●蔣炳蔚 宋羽

重構土地財政收入模式分析

●蔣炳蔚 宋羽

我國以土地出讓金為主的土地財政收入模式的選擇往往被認為是分稅制財政體制的必然產物。然而，只要土地出讓金存在，即使政府的財源充足，作為理性經濟人的地方政府依舊會選擇出讓土地獲取收入。實際上，土地財政收入的三種模式具有客觀性，分稅制與土地財政收入模式相互作用，特別地，恰當?shù)剡x擇土地財政收入模式會促進分稅制改革?，F(xiàn)行的以土地出讓金為主的土地財政收入模式的選擇對于深化分稅制改革產生過積極影響，例如快速大量增加地方財政收入、促進地方經濟繁榮。然而，就長遠來看，以土地稅為主的土地財政收入模式更為適合我國現(xiàn)在和今后的發(fā)展趨勢，更利于分稅制財政體制的貫徹實施。

分稅制 土地財政收入模式土地出讓金 土地稅

分稅制改革以來，取得了不小的成就。但是，分稅制改革的目標并沒有完全實現(xiàn)。尤其是地方財政問題依然很多，這些問題直接影響分稅制改革的深化。土地財政收入模式選擇是重要問題之一。準確地選擇土地財政收入模式，可以加快分稅制收入制度，特別是稅收制度的完善，從而促進分稅制財政管理體制的深化。相反，深化分稅制改革，又能促使政府選擇以土地稅為主的土地財政收入模式，進而對稅種的設置等稅制完善起到積極作用。

一、土地財政和土地財政收入模式

（一）土地財政的概念

土地財政是政府以土地為依托取得財政收入和安排財政支出的分配活動，取得的財政收入既包括預算內收入也包括預算外收入，其支出目標是為轄區(qū)居民提供基本公共服務。土地財政的主體是政府，既可以是地方政府，也可以是中央政府，或者兩者同為主體。土地財政的客體是土地，包括土地本身、地上建筑物及其附著物。土地財政的內容包括支出、收入。土地財政的目的是為了獲取預算內和預算外收入來為轄區(qū)居民提供基本公共服務，這是最直接也是最基本的目的。單從對土地財政的理解可以看出，土地財政本身具有客觀性。在我國，地方政府依據(jù)客觀存在的土地組織收入和安排支出也是政府財政的客觀職能。

（二）土地財政收入模式的概念及其特點

土地財政收入包括土地出讓金、土地稅、土地費、土地隱性收入等。土地財政收入模式即政府在以土地為依托組織收入過程中，所形成的既定的若干取得財政收入的規(guī)律性方法。世界范圍內，政府以土地為基礎取得收入是很普遍的，土地財政收入模式也在實踐中得以形成。并且，正確的選擇土地財政收入模式至關重要。

依據(jù)不同的標準，可以將土地財政收入模式進行不同的分類。其中，根據(jù)不同土地財政收入形式的比例，土地財政收入模式可以分為：以土地出讓金為主的土地財政收入模式，以土地稅為主的土地財政收入模式和以其他方式為主的土地財政收入模式。

以土地出讓金為主的土地財政收入模式是指，政府取得土地出讓金收入占土地財政總收入的比重顯著高于其他土地財政收入形式的模式。土地出讓金是一個國家的土地所有權或使用權有償轉讓制度正式確立后形成的，并作為國家財政收入的一部分。然而，土地出讓金到底歸為中央還是地方，絕對收入是多還是少，相對量即其在財政收入中占比是高還是低，這些都是一個演變的過程，是由不同的社會階段、不同的經濟狀況等眾多因素所決定的。也就是說，土地出讓金始終是客觀存在的，它既可以作為主要的土地財政收入形式，也可以作為輔助形式。當其作為土地財政收入中最主要部分時，即形成了以土地出讓金為主的土地財政收入模式。這種收入模式的優(yōu)點主要是：取得收入的周期短、數(shù)量大；可帶動房地產等相關產業(yè)的發(fā)展；可推進城市和地區(qū)的基礎建設。缺點則主要是：一次性大規(guī)模收入，缺乏可持續(xù)性；易受房地產市場泡沫等影響，缺乏穩(wěn)定性；易引發(fā)銀行風險等風險，缺乏安全性；“寅吃卯糧”引發(fā)代際的不公平性。

