張瑾

摘 要：在政府權力讓渡于社會的過程中，我國非政府組織大量涌現，其中草根非政府組織占據越來越大的比例。我國對于草根非政府組織的管理與監(jiān)督相對落后，草根非政府組織面臨著形式與實質上的雙重合法性危機、維系組織發(fā)展的資源匱乏、組織內部管理混亂和倫理危機等困境。

關鍵詞：草根組織；發(fā)展困境；非政府組織

1.緒論

非政府組織，是指依法建立的、相對獨立于國家政府系統(tǒng)，以社會成員的自愿參與、自我組織、自主管理為基礎，以社會公益活動或者互益活動為主旨的非營利性、非政治性、非宗教性的一類組織?！安莞钦M織”是非政府組織的一種特殊形式，是指由社會基層自發(fā)形成的、自下而上的非政府組織，包括掛靠在相應主管單位之下、到民政部注冊成為合法組織以及注冊為企業(yè)的非政府組織和未注冊的非政府組織三類。有研究人員的調查顯示，未經登記的民間組織大約10倍于登記在冊的民間組織數量。雖然草根非政府組織在我國迅速發(fā)展，但是普遍規(guī)模小、力量薄弱，要承擔起政府轉移的服務提供職能，還有很多問題有待解決。

2.草根非政府組織現狀

2.1 合法性危機

“合法性”可劃分為“實質合法性”和“形式合法性”，“形式合法性”是指合乎法律，是一種自上而下的認可，“實質合法性”是指社會成員的認可，是一種自下而上或平行的認可。

2.1.1 形式合法性問題

《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定非政府組織登記需找到業(yè)務主管單位，而草根非政府組織在公關方面力量薄弱，使得其無法登記注冊，而且業(yè)務主管單位通常不愿意給草根組織掛名。雙重管理使得非政府組織在獲得合法身份之前，必須首先成為某一政府業(yè)務部門或者獲得授權管理部門的控制對象，加大了非政府組織合法化的難度。非競爭性的規(guī)定限制了基層非政府組織的建立和發(fā)展空間，催生了更多制度外的草根非政府組織。

此外，除第一類草根非政府組織，后兩類都屬于“形式不合法”，按照法律應當取締。政府是否會依法取締“非法”草根非政府組織不得而知，政府在其中有較大的行政裁量權，對草根組織穩(wěn)定性構成威脅。

2.1.2 實質合法性問題

草根組織基于公眾結社需求產生，存在一定的“實質合法性”，但是，形式上的不合法易導致公眾對草根非政府組織的不信任，對“實質上的合法性”構成威脅，對于未在民政部門登記的后兩類草根非政府組織，“實質合法性”問題尤為嚴重。而草根非政府組織還存在其他一些問題，能否有效承擔職能受民眾懷疑，加重了合法性危機。

2.2 資源匱乏問題

2.2.1 資金來源

大部分草根非政府組織不具有合法性，得不到政府的支持，只能自籌資金，而草根組織能力有限，籌資渠道單一。草根非政府組織的權威性相對較低，加之大部分草根非政府組織不具有形式上的合法性，獲取公眾信任困難，導致其難以吸引公眾捐款。加上公眾危機意識日益強烈，草根非政府組織的資金十分有限。此外，個人捐助申請捐款退稅過程繁瑣，影響民眾捐款的積極性。雖然有部分草根組織有能力通過承接項目創(chuàng)造資金，但是大部分草根組織只能依靠外在捐助，依賴外在捐助不是長久之際。

2.2.2 政府支持

政府支持可為草根非政府組織開展活動提供便利，政府對非政府組織采取的是默許態(tài)度，只有當組織發(fā)展到一定規(guī)模，才能引起政府的重視，并試圖掌控，這時會提供各種支持。對于剛剛興起的草根組織，政府的默許就是最大的支持，有的組織甚至得不到政府的支持。

2.2.3 人力資源與技術支持

在人員上，缺乏資金支持的草根非政府組織無法吸引專業(yè)人才，專業(yè)化水平不高，缺乏經驗的草根非政府組織缺乏相關的知識和技術。經調查，有的草根非政府組織工作者與草根組織工作特質有完全不同的情感追求，造成組織價值和目標的分離。

