李時蓓，趙曉宏，崔書紅

(環(huán)境保護部環(huán)境工程評估中心，北京　100012)

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利用大數(shù)據(jù)創(chuàng)新環(huán)境管理

李時蓓，趙曉宏，崔書紅

(環(huán)境保護部環(huán)境工程評估中心，北京100012)

摘要：環(huán)境監(jiān)管過程是監(jiān)管信息“獲取—分析—決策—行動—反饋”的過程。監(jiān)管信息獲取是否及時、分析是否得當、利用是否有效，決定著監(jiān)管工作的成敗，影響著環(huán)境質(zhì)量改善目標的實現(xiàn)。但由于“獲取—分析—決策—行動—反饋”監(jiān)管體制尚未完善，監(jiān)管決策信息不全，環(huán)境監(jiān)管一直面臨著各種困難。通過總結(jié)環(huán)境監(jiān)管現(xiàn)狀，提出現(xiàn)行環(huán)境監(jiān)管體制和方式是造成監(jiān)管效力不足的主要原因。針對監(jiān)管體制、技術(shù)方法方面的不足，結(jié)合環(huán)境影響評價監(jiān)管工作，提出利用大數(shù)據(jù)技術(shù)創(chuàng)新環(huán)境監(jiān)管的思路和組織實施建議。

關(guān)鍵詞：環(huán)境管理；大數(shù)據(jù)；環(huán)境影響評價

環(huán)境監(jiān)管是指國家為保護環(huán)境所采取的一系列行之有效的監(jiān)督管理環(huán)境的法律、行政、經(jīng)濟、技術(shù)手段。其目的是保護和改善環(huán)境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進生態(tài)文明建設(shè)，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展[1]。

根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護法》(以下簡稱《環(huán)保法》)第十條規(guī)定，國務(wù)院環(huán)境保護主管部門，對全國環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理；縣級以上地方人民政府環(huán)境保護主管部門，對本行政區(qū)域環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。縣級以上人民政府有關(guān)部門和軍隊環(huán)境保護部門，依照有關(guān)法律的規(guī)定對資源保護和污染防治等環(huán)境保護工作實施監(jiān)督管理?！董h(huán)保法》從法律層面上規(guī)定了國家、地方的環(huán)境監(jiān)管職權(quán)和相互關(guān)系。有效的環(huán)境監(jiān)管是解決環(huán)境危機的良策，環(huán)境監(jiān)管的模式和方法直接影響著環(huán)境監(jiān)管的效率和環(huán)境質(zhì)量的改善。

1缺乏全面信息造成統(tǒng)一監(jiān)管難題

《環(huán)保法》規(guī)定了全國和地方的環(huán)境保護統(tǒng)一監(jiān)管主體，但受各種條件限制，在實際執(zhí)行中，統(tǒng)一監(jiān)督管理的落實一直很難。以環(huán)評監(jiān)管工作為例，全國每年僅建設(shè)項目環(huán)評就有30萬～40萬個，其中，地市審批的項目占90%，省級以上審批的項目占10%。為便于統(tǒng)一監(jiān)管，及時準確掌握全國建設(shè)項目審批信息十分重要，但目前審批信息的獲取方式卻并不利于實現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)管。

從國家層面來看，目前獲得省級及以下政府部門建設(shè)項目審批信息的渠道，主要依靠環(huán)境統(tǒng)計。但由于環(huán)境統(tǒng)計工作頻率低、周期長，因此涉及環(huán)評管理的統(tǒng)計數(shù)據(jù)僅能從宏觀上反映全國建設(shè)項目的數(shù)量、項目投資、主要污染物排放、項目分區(qū)域建設(shè)等情況，而建設(shè)項目涉及的規(guī)劃環(huán)評信息、建設(shè)項目前期建設(shè)情況、同一地區(qū)多個關(guān)聯(lián)建設(shè)項目情況、建設(shè)項目周邊環(huán)境現(xiàn)狀、建設(shè)項目擬建設(shè)周期等都不在統(tǒng)計之列。同時，由于缺少施工期監(jiān)理信息及建設(shè)項目試運行信息，導致建設(shè)項目信息和驗收項目信息關(guān)聯(lián)性差。類似情況也出現(xiàn)在省級和市級環(huán)境監(jiān)管工作中。