以土地稅為主的土地財政收入模式是指，以土地稅作為最主要土地財政收入形式的收入模式。與土地出讓金同理，土地稅自其開征之時就客觀存在于社會之中，土地稅收入的多少也有其自身的變化規(guī)律，是多種因素相互作用的結果。到底土地稅收入是不是應該成為土地財政最主要的收入形式，是受到諸如稅制等條件限制的，對它的選擇不能是主觀臆斷的。這種收入模式的優(yōu)點為：稅基穩(wěn)定，收入不易波動且具有可持續(xù)性；便于管理，能夠產生穩(wěn)定且可預測的收入；公平且有效率，符合受益原則且對市場的扭曲小。此模式的實現(xiàn)條件要求較高，主要有：對整體稅制和土地稅稅制的完善程度要求高；對價值評估的能力要求高。

以其他收入為主的土地財政收入模式是以土地費、土地融資等收入為主要收入形式的土地財政收入模式。其他收入在本文中主要包括：土地費、土地融資收入等。透明性差是此種收入模式的特點，因此，無法確定其具體規(guī)模，不能進行全國范圍比較研究。例如，我國土地費包括三類：一是土地管理部門收取的費用，二是財政部門的收費，三是其他有關部門收取的土地從征用到出讓過程中的相關費用。土地融資則是政府借助土地進行資金的籌集。這些收入往往都是補充性收入。這種收入模式的優(yōu)點是靈活性強，缺點是公開和透明度低，不利于管理。

二、土地財政收入模式的影響因素

（一）土地產權歸屬

土地產權的歸屬直接影響土地財政收入模式的選擇。土地產權包括土地所有權和土地使用權。若一國的土地所有權為國有，那么國家可以憑借對于土地產權的所有，取得土地出讓收益。土地出讓收益具有的收益大、周期短的特點，促使一國政府更偏向選擇以土地出讓收入為主的土地財政收入模式。根據(jù)馬克思主義絕對地租理論，能以土地出讓收益作為土地財政收入主要形式的必要條件之一即為土地所有權的國有。實踐中，美國、德國等國家在獲取土地出售收益之前均通過法律將土地的所有權歸為國有然后出售，并且土地的出售收益成為主要的土地財政收入。

若一國的土地產權為私有制，個人可以自由買賣、轉讓，政府只能對私人的經濟行為進行一定的約束，缺失依靠土地取得出讓收入的必要條件。那么，土地財政收入模式的選擇必然傾向于以土地稅為主的模式。馬克思曾經指出：“賦稅是政府機器的經濟基礎，而不是其他任何東西?！薄皣业慕洕w現(xiàn)就是稅捐?！蓖恋?，作為數(shù)量有限的自然資源，對依附于它進行的經濟活動必然需要政府進行干預，土地稅也就應運而生。以美國為例，當土地轉變?yōu)樗饺怂兄?，土地財政的收入模式隨之從以土地出售收益為主向以土地財產稅即土地稅為主轉變。

（二）城市化水平

城市化進程決定了土地財政收入模式的選擇。城市化加速階段，土地出讓收入必然居于高位；城市化成熟階段，城市化基本完成，土地出讓收入隨即減少。

城市化是由農業(yè)為主的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會向以工業(yè)和服務業(yè)為主的現(xiàn)代城市社會逐漸轉變的歷史過程，包括人口職業(yè)的轉變、產業(yè)結構的轉變、土地及地域空間的變化，是世界各國工業(yè)化進程必然經歷的歷史階段。城市化分為工業(yè)城市化、逆城市化和再城市化三個階段，而城市化的加速階段往往出現(xiàn)在工業(yè)城市化這一階段，進入后兩個階段的城市化已經較為成熟和平穩(wěn)。城市化加速過程，經濟、社會、環(huán)境等眾多方面需要資金支持，也必然帶來土地城市化的加速，土地被大量出讓，土地出讓收益成為土地財政的主要收入形式。英、美等西方發(fā)達國家十八世紀中葉至1950年經歷了工業(yè)城市化，該階段這些國家的土地財政收入以出售土地收益為主。例如，美國1942年之前的土地財政收入模式是以土地出售收益為主的模式。我國的城市化起步晚，改革開放至今的三十多年，我國的城市化處于加速階段，相應的，我國現(xiàn)行的是以土地出讓金為主的土地財政收入模式。

