●張燕

政府引導(dǎo)基金績效評價案例解讀
——以A市為例

●張燕

政府引導(dǎo)基金是按照市場化方式運作，以支持創(chuàng)業(yè)企業(yè)或新興產(chǎn)業(yè)和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的政策性基金。本文旨在通過對A市政府引導(dǎo)基金績效評價案例的解析，梳理績效評價的思路方法，進一步明晰政府性基金類項目如何開展績效評價，明確評價重點及核心，對績效管理的理論探索和實踐研究具有重要意義。

政府引導(dǎo)基金 績效評價管理指標(biāo)

一、項目概況

A市政府引導(dǎo)基金是由市政府設(shè)立并按市場化運作的政策性基金，其設(shè)立的宗旨是發(fā)揮財政資金的杠桿作用，通過扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)和產(chǎn)業(yè)投資基金發(fā)展，引導(dǎo)社會資本支持本市經(jīng)濟建設(shè)，促進優(yōu)質(zhì)資本、項目、技術(shù)、人才向本市聚集，推進經(jīng)濟發(fā)展，并按照“政府引導(dǎo)、市場運作、科學(xué)決策、防范風(fēng)險”的原則進行投資運作。引導(dǎo)基金不得用于貸款或股票、期貨、房地產(chǎn)、企業(yè)債券、金融衍生品等投資以及贊助、捐贈等支出，閑置資金只能存放銀行或購買國債。

2015年A市成立了10支基金，涉及節(jié)能環(huán)保、信息、生物與新醫(yī)藥、新能源、新材料、航空航天、航洋、先進準(zhǔn)備制造、新能源汽車、高技術(shù)服務(wù)業(yè)等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。此外，基金投資階段主要集中于種子期、初創(chuàng)期和擴張期。

A市政府引導(dǎo)基金由基金管理委員會領(lǐng)導(dǎo)，主要職責(zé)是確定投資方向和投資原則，對引導(dǎo)基金投資運作的重大事項進行決策?；鸸芾砦瘑T會下設(shè)辦公室，是基金管理委員會的工作機構(gòu)，負(fù)責(zé)基金管理委員會日常工作?；鸸芾砦瘑T會下設(shè)評審委員會，負(fù)責(zé)對申請使用引導(dǎo)基金的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)和產(chǎn)業(yè)投資基金進行獨立評審，以確保決策的民主性和科學(xué)性。基金托管機構(gòu)負(fù)責(zé)引導(dǎo)基金的日常管理與運作事務(wù)。由基金管理委員會辦公室選擇符合資質(zhì)條件的商業(yè)銀行對引導(dǎo)基金進行托管，負(fù)責(zé)引導(dǎo)基金的資金保管、撥付、結(jié)算以及日常監(jiān)管工作。資金托管銀行應(yīng)定期向基金管理委員會報告資金使用情況。

二、評價思路及過程

通過對政府引導(dǎo)基金項目全過程信息的績效分析以及合規(guī)性檢查，明確政府引導(dǎo)基金的管理成果、產(chǎn)出效益，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行模式下的優(yōu)弊并給出改進措施，探索具有A市特色的政府引導(dǎo)基金管理機制。

（一）評價思路

由于政府引導(dǎo)基金主要來源于財政，屬于非盈利性資金，與私募股權(quán)投資基金（PE）具有一定的差異，政府引導(dǎo)基金不完全追求經(jīng)濟利益，主要投資目的是發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提升創(chuàng)新能力、促進產(chǎn)學(xué)研結(jié)合以及促進股權(quán)投資業(yè)發(fā)展等，因此，在進行績效評價過程中，以“基金引導(dǎo)性”為立足點，充分分析政府引導(dǎo)基金運作的特性，如對基金管理機構(gòu)的管理、間接投資、政策訴求以及投后管理等，反映政府基金在政策制定、管理機制、風(fēng)險控制、基金評價等方面的績效狀況。

（二）評價過程

一是廣泛地收集和分析了國內(nèi)外FOFS、PE的相關(guān)資料、中央及地方關(guān)于政府引導(dǎo)基金的政策，并對A市政府引導(dǎo)基金項目進行了前期調(diào)研。二是按“少而精”原則，應(yīng)用邏輯分析法，按績效指標(biāo)建設(shè)的科學(xué)性、可操作性和有用性等標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)計了指標(biāo)體系。總體而言，項目決策類指標(biāo)和項目管理類指標(biāo)屬于共性指標(biāo)，其他指標(biāo)為個性指標(biāo)，反映了績效評價的內(nèi)在要求和項目的個性特征。同時，對指標(biāo)的權(quán)重和評分標(biāo)準(zhǔn)進行了設(shè)計和研制。權(quán)重設(shè)計采用了層次分析法設(shè)計。三是廣泛征求了有關(guān)專家對指標(biāo)方案的意見，包括學(xué)術(shù)界和財政部門專家的意見。

表1 A市政府引導(dǎo)基金績效評價指標(biāo)體系表

（三）評價指標(biāo)體系

績效評價指標(biāo)體系按照邏輯分析法設(shè)計，包括項目決策、項目管理、項目績效三部分內(nèi)容。

三、評價結(jié)果

A市通過設(shè)立“政府引導(dǎo)基金”扶持符合條件的企業(yè)，擴大企業(yè)融資渠道，促進經(jīng)濟發(fā)展，其定位與發(fā)展方向符合A市發(fā)展規(guī)劃和發(fā)展需求，但在繼續(xù)推進政府引導(dǎo)基金過程中應(yīng)著眼于經(jīng)濟趨勢，重點優(yōu)化管理流程，提升行政管理效能，加強對基金操作的規(guī)范和引導(dǎo)，加快基金設(shè)立進度，解決資金沉淀問題，提高資金使用效率。