同時，統(tǒng)計上報方式也解決不了困擾環(huán)境監(jiān)管的“未批先建”行為。因為統(tǒng)計數(shù)據(jù)只包括合法項目，違法項目直到產(chǎn)生一定后果或被舉報后，其違法行為才會被發(fā)現(xiàn)、處理。另外，無論是哪一級審批的項目，最終都會落到一個具體屬地，并由屬地環(huán)境管理部門負責日常監(jiān)管。但日常監(jiān)管信息卻很少能及時反饋到上級審批部門，以便及時發(fā)現(xiàn)問題，進而調(diào)整和改進審批工作。

再從橫向看，影響環(huán)境質(zhì)量的直接因素就是污染源，但當前針對污染源的各級監(jiān)管環(huán)節(jié)存在信息脫節(jié)問題，只了解本級或本環(huán)節(jié)管理的情況，不知道上下級、其他環(huán)節(jié)監(jiān)管情況，監(jiān)管工作被牢牢鎖定在局部。在重重信息壁壘下，監(jiān)管信息支離破碎，統(tǒng)一監(jiān)管也成了一道無法完成的難題。

在環(huán)境監(jiān)管信息不暢的情況下，一些地區(qū)不符合國家環(huán)保規(guī)定的建設(shè)項目盲目上馬，環(huán)?！叭瑫r”制度未得到有效落實，一些不當?shù)慕?jīng)濟開發(fā)活動帶來了嚴重的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，甚至一些地區(qū)建設(shè)項目未批先建、擅自變更、未驗先投、久試不驗等環(huán)境違法行為突出，嚴重損害了環(huán)評制度的嚴肅性、權(quán)威性和有效性。

2監(jiān)管信息獲取困難的重要原因

現(xiàn)行環(huán)境監(jiān)管體制不順是造成監(jiān)管效力不足的主要原因。長期以來，環(huán)境監(jiān)管一直面臨著“垂直”雙重領(lǐng)導，“水平”多頭管理，“前后”銜接困難的問題。地方各級環(huán)保部門受環(huán)境保護部和地方政府的雙重領(lǐng)導，財權(quán)、事權(quán)主要取決于地方政府，核心業(yè)務(wù)監(jiān)管數(shù)據(jù)也自然呈“層級化”。

>>大數(shù)據(jù)環(huán)境監(jiān)管的核心是構(gòu)建和應(yīng)用智能化環(huán)境監(jiān)管平臺。

在實際操作層面，政府的環(huán)境保護職能分散在多個部門，部分部門管理職能重疊，對同一監(jiān)管對象的信息難免互相矛盾。即使在同一層級，監(jiān)管各環(huán)節(jié)也常?！胺止っ鞔_，協(xié)作不足”，整個監(jiān)管信息呈近“虛線”式的“連接”。

在技術(shù)層面，監(jiān)管信息在各層級間的傳遞方向主要是由下到上。采集數(shù)據(jù)、上報數(shù)據(jù)是信息傳遞的主要模式。監(jiān)管信息從上到下傳遞很少，同一層級之間的橫向傳遞(例如不同省份之間的信息傳遞)幾乎沒有。由于存在逐級上報、匯總，信息采集時間長，信息量也逐級衰減。各級監(jiān)管信息標準化不足，導致信息傳遞時失真現(xiàn)象時有發(fā)生，比如行業(yè)分類代碼不統(tǒng)一，造成分行業(yè)統(tǒng)計分析困難。此外，由于橫向信息不流通，各級審批的建設(shè)項目難免重復(fù)，無法從源頭遏制產(chǎn)能過?，F(xiàn)象。當某一項目進行環(huán)評時，由于很難了解到各級環(huán)境管理部門在同一區(qū)域?qū)徟钠渌椖康慕ㄔO(shè)情況，特別是已經(jīng)審批但未完成建設(shè)的項目信息，必然造成環(huán)境預(yù)測累積影響考慮不足，為未來環(huán)境質(zhì)量改善埋下隱患。

3大數(shù)據(jù)環(huán)境監(jiān)管的思路

環(huán)境監(jiān)管過程是監(jiān)管信息“獲取—分析—決策—行動—反饋”的過程[2]。環(huán)境監(jiān)管信息的獲取是否及時、分析是否得當、利用是否有效，決定著環(huán)境監(jiān)管工作的成敗。

從統(tǒng)計分析角度來看，統(tǒng)計是對多個指標數(shù)據(jù)的處理、加工、分析過程?，F(xiàn)行環(huán)境監(jiān)管注重的信息主要還是結(jié)構(gòu)化信息，一般是表格化利用方式，數(shù)據(jù)的維度通常不會很多，傳遞的信息也很有限，決策參考價值相對不高。

