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并后，可以通過規(guī)劃整合自然村，結合救災扶貧、移民搬遷安置工作，在被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的駐地村、中心村和大村建立新型農村社區(qū)，引導農民搬遷居住。新型農村社區(qū)的建設，可以有效解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并帶來的政府公共服務不均衡、服務半徑過大等問題，還可以節(jié)約大量土地，并緩解農村剩余勞動力轉移給現(xiàn)有城鎮(zhèn)帶來的資源和環(huán)境承載壓力。

首先，新型農村社區(qū)的建設應基本具備城鎮(zhèn)的功能。社區(qū)的建筑規(guī)劃、基礎設施建設、教育醫(yī)療服務等，都應該與城鎮(zhèn)看齊。在社區(qū)內設立社區(qū)服務中心，整合民政、社保、就業(yè)、衛(wèi)生等社會管理職能和服務資源，強化對農民的服務功能和保障作用。功能健全的新型農村社區(qū)不僅能夠吸引農民“上樓”居住，還能夠吸引外出農民工回鄉(xiāng)發(fā)展。

其次，新型農村社區(qū)的建設還要有扎實的產業(yè)基礎。農民進入社區(qū)居住后，一方面生活成本會有所增加，另一方面很難繼續(xù)依靠傳統(tǒng)農業(yè)生產方式維持生活。如果缺乏穩(wěn)固的產業(yè)支撐，不能及時提供就近就業(yè)的機會，農民在社區(qū)的生活就會因為缺乏必要的物質保障而難以維持，新型社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展也會面臨挑戰(zhàn)。

(四)加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟發(fā)展

鎮(zhèn)村綜合改革的最終目的是激發(fā)農村發(fā)展活力、促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。因此，大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟，促進農業(yè)增效和農民增收是改革成功的關鍵。作為區(qū)域經濟的最小載體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟如果能得到全面可持續(xù)發(fā)展，農民收入能得到切實提高，那么就可以為解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并而帶來的諸多問題提供物質基礎。

第一，要推動農業(yè)與二、三產業(yè)融合發(fā)展。結合主體功能區(qū)規(guī)劃及產業(yè)布局調整，采用現(xiàn)代化的生產技術和方式，因地制宜，發(fā)展特色種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，并向產業(yè)鏈條的下游延伸。大力發(fā)展農產品加工業(yè)，倉儲、運輸、特色市場等農產品流通業(yè)，休閑、觀光、體驗等農業(yè)旅游業(yè)，以及信息、技術、管理、金融、勞務、農機等農業(yè)服務業(yè)。著力打造農產品區(qū)域品牌，提高農業(yè)生產的附加值，走出一條綠色、高效、可持續(xù)的農業(yè)發(fā)展之路。

第二，要吸引和鼓勵農民工、大學生回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可對回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)實行全程追蹤，幫助創(chuàng)業(yè)者辦理立項、審批、證照等手續(xù)，為創(chuàng)業(yè)者爭取稅收、融資、土地使用等優(yōu)惠政策，并提供基礎設施、勞動、技術等全方位服務。有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以創(chuàng)建工業(yè)園區(qū)，引導創(chuàng)業(yè)者加入并創(chuàng)辦相關企業(yè)。嚴格禁止任何部門和人員對創(chuàng)業(yè)者及其企業(yè)進行不必要的檢查和收費，禁止各種形式的吃拿卡要。依法保護創(chuàng)業(yè)者的人身財產安全，嚴厲打擊農村黑惡勢力的滋擾行為?？梢愿鶕?chuàng)業(yè)者或其企業(yè)的利稅情況、吸納就業(yè)情況等，給予必要的獎勵。

[1] 饒靜，葉敬忠．稅費改革背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的“政權依附者”角色和行為分析[J]．中國農村觀察，2007(4)：38-45．

[2] 楊嶸均．縣鄉(xiāng)行政管理層級的結構調整與改革路徑[J]．南京大學學報：哲學·人文科學·社會科學，2014(3)：147-156．

[3] 鄭法．農村改革與公共權力的劃分[J]．戰(zhàn)略與管理，2000(4)：22-23．

[4] 于建嶸．鄉(xiāng)村自治：根據和路徑[J]．戰(zhàn)略與管理，2002(6)：117-120．

[5] 徐勇.縣政、鄉(xiāng)派、村治：鄉(xiāng)村治理的結構性轉換[J]．江蘇社會科學，2002(2)：27-30．

[6] 賀雪峰，董磊明．農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制：存廢之間的思考[J]．中國行政管理，2003(6)：18-20．

[7] 潘維．質疑“鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革”——關于鄉(xiāng)村中國的兩種思路[J]．開放時代，2004(2)：16-24．

[8] 金太軍．推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的對策研究[J]．中國行政管理，2004(10)：64-70．

[9] 關于鎮(zhèn)村綜合改革的指導意見[S]．中共陜西省委辦公廳、陜西省人民政府辦公廳，2014-04-26．

[10]薛菁．芻議建立事權與支出責任相適應的財政體制[J]．西安財經學院學報，2014(6)：5-9．

(責任編輯：馬紅鴿)

Study on the Problems of Deepening Township System Reform in the View of the Township Administrative Division Reform:Based on the Survey of Comprehensive Reform in Shaanxi Province

ZHANGLu

(Department of Economics and Management, Shaanxi Provincial PartySchool of the CPC,Xi’an 710061,China)

Township administrative division is capable of solving the problem of the small scale of towns and their scattered distributions, which is an important content in the process of deepening township system reform, and is closely related to the construction of new township and new village. Comprehensive reform at the town and village level has been conducted since 2014, and the scale of the town has been readjusted by removing and combining some towns, and accordingly the administrative personnel has been downsized. However, after the reform, some problems have been aroused, such as the rising cost for the masses, and the difficulty for the comprehensive administration. All these should rely on deepening of the township system reform, namely, by implementing the policy of “Enlarging Powers to Develop Towns”, improving township carders, building new villages, developing township economy.

township administrative division; township system reform; comprehensive reform at the level of town and village

2015-06-12

張璐(1978-)，女，陜西咸陽人，中共陜西省委黨校經管教研部講師，研究方向為宏觀經濟管理理論與實踐。

F320.2

A

1672-2817(2016)05-0078-05