（三）稅制結構設置

選擇土地財政收入模式有主動選擇和被動選擇兩種。例如，我國建國之初，土地財政收入以土地稅為主，但是其現(xiàn)實情況是土地出讓收入為零，土地稅只要存在即可超過土地出讓的零收入。這種與稅制結構無關的、以土地稅為主的收入模式的選擇即為被動選擇，相反則為主動選擇。由此可見，土地財政收入模式的主動選擇是有條件的。當一國擁有較為完善稅制，且整個稅制結構中土地稅居于重要地位，土地稅本身的結構設計也較為科學，以土地保有環(huán)節(jié)為重點征稅環(huán)節(jié)，稅種較齊全，稅收歸屬明確，稅負水平合理，計稅依據(jù)科學。這時該國才擁有主動選擇以土地稅為主的土地財政收入模式條件。

在土地稅稅種設置方面，稅種應涉及土地取得、土地保有和土地流轉，安排的有關土地的稅種應齊全，包括土地的各個方面。在三個環(huán)節(jié)的稅種選擇上則應依據(jù)國情進行適當選擇。土地取得稅類可包括遺產稅、贈與稅、土地取得稅等；土地保有稅類可包括定期土地增值稅、土地稅等；土地流轉稅類可包括所得稅、土地轉移增值稅。在土地稅稅收歸屬方面，土地稅權在各級政府間的分配遵循所得稅性質的多歸于國稅，財產稅性質的多歸于地方政府。土地稅收入主要由地方政府享有，并成為地方政府的主體稅種。

在我國，現(xiàn)行的分稅制財政管理體制下，與土地相關的稅種例如房產稅、土地增值稅等主要為地方稅，地方政府擁有的稅種往往較為分散，且征收難度較大。因此，地方政府稅收收入不充足，必然不會選擇以土地稅為主的土地財政收入模式。

（四）其他因素

其他因素主要指與土地財政收入模式相關的制度因素、政治因素、經濟因素、社會因素等等。

政治因素主要體現(xiàn)在政治晉升考核制度上。不同層級的政府工作人員都面臨不同程度的政治晉升壓力。若政績考核以經濟為主要指標，政治晉升和地方的經濟發(fā)展高度關聯(lián)，就必然導致政府著力發(fā)展經濟。發(fā)展經濟的必要條件之一就是擁有充足的財力，而土地出讓可以短期快速籌集資金，這也就必然導致以土地出讓金為主的土地財政收入模式的出現(xiàn)。若政績考核以可持續(xù)發(fā)展或是更為科學的多維參數(shù)為指標，那么以土地稅為主的土地財政收入模式更有可能被選擇。

經濟因素主要是指經濟發(fā)展的階段。類似于城市化進程，當經濟發(fā)達且穩(wěn)定之時，以土地稅為主的土地財政收入模式更易被選擇；反之，則以土地出讓金為主的土地財政收入模式更易被選擇。經濟發(fā)展階段和城市化進程是密切聯(lián)系的，兩者是相互影響的。

社會因素主要體現(xiàn)在社會目標方面。若社會以追求公平為先，更加追求和諧持續(xù)的發(fā)展，選擇以土地稅為主的土地財政收入模式較為合適；反之，若以效率優(yōu)先，追求經濟高速發(fā)展，那么，選擇以土地出讓金為主的土地財政收入模式較為恰當。