2.2.4 媒體支持

媒體的支持對于草根組織的發(fā)展極為重要，與媒體之間良好的關系可以幫助組織塑造良好形象、擴大宣傳，增加公信力，吸引公民捐贈，增加資金來源，為組織贏得政府支持，促進草根組織對其他資源的獲取。但是，我國草根組織眾多且分散在各地，力量單薄，媒體通常不會對某一草根組織進行報道，只有當組織發(fā)展到一定規(guī)模、具有影響力的時候，才會加以報道。

2.3 內部管理混亂

管理混亂是我國非政府組織發(fā)展中普遍存在的問題，在草根非政府組織中尤為嚴重。

2.3.1 人力資源管理

在人力資源管理上，草根組織經常依賴臨時的志愿者，而臨時的志愿者缺乏必要的培訓，工作也缺乏必要的考核與激勵。有志愿者并非出于志愿服務的目的加入組織，做事不盡心盡力，而沒有經歷培訓的志愿者在完成組織任務上也不夠專業(yè)高效，缺乏考核與激勵的志愿者往往得過且過，不同付出的人員得到同等回報使得員工心理產生不公平感，影響工作積極性。而組織文化的宣傳不到位，使志愿者對組織的認同度不是很高，對工作的熱情難以持續(xù)，志愿者無法真正融入組織，不利于組織的發(fā)展。

2.3.2 財務管理

在財務管理上，草根組織能力有限，通常缺少專業(yè)財務人員進行財務管理，財務制度不健全，沒有正規(guī)的財務賬目，缺少財務風險意識，一般只提供粗線條的財務信息。財務信息披露不充分，缺少監(jiān)督機制進行制約，使得非政府組織一直處于缺乏監(jiān)督的真空狀態(tài)，導致侵吞公益財產的案件頻繁發(fā)生。

2.4 倫理危機

作為非政府組織，非政府性、非營利性、自愿性、自治性是基本特征。但是，在民政部門登記的草根非政府組織受到民政部門和業(yè)務主管單位的雙重管控，獨立性受限，往往演變?yōu)檎畽嗔Φ囊粋€延伸工具。部分草根組織為維持生存，在無法在民政部門登記注冊的情況下，注冊成為企業(yè)法人，變身為營利組織，有償提供公益產品，可能演化為追求利潤的真正意義上的企業(yè)。

中國草根非政府組織傾向于尋求國際資金，而境外資金資助方對資金使用的干涉較多，組織為求發(fā)展，往往接受其要求，自主性受到影響，可能偏離了組織本來的愿景。

一些草根組織為了生存發(fā)展可能會尋求非正式的行動策略，以換得政府的資源支持。草根組織缺乏完善的監(jiān)督機制，管理不善的情況下會催生違規(guī)籌款、挪用公益基金及捐贈物資等行為，有的草根組織甚至演變?yōu)樗饺四怖墓ぞ摺?/p>

3.結論

我國草根非政府組織發(fā)展迅速，但是面臨諸多問題。首先，在法律上往往無法獲得合法地位的草根組織往往也存在“實質上的不合法性”問題。此外，自下而上形成的草根組織在資金、人力、技術、政府與媒體支持等資源的獲取上能力有限，同時，缺乏經驗的草根組織在組織內部的管理上相對混亂。最后，草根組織往往還面臨著倫理危機。（作者單位：南京理工大學公務學院）

參考文獻：

[1] 馬慶鈺.中國非政府組織發(fā)展與管理[M].北京：國家行政學院出版社，2007.

[2] 王智慧.非營利組織管理[M].北京：北京大學出版社，2012.

[3] 顧建鍵.非政府組織的發(fā)展與管理[M].上海：上海交通大學出版社，2009.

[4] 杜倩萍.草根非政府組織扶助弱勢群體功能探究[M].北京：社會科學文獻出版社，2013.

[5] 林修果.非政府組織管理[M].武漢：武漢大學出版社，2010.

[6] 崔月琴，王嘉淵，袁泉.社會治理創(chuàng)新背景下社會組織的資源困局[J].學術研究，2015，11：43-50+159.

[7] 徐頑強，雷倩.社會資本視角下我國草根NGO突發(fā)事件成因及對策研究[J].廣西社會科學，2014，04：135-140.

[8] 賴翠鳳.草根NGO的資金困境及出路——以福州市“簡單助學”為例[J].長春理工大學學報（社會科學版），2014，02：66-68.