隨著大數(shù)據(jù)時代的到來，蘊含著豐富潛在信息的海量數(shù)據(jù)大量涌現(xiàn)，利用海量數(shù)據(jù)交換、整合、分析，發(fā)現(xiàn)新知識、創(chuàng)造新價值將成為未來環(huán)境監(jiān)管的主流模式[3]。正如2015年8月31日國務(wù)院印發(fā)的《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》中所述，“全球范圍內(nèi)，運用大數(shù)據(jù)推動經(jīng)濟發(fā)展、完善社會治理、提升政府服務(wù)和監(jiān)管能力正成為趨勢……堅持創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，加快大數(shù)據(jù)部署，深化大數(shù)據(jù)應(yīng)用，已成為穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生和推動政府治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在需要和必然選擇”。另外，互聯(lián)網(wǎng)的應(yīng)用也正在從深化民生服務(wù)到面向市政管理的應(yīng)用發(fā)展，并將開啟產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)的時代[4]。

3.1　具體構(gòu)想

實行大數(shù)據(jù)環(huán)境監(jiān)管，需要解決數(shù)據(jù)共享與資源整合、完善基礎(chǔ)設(shè)施、加強相關(guān)信息平臺的建設(shè)和應(yīng)用等問題，才能最終實現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)管的目標。關(guān)于大數(shù)據(jù)環(huán)境監(jiān)管的具體構(gòu)想如下：

首先，實施環(huán)保大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，制定環(huán)保大數(shù)據(jù)系統(tǒng)規(guī)劃，建設(shè)環(huán)保數(shù)據(jù)服務(wù)、共享、技術(shù)和管理體系，夯實環(huán)境監(jiān)管智能化大數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)；

其次，建設(shè)“云監(jiān)管”平臺，對來自部門、企業(yè)與社會的更為分散的結(jié)構(gòu)化、非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)源進行更為精準的分析，以大數(shù)據(jù)快速洞察問題和快速采取行動為抓手，改變傳統(tǒng)環(huán)境監(jiān)管模式；

最后，利用3S技術(shù)和智能技術(shù)，建設(shè)環(huán)境管理地理信息系統(tǒng)，將大數(shù)據(jù)空間化、可視化、關(guān)聯(lián)化，對違法行為快速甄別、精確打擊。

3.2　任務(wù)目標

具體到環(huán)評大數(shù)據(jù)應(yīng)用技術(shù)支撐工作，主要是確定好環(huán)評大數(shù)據(jù)應(yīng)用的建設(shè)目標和主要任務(wù)。

(1)主要目標

通過環(huán)評大數(shù)據(jù)應(yīng)用項目建設(shè)，實現(xiàn)全國環(huán)評數(shù)據(jù)“一本賬”，創(chuàng)新“大數(shù)據(jù)+高技術(shù)+專家?guī)臁钡摹叭灰惑w”環(huán)評決策、監(jiān)管模式，為環(huán)境管理提供專業(yè)化、精細化的技術(shù)支撐。通過對大數(shù)據(jù)的分析和應(yīng)用，實現(xiàn)全國環(huán)評統(tǒng)一監(jiān)管，促進宏觀調(diào)控政策的有效落實，切實維護中央政令暢通。通過提升事中、事后監(jiān)管能力，有效落實事前審批要求，完備環(huán)評監(jiān)管體系。通過夯實環(huán)評監(jiān)管大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，提升環(huán)境保護參與國家綜合宏觀決策的能力，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間布局的科學、合理、有效調(diào)整，促進科技進步，切實增強國家的核心競爭力。

(2)主要任務(wù)

一是用大數(shù)據(jù)支撐“簡政放權(quán)”要求下的全國環(huán)評統(tǒng)一監(jiān)管。按照環(huán)保部環(huán)境信息標準規(guī)范和國家有關(guān)電子政務(wù)的要求，建立環(huán)評監(jiān)管和技術(shù)審查核心流程和數(shù)據(jù)交換標準，構(gòu)建統(tǒng)一監(jiān)管平臺，并實現(xiàn)全國環(huán)評審批直報，支撐統(tǒng)一監(jiān)管。