政治因素、經濟因素、社會因素等其他因素之間是聯(lián)動的。只有經濟發(fā)展到一定的階段，政績考核才會發(fā)生根本性轉變，社會目標才會隨之轉變。同時，其他因素與土地產權的歸屬、城市化水平和稅制結構的設計這三個主要因素之間，也是相互影響、相互制約的。例如，當經濟已發(fā)展至較成熟階段，政績考核也呈現(xiàn)多維指標，社會目標向公平傾斜時，則經濟、政治、社會因素均已具備選擇以土地稅為主的土地財政收入模式的條件。但是，如果此時該國分稅制財政體制尚不完善，地方稅中的土地稅不能承擔起地方主要財政收入形式的重任，對土地收益的獲取仍側重流通環(huán)節(jié)而非保有環(huán)節(jié)，并且，地方政府的事權大于財權，那么，以土地稅為主的土地財政收入模式最終也不會被選擇。

三、我國現(xiàn)行土地財政收入模式評析

本文使用數(shù)據(jù)分析時，土地財政收入包括：100%的土地出讓金收入，100%的土地直接稅收入，部分間接稅（房地產和建筑業(yè)企業(yè)的企業(yè)所得稅和營業(yè)稅）收入（數(shù)據(jù)未消除價格指數(shù)變化的影響，有待進一步改進），受可獲取的統(tǒng)計數(shù)據(jù)的年限制約，這部分分析采用定量和定性結合的方式進行。

（一）我國土地財政收入模式的演變

1、建國初至1978年：以土地稅為主的土地財政收入模式。1979年以前，為實現(xiàn)公平的社會目標，我國城市土地一直采取無償劃撥，自然沒有土地出讓收入。但是，同一時期是存在與土地相關的稅收等收入的，例如房產稅、地產稅和兩者合并之后的城市房地產稅等。因此，在1979年之前我國選擇的是以土地稅為主的土地財政收入模式。但由于種種原因，此時的土地稅收入微乎其微。

2、1979年至1990年：以土地稅為主、土地出讓金為輔的收入模式。1979年，以對“三資”企業(yè)征收“場地使用費”為標志，我國出現(xiàn)了早期的土地有償使用。1988年，國家對《土地管理法》作出土地可以依法轉讓和有償使用的調整，標志著我國土地使用權有償轉讓制度的正式確立。1989年，上調地方政府的土地出讓金分成比例至68%。由于土地出讓收入可以快速、大量增長，且土地稅收入數(shù)額極為有限，1989年為17.88億元。所以，在第一次上調地方政府土地出讓金收入分成后，土地出讓金收入在第二年即1991年就達到101.27億元，首次超過了當年35.48億元的土地稅收入。可見，1979年至1990年土地財政收入模式是以土地稅收為主、土地出讓金為輔，但兩者的絕對收入都較少，1990年土地財政總收入僅為28.29億元。（見表1）

表1 1987年至1990年我國土地稅和土地出讓金收入

3、1991年至今：以土地出讓金為主、土地稅為輔的收入模式。1991年至1999年，土地財政收入總量較小。從1991年的137.35億元至1999年的892.72億元，土地財政收入在波動中增長，但是始終未突破千億元。1994年至1999年，土地財政收入的平均增長率僅約為12.62%。1995年和1996年甚至出現(xiàn)土地出讓金收入的負增長。2000年以后，土地出讓金和土地稅收入的增長速度加快。此時，雖然仍然是以土地出讓金為主、土地稅收為輔的土地財政收入模式，但是兩者的絕對值顯著增長。2006年土地財政收入為12305.70億元，突破萬億元。到2012年，土地財政收入的平均增幅達到36.58%。

表2 1991年至2012年我國土地稅和土地出讓金收入及增長情況

單從土地出讓金來看，我國土地出讓金的發(fā)展分為產生、初步發(fā)展和迅猛發(fā)展三個階段。1990年，國務院頒布的《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，改變了過去單一的行政劃撥的供地制度，宣告了我國土地出讓制度的正式確立。但之后的十多年里，行政劃撥仍是最主要的供地方式，2000年起土地出讓金的比例開始攀升，土地使用制度的二元化特征明顯，協(xié)議出讓在出讓土地中占據(jù)著主導地位。2002年，國土資源部發(fā)布《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規(guī)定》禁止協(xié)議出讓經營性土地，招拍掛出讓方式日益擴展，成為之后影響最大的供地方式。土地出讓金收入從2000年的595.58億元增長至2002年的2416.79億元，增長了四倍之多。