（一）轉(zhuǎn)變政府補貼方式，充分發(fā)揮市場能動性

相對于政府常用的直接補貼、政府主導(dǎo)投資等方式，A市政府引導(dǎo)基金按照“政府引導(dǎo)、市場運作、科學(xué)決策、防范風(fēng)險”的原則進行投資運作，在成功引入市場化資金的同時，實現(xiàn)了管理的市場化。

（二）進一步建立和完善后續(xù)監(jiān)測和信息披露制度

政策文件對基金投向和地域性有一定的規(guī)定和要求，然而在后續(xù)實施過程中，項目是否符合引導(dǎo)基金設(shè)立的標(biāo)準(zhǔn)，投資行業(yè)是否符合政策扶持方向，均需要進行考核和監(jiān)測，才能保證政策的有效實施，因此，需要建立后續(xù)監(jiān)測機制和信息披露制度。

（三）梳理和制定政府引導(dǎo)基金戰(zhàn)略規(guī)劃，明確下一階段任務(wù)目標(biāo)

轉(zhuǎn)變政府職能，改革政府補貼模式，理順政府與市場之間的關(guān)系是政府改革和發(fā)展的方向，而建立政府引導(dǎo)基金是實現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變的有效途徑和手段，因此，推進政府引導(dǎo)基金規(guī)劃編制工作具有重要意義。在規(guī)劃中要明確引導(dǎo)基金與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展重點的匹配性，明確引導(dǎo)基金發(fā)展的方向和持續(xù)化運作的機制建立，明確引導(dǎo)基金的階段性目標(biāo)和任務(wù)。

（四）強化制度執(zhí)行，落實責(zé)任主體

完善制度措施必須得到有效的實施，才能發(fā)揮其作用，因此，在建立健全制度措施的基礎(chǔ)上，強化制度執(zhí)行，落實責(zé)任主體，實施事中、事后監(jiān)控，進一步推進績效管理，定期對項目開展績效評價，從機制上和措施上有效地保障政策文件的落地實施。

四、對評價的進一步思考

（一）評價要圍繞“政府引導(dǎo)基金的政策導(dǎo)向性”

政府引導(dǎo)基金與私募基金的本質(zhì)區(qū)別在于各自的根本目的不同，政府引導(dǎo)基金的目的在于通過政府投資帶動社會資本向創(chuàng)業(yè)企業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)等促進地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的領(lǐng)域進行投資，彌補財政資金不足問題，推動區(qū)域治理結(jié)構(gòu)進一步完善，此類基金具有較強的“政策”導(dǎo)向。而私募基金的根本目的在于投資回報收益最大化，具有完全的“市場”導(dǎo)向。因此，績效評價需要關(guān)注政府引導(dǎo)基金是否與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃相符合，資金是否流向政策扶持的領(lǐng)域或行業(yè)，是否實現(xiàn)了政策導(dǎo)向的目的。

（二）評價要關(guān)注“政府引導(dǎo)基金中的委托——代理關(guān)系”

政府引導(dǎo)基金有四個行為主體——政府、出資人代表、基金管理者、投資對象，它們之間具有多重委托代理關(guān)系?！俺鲑Y人代表”代表政府與社會資本共同成立基金，它們之間具有委托代理關(guān)系；專業(yè)基金管理受托對政府引導(dǎo)基金進行管理，基金投資者與管理者具有委托代理關(guān)系；基金管理者將資金投向投資對象，由投資對象對資金進行運作，它們之間具有委托代理關(guān)系，因此，績效評價必須關(guān)注和厘清政府引導(dǎo)基金的多層次委托代理關(guān)系，才能科學(xué)、客觀地分析A市政府引導(dǎo)基金，避免信息不對稱等問題的產(chǎn)生。

（三）評價要覆蓋“政府引導(dǎo)基金的‘募、投、管、退’環(huán)節(jié)”

“募、投、管、退”是基金具體操作管理的四個重要環(huán)節(jié)，因此，績效評價首先要關(guān)注募集設(shè)立階段是否可以吸引到社會資本，簽訂的合作協(xié)議是否規(guī)范、設(shè)立流程是否符合一般要求等；其次關(guān)注投資階段的項目篩選、盡職調(diào)查和投資決策過程；再次關(guān)注管理階段投資企業(yè)的運行發(fā)展是否達到預(yù)期標(biāo)準(zhǔn)，是否進行了有效的監(jiān)督、戰(zhàn)略指導(dǎo)和信息披露等；最后在退出階段是否按照相關(guān)協(xié)議和政策要求進行退出。

（作者單位：上海市公共績效評價行業(yè)協(xié)會）

1.李吉棟.2011.創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的理論和實踐[M].北京：冶金工業(yè)出版社。

2.顧驊珊.2009.政府設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的運作管理模式探析[J].經(jīng)濟研究導(dǎo)刊，3。

3.陳敏靈.2010.創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的組織運作模式研究[J].現(xiàn)代經(jīng)濟探索，6。

4.余正.2008.政府支持風(fēng)險投資的金融模式及“風(fēng)險杠桿”效應(yīng)研究[D].上海：復(fù)旦大學(xué)。

（本欄目責(zé)任編輯：王光?。?/p>