二是用大數(shù)據(jù)有效支撐環(huán)評宏觀管理。通過建設(shè)針對戰(zhàn)略環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評和建設(shè)項目環(huán)評等全過程管理的一體化系統(tǒng)，進一步落實戰(zhàn)略環(huán)評要求，實現(xiàn)規(guī)劃環(huán)評與建設(shè)項目聯(lián)動管理。同時，構(gòu)建大數(shù)據(jù)模型，并進行相關(guān)關(guān)聯(lián)分析，為分析行業(yè)發(fā)展對環(huán)境的壓力和影響，評價不同行業(yè)政策對環(huán)境的影響，分析行業(yè)布局的合理性等環(huán)評宏觀管理提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐。

三是用大數(shù)據(jù)強化環(huán)評過程監(jiān)管。通過環(huán)評大數(shù)據(jù)應(yīng)用項目建設(shè)，加強環(huán)評事中和事后監(jiān)管能力，確保各項環(huán)保措施和要求得到有效落實，從目前的監(jiān)管“樣本覆蓋”到“廣覆蓋”再到未來的“全覆蓋”，為環(huán)評過程監(jiān)管提供分析和預(yù)警技術(shù)支撐。

四是推進環(huán)評信息公開。通過健全環(huán)評信息公開渠道，切實推進各級環(huán)保部門開展建設(shè)項目環(huán)評文件受理、審批和環(huán)保驗收全過程“三公開”，并通過對公開信息反饋數(shù)據(jù)的處理和分析，及時回應(yīng)公眾關(guān)切的問題，提升公開效果，實現(xiàn)“陽光環(huán)評”。

3.3　監(jiān)管流程

大數(shù)據(jù)決策和傳統(tǒng)決策方式有所不同，其區(qū)別主要在于大數(shù)據(jù)決策在傳統(tǒng)的目標驅(qū)動決策的基礎(chǔ)上增加了數(shù)據(jù)驅(qū)動決策，形成雙向決策創(chuàng)新能力[5]。傳統(tǒng)方式需要靠人的經(jīng)驗和直覺做出決策，而在大數(shù)據(jù)情形下，人們可以依靠證據(jù)，而不是直覺。因此，大數(shù)據(jù)具有創(chuàng)新管理的潛力。許多應(yīng)用案例表明，數(shù)據(jù)驅(qū)動的決策往往是更好的決策[6]?；诖髷?shù)據(jù)的環(huán)境監(jiān)管決策流程如圖1所示。

圖1　大數(shù)據(jù)監(jiān)管流程Fig.1　Big data supervision process

3.4　監(jiān)管平臺

大數(shù)據(jù)環(huán)境監(jiān)管的核心是構(gòu)建和應(yīng)用智能化環(huán)境監(jiān)管平臺。該平臺將具備質(zhì)量校核、統(tǒng)計分析、預(yù)測預(yù)警和公眾查詢四大基本功能，業(yè)務(wù)化運行的系統(tǒng)具有以下特點：

一是可利用云計算和大數(shù)據(jù)，任意調(diào)取全國審批的項目環(huán)評報告書進行技術(shù)校驗，及時發(fā)現(xiàn)和糾正不規(guī)范審批行為；

二是可對全國審批、驗收的建設(shè)項目環(huán)評報告書有關(guān)信息進行實時分析統(tǒng)計，為管理人員提供全國項目審批、驗收數(shù)量、區(qū)域分布、排放情況和有關(guān)環(huán)境保護措施信息；

三是可對進入紅線的項目和對超過區(qū)域環(huán)境承載力布局、運行的項目進行實時預(yù)警；

四是可為公眾提供及時、準確的環(huán)評管理信息和公眾參與互動平臺。

4大數(shù)據(jù)環(huán)境監(jiān)管的組織與實施

大數(shù)據(jù)是通過量化角度認識世界的有效途徑，是改變市場格局、組織結(jié)構(gòu)，以及政府與公眾關(guān)系的獨特方法。政府部門已經(jīng)開始向大數(shù)據(jù)管理邁進，在數(shù)據(jù)信息量飛速增長的當今，通過多元化渠道來搜集數(shù)據(jù)資本，挖掘決策信息，支持政策制定[7]。但技術(shù)能力轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管決策能力，還需要通過良好的組織和實施去實現(xiàn)。