從土地稅來看，1994年的分稅制改革使土地稅收入增幅高達178.28%，土地稅收入本身達到第一個高峰。1998年出臺的《國務院關于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設的通知》使土地稅收入增收又一次達到高潮。這一文件明確廢止了住房實物分配，標志著住房制度改革在全國范圍內全面展開，商品房市場開始煥發(fā)活力。隨之與土地相關的建筑和房地產企業(yè)的營業(yè)稅和企業(yè)所得稅收入額大大增加，從而土地稅收入增收顯著，2000年土地稅的增長率竟高達120.17%。

（二）我國現(xiàn)行土地財政收入模式的評析

1、我國土地財政收入現(xiàn)狀。土地財政收入總體上波動上升。計算可得，近十二年土地財政收入占地方財政收入的比重由2001年的34%上升至2012年的74%，總體上呈現(xiàn)上升的趨勢。雖有些年份出現(xiàn)下降，但始終保持著對地方政府的重要支撐作用。土地財政收入除2008年6.45%和2012年4.33%的負增長外，其余年份均為正增長，即土地財政收入的絕對值逐年增加。但是，2001年至2012年土地財政收入的方差為236205215.4，該收入的波動性很大，說明土地財政收入對外部因素較為敏感。

土地出讓金收入急劇增長。自1991年以來，土地出讓金收入一直是我國土地財政收入的主要形式。由圖1可看出，從2009年開始增幅明顯加大，達到65.73%。并且，由圖2可看出，土地出讓金增幅的絕對值幾乎總是大于土地財政總收入增幅的絕對值，說明土地出讓金對土地財政收入的貢獻率很大。但是圖1中，土地出讓金和土地財政總收入之間的絕對數(shù)值之差在拉大，說明我國的土地財政收入有了除出讓金以外新的增長點，該新的增長點即為土地稅收收入。

土地稅收入增幅增大、極具潛力。自2009年起，土地稅收的增幅增大，且較為平穩(wěn)?？傮w上，直接稅收入與間接稅收入相當。

圖1 我國土地出讓金收入

由表3和計算而得的具體稅種的增長率可知，房產稅為土地稅當中最為穩(wěn)定的稅種。其稅收收入持續(xù)增長，從2000年的209.36億元增長到2012年的1372.47億元。并且，房產稅收入的方差僅為103480.55（使用Eviews軟件獲得），在土地稅所有稅種收入的方差中為最小，即增長最為穩(wěn)定。

圖2 出讓金與土地財政的增長率比較

耕地占用稅是對占用耕地進行非農建設征收的一種一次性稅。耕地占用稅收入自2008年開始快速增長，到2012年耕地占用稅收入已經占整個土地稅收入的8.80%，較2000年的3.16%增長了近2.8倍。該部分收入的方差為243271.04，其穩(wěn)定性僅次于房產稅，較為穩(wěn)定。

城鎮(zhèn)土地使用稅是對使用國家、集體所有的城市、縣城、建制鎮(zhèn)和礦區(qū)土地的行為開征的稅種。其收入方差為251252.65，也較為穩(wěn)定。

土地增值稅是對房地產流轉環(huán)節(jié)中的增值部分征收的稅種，穩(wěn)定性差。房地產的流轉及增值均有賴于當年的市場行情，若房地產的持有者對當年的經濟形勢持觀望態(tài)度，不動產的成交量勢必受到影響，進而影響土地增值稅收入。數(shù)據(jù)可證，土地增值稅收入的方差高達760023.82，土地增值稅的確缺乏穩(wěn)定性。

契稅由于是針對房地產的交易環(huán)節(jié)征收的稅，征收額需視當年的房地產交易情況而定，因此，穩(wěn)定性也較差，收入方差為780767.95。

表3 我國土地稅收各稅種收入規(guī)模單位：億元

2、我國現(xiàn)行土地財政收入模式的評析。我國現(xiàn)行以土地出讓金為主的土地財政收入模式事出有因。首先，我國現(xiàn)階段的土地所有權歸國家和集體所有，因此，國家作為土地所有權人必然可以通過出讓使用權獲取財政收入。其次，我國正處于城鎮(zhèn)化進程的關鍵時期，政府在城鎮(zhèn)化中居于主導地位，必然需要大量的財力才能支撐城鎮(zhèn)化進程當中的各項建設支出，土地出讓金恰能在短期內提供大量建設資金。再次，我國目前的稅制結構設計不盡合理，與土地相關的直接稅和間接稅都難以成為地方政府最為重要的財源，土地出讓金難以被替代。另外，土地管理制度的缺陷、分稅制財政體制下地方政府的財力不足以及單一的政績考核機制也都是我國選擇以土地出讓金為主的土地財政收入模式的誘因。

我國現(xiàn)行土地財政收入模式，為分稅制改革作出了突出貢獻。第一，緩解地方政府財政壓力，促進地方經濟增長。地方政府財政收支、固定資產投資和工作積極性均因土地財政收入的大量增加而增加，地方經濟與地方財政收入和固定資產投資又正向相關。因而，土地出讓金對經濟增長有顯著正效應。地方政府在獲取大量土地出讓金的同時，實際也客觀上帶動了水泥、鋼鐵等上下游幾十個產業(yè)的發(fā)展，這無疑又給地方經濟的發(fā)展創(chuàng)造了機會。因此，我國現(xiàn)行以土地出讓金為主的土地財政收入模式能夠保證地方政府獲得充足財力，有利于地方政府的增收、減壓，有利于地方經濟的快速增長。

第二，推進城鎮(zhèn)化進程，加強民生建設。地方政府為獲得高額的土地出讓金收入，必然會對土地環(huán)境進行改善，例如對基礎設施的建設和完善，這都大大增進了地方的城鎮(zhèn)化進程。目前，我國土地出讓金收入在一定程度上為促進基本公共服務的均等化、促進社會的公平性提供著資金支持。依據(jù)有關規(guī)定，各地的土地出讓收益應為教育、保障房建設和農田水利建設各提供不少于10%的資金。中國國土資源部調查顯示，2008年我國江蘇、福建等沿海城市在城市化基礎設施建設中，投入資金占總基礎設施投入約3%，僅土地出讓金收益就占據(jù)約三分之一，并且呈現(xiàn)逐年上漲趨勢?？梢姡恋爻鲎尳鹗杖胍殉蔀榈胤秸鞘薪ㄔO必不可少的重要組成部分。

然而，要深化分稅制改革，必須重構我國土地財政收入模式。因為，以土地出讓金為主的土地財政收入模式存在固有的缺點。第一，增收不可持續(xù)。土地出讓金收入具有不可持續(xù)性。土地資源是有限的，可供出讓的土地數(shù)量是有限的，由此導致土地出讓金高增長的態(tài)勢不會持續(xù)下去。歷史上美國土地出讓收入最終因為國有土地的售罄而消失，我國也會面臨類似的情境。并且，土地出讓金的取得與房地產市場的活躍程度相關性大，這樣的收入穩(wěn)定性較差。

第三，對經濟發(fā)展有較大副作用。以土地出讓金為主的土地財政收入模式下，出現(xiàn)了地王等高價買地方，高地價作為成本必然會推高房價，從而擾亂房地產市場。著力于土地出讓金還會破壞不同市場之間的協(xié)調。不同市場之間本是相互影響，相互配合，在不斷地適應——不適應——適應中加以完善。但是，對土地出讓金的過度倚重使得房地產等市場異常繁榮，甚至可以稱為“虛假繁榮”。這種房地產市場的“虛假繁榮”會導致金融市場的“虛假繁榮”。大量依靠土地進行的融資活動，增加了銀行的金融風險、相關企業(yè)的財務風險和政府的財政風險。