智能化環(huán)境監(jiān)管平臺涉及“四級”監(jiān)管信息，是一項全國性系統(tǒng)工程，具體組織方式和實施建議如下：

一是要建立健全大數(shù)據(jù)環(huán)境監(jiān)管體系。大數(shù)據(jù)監(jiān)管方式是一種創(chuàng)新的方式，在決策理念上、技術(shù)方法都有別于傳統(tǒng)的管理方式，沖破現(xiàn)有思維框架，建立新的決策模式，都需要高層決策者的大力推動，因此，首先建議成立大數(shù)據(jù)智能化監(jiān)管平臺工程建設(shè)領(lǐng)導小組，做好統(tǒng)領(lǐng)工作。

二是要做好頂層設(shè)計工作。大數(shù)據(jù)監(jiān)管決策由目標驅(qū)動和數(shù)據(jù)驅(qū)動共同作用，決策模型更加復(fù)雜，因此，不能照搬傳統(tǒng)信息系統(tǒng)開發(fā)方式和設(shè)計模式，要緊緊圍繞需求，從全局角度考慮和設(shè)計平臺，做好頂層設(shè)計工作，并制定相應(yīng)的標準、規(guī)范，為將來建設(shè)打好基礎(chǔ)。

三是要做好相關(guān)系統(tǒng)開發(fā)工作。按“統(tǒng)一設(shè)計，服務(wù)外包，試點先行，分級建設(shè)”的要求，制訂工程實施方案“施工圖”，利用現(xiàn)有互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)“服務(wù)外包”，由上而下，分級負責，試點先行，組織實施。

四是加強人才和隊伍建設(shè)。培養(yǎng)一批懂得大數(shù)據(jù)基本理論和決策理論，掌握大數(shù)據(jù)關(guān)鍵技術(shù)方法，擁有案例實踐經(jīng)驗的人才，有效推動大數(shù)據(jù)建設(shè)、應(yīng)用、維護工作，提升大數(shù)據(jù)監(jiān)管水平。

“十三五”是我國環(huán)境保護的關(guān)鍵時期，是全面遏制環(huán)境污染和生態(tài)破壞的機遇期，是利用大數(shù)據(jù)創(chuàng)新環(huán)境管理的窗口期，通過大數(shù)據(jù)監(jiān)管模式創(chuàng)新，有利于實現(xiàn)我國環(huán)境監(jiān)管工作的全新變革，提升污染防治工作效率，加強環(huán)境保護戰(zhàn)略規(guī)劃和決策，并最終促進我國環(huán)境質(zhì)量的整體改善。

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Innovate Environmental Management by Using Big Data

LI Shi-bei, ZHAO Xiao-hong，CUI Shu-hong

(Appraisal Center for Environmental & Engineering, Ministry of Environmental Protection, Beijing 100012, China)

Abstract:Environmental supervision is the process of supervising the information of “Obtain-Analysis-Decision-Action-Feedback”. Timely obtaining, proper analysis and effective utilization of supervision information is the key to the success of supervision work, and affects the implementation of environmental quality improvement goals. However, the supervision system of “Obtain-Analysis-Decision-Action-Feedback” hasn’t been completed yet, and the supervision decision information is also incomplete. Therefore environmental supervision has been facing various difficulties. This paper summarizes the status quo of environmental supervision and focuses on the deficiencies of supervision system and technological methods. Based on the supervision work of environmental impact assessment, this paper proposes the idea of innovating environmental management by using big data technology and several suggestions on organizational implementation.

Key words:environmental management; big data; environmental impact assessment

基金項目：環(huán)境保護部“環(huán)境影響評價基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫建設(shè)”項目；科技基礎(chǔ)性工作專項項目(2013FY110900)；國家重大科學儀器設(shè)備開發(fā)專項(2012YQ06002704)；國家留學基金(201504910358)

通訊作者：趙曉宏(1973—)，男，河北宣化人，高級工程師，主要研究方向為環(huán)境信息，E-mail：zhaoxh@acee.org.cn

作者簡介：李時蓓(1962—)，女，江蘇人，研究員，主要研究方向為環(huán)境質(zhì)量模型法規(guī)化與標準化，E-mail:lisb@acee.org.cn 諸云強(1977—)，男，研究員，博士，主要研究方向為地學數(shù)據(jù)共享關(guān)鍵技術(shù)、資源環(huán)境信息系統(tǒng)，E-mail：zhuyq@igsnrr.ac.cn

收稿日期：2015-10-06 2015-10-20

中圖分類號：X820.3

文獻標識碼：A

文章編號：2095-6444(2016)01-0001-04

DOI:10.14068/j.ceia.2016.01.001