第四，不利于社會的和諧發(fā)展。首先，破壞人與自然資源的和諧：土地的供給是有限的，過分依賴土地出讓金收入，過度出讓土地，會使人們未來的發(fā)展空間越來越小，人與土地這種自然資源的和諧被打破。其次，破壞人與社會的和諧：過分依賴土地出讓金收入，地方政府的發(fā)展規(guī)劃就會缺乏延續(xù)性，地方政府為了取得更高的土地收益會不斷調整區(qū)域發(fā)展政策，帶有短期性和盲目性，不利于整體發(fā)展；對土地的過分出讓會威脅耕地面積，從而威脅糧食安全。最后，破壞人與人之間的和諧：土地的農轉非過程中巨大的增值收益和地方政府壟斷土地使用權一級市場的制度安排使土地腐敗加?。簧虡I(yè)用地采用“招、拍、掛”，工業(yè)用地則采用協(xié)議出讓，雙軌制必然導致尋租；土地出讓金越高，則用地的成本就越高，最終這些價款會轉嫁給消費者，增加消費者的負擔；土地出讓金的利益分配不合理，農民的利益受損，造成城鄉(xiāng)之間的不和諧。

四、重構土地財政收入模式的對策

選擇以土地出讓金為主的土地財政收入模式有其時代背景。但是，現(xiàn)階段此模式已不是最優(yōu)的選擇，以土地稅為主的土地財政收入模式成為了新的需求。然而，模式之間的更換不可能是跳躍的，土地幾十年的使用權已經通過土地出讓金轉讓，不可能將土地出讓金瞬間完全消除，所有土地一律以土地稅重新計征。因此，模式過渡一定是分階段、分步驟地進行。

（一）近期目標：土地出讓金與土地稅雙主體收入模式

近期的目標是要選擇土地出讓金和土地稅雙主體的土地財政收入模式?？刂仆恋爻鲎屖杖?，使之較為平緩地逐步減少。既不能再繼續(xù)大規(guī)模地出讓土地，一味獲取大量土地出讓收入，繼續(xù)增加風險；也不能武斷地將土地出讓金收入一刀斬斷。土地出讓金收入驟減必定會帶來地方政府財政危機，地方政府收支的巨大差額會使其陷入癱瘓，也會使土地使用權擁有者利益受損。

（二）中期目標：以土地稅為主、土地出讓金為輔的收入模式

土地財政收入模式的中期目標是建立以土地稅為主、土地出讓金為輔的模式，這也是一種過渡模式。一方面，通過一系列的改革，逐漸將房地產稅培育成地方主體稅種，使得土地稅收入成為土地財政主體收入，使圍繞土地的稅收收入穩(wěn)定維持在高態(tài)，能夠支撐地方政府的財政支出。另一方面，有意識地使土地出讓金退出歷史舞臺，但是這種退出是與土地稅的增長對應和協(xié)調的。

（三）遠期目標：以土地稅為主、其他收入為輔的收入模式

土地財政收入模式的遠期目標是以土地稅為主、其他收入為輔的模式。當城鎮(zhèn)化建設發(fā)展到一定的階段，稅制的結構和整個稅收體系逐步完善，土地稅能夠為地方政府提供充足并且穩(wěn)定的收入時，土地稅的主體地位將進一步得到鞏固。同時，土地出讓金將完全失去作為增加財政收入重要手段而存在的意義，土地費等其他收入將作為輔助土地稅的調節(jié)形式而存在。

由此可見，不同的土地財政收入模式有其各自的特點及適用性，我國土地財政收入模式選擇具有客觀必然性。即土地財政收入模式的選擇有地租理論等堅實的理論作支撐；并且，受制于土地產權的歸屬、城市化水平、稅制結構的設計三個主要因素和經濟因素、政治因素等其他因素。土地財政收入模式的選擇應視不同的經濟社會發(fā)展階段而定，恰當?shù)剡x擇土地財政收入模式對于一個國家或一個地區(qū)的發(fā)展具有促進作用。

（作者單位：中南財經政法大學財政稅務學院、石家莊學院學工部）

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