●程晉烽 白蒙蒙

公共價(jià)值計(jì)分卡評(píng)介

●程晉烽 白蒙蒙

平衡計(jì)分卡在營(yíng)利組織中的戰(zhàn)略管理和績(jī)效衡量方面雖然有很大作用，但對(duì)非營(yíng)利組織來(lái)說(shuō)則并非如此。相比之下，非營(yíng)利組織更適合使用公共價(jià)值計(jì)分卡。它是一種新穎的非營(yíng)利戰(zhàn)略工具，能很好地和績(jī)效聯(lián)系起來(lái)。本文在介紹公共價(jià)值計(jì)分卡的基礎(chǔ)上，將其與平衡計(jì)分卡進(jìn)行對(duì)比，最后提出了該方法對(duì)中國(guó)政府治理的意義與作用。

公共價(jià)值計(jì)分卡 平衡計(jì)分卡 公共價(jià)值戰(zhàn)略

一、公共價(jià)值計(jì)分卡

公共價(jià)值計(jì)分卡是馬克穆爾在其論著《認(rèn)識(shí)公共價(jià)值》中提出的，它脫胎于平衡計(jì)分卡并在其基礎(chǔ)上針對(duì)非營(yíng)利組織和公共部門做出改進(jìn)。公共價(jià)值計(jì)分卡由一個(gè)簡(jiǎn)單的三維框架組成，包含價(jià)值使命、授權(quán)環(huán)境和運(yùn)營(yíng)能力（見表1）。價(jià)值使命，即組織努力創(chuàng)造的最終價(jià)值。在營(yíng)利組織中，它可能是財(cái)務(wù)方面的目標(biāo)，例如股東財(cái)富最大化或者提升可持續(xù)營(yíng)利能力；然而對(duì)于非營(yíng)利組織來(lái)說(shuō)，價(jià)值通常是某些社會(huì)目標(biāo)，例如提升人們的生活幸福指數(shù)或者改善社會(huì)總體情況，這不是簡(jiǎn)單的財(cái)務(wù)目標(biāo)，它們必須被當(dāng)作明確且重要的社會(huì)目標(biāo)來(lái)完成。第二個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)就是授權(quán)環(huán)境—上游顧客或者第三方付款人。不同于營(yíng)利組織強(qiáng)調(diào)下游客戶—普通的訂貨客戶，也就是我們傳統(tǒng)意義上理解的消費(fèi)者，非營(yíng)利組織更看重上游顧客，即提供原材料和零部件的供應(yīng)商，作為非營(yíng)利組織的主要經(jīng)濟(jì)和資料來(lái)源，這些供應(yīng)商直接影響了組織的生產(chǎn)能力，因此他們的重要性不容忽視。第三點(diǎn)集中在運(yùn)營(yíng)能力上，即組織通過(guò)內(nèi)部人力資源和生產(chǎn)資源的配置組合而創(chuàng)造價(jià)值的能力，組織應(yīng)該利用最少的資源，在最短的時(shí)間內(nèi)創(chuàng)造出盡可能多的產(chǎn)品。非營(yíng)利組織經(jīng)常需要從其他組織中獲得幫助，他們幾乎不能獨(dú)立取得社會(huì)成果，所以必須找到提升計(jì)劃效率和影響力的改進(jìn)方法。

表1 公共價(jià)值計(jì)分卡模型

二、公共價(jià)值計(jì)分卡和平衡計(jì)分卡的區(qū)別

平衡計(jì)分卡這個(gè)概念源自哈佛商學(xué)院教授羅伯特·卡普蘭和復(fù)興方案公司總裁戴維·諾頓于1992年在《哈佛商業(yè)評(píng)論》上合作發(fā)表的第一篇關(guān)于平衡計(jì)分卡的文章。平衡計(jì)分卡是提升組織發(fā)展戰(zhàn)略有效性的一種管理理念和方法，它利用財(cái)務(wù)和非財(cái)務(wù)指標(biāo)從四個(gè)維度綜合評(píng)估績(jī)效，即財(cái)務(wù)維度、顧客維度、內(nèi)部業(yè)務(wù)流程維度和學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)維度（見表2）。盡管“四邊形”模型比較穩(wěn)定，較為全面地衡量了組織績(jī)效，實(shí)現(xiàn)了戰(zhàn)略溝通功能，給公共部門和非營(yíng)利組織帶來(lái)了革命性影響，但它并不適合公共部門以及非營(yíng)利組織。而由“三角形”框架支撐的公共價(jià)值計(jì)分卡更加穩(wěn)定，該方法全面考慮了公共部門的特殊性，規(guī)避了平衡計(jì)分卡可能對(duì)非營(yíng)利組織衡量績(jī)效引發(fā)的潛在問(wèn)題，成為了非營(yíng)利組織戰(zhàn)略管理和績(jī)效衡量的替代性選擇。兩種方法的不同主要體現(xiàn)在以下三方面。

表2 平衡計(jì)分卡模型

(一)財(cái)務(wù)衡量的差異性：財(cái)務(wù)方法是一項(xiàng)手段而不是終極目標(biāo)

平衡計(jì)分卡主要運(yùn)用財(cái)政方法進(jìn)行績(jī)效衡量，幫助企業(yè)取得最大化收益，而非財(cái)務(wù)方法只被當(dāng)作一種補(bǔ)充方法，它的引入只是因?yàn)閮H利用財(cái)務(wù)維度不能使企業(yè)在未來(lái)獲得可持續(xù)的財(cái)務(wù)績(jī)效；然而非營(yíng)利組織追求的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)價(jià)值，其中的非財(cái)務(wù)維度指向的是組織將要實(shí)現(xiàn)的最終價(jià)值而不是簡(jiǎn)單的財(cái)務(wù)績(jī)效，因此平衡計(jì)分卡中容易被忽視的非財(cái)務(wù)方法只停留在價(jià)值工具而非價(jià)值理性層面，這也導(dǎo)致該方法不能衡量出組織是否有效利用了財(cái)政資源進(jìn)行公共價(jià)值創(chuàng)造。而公共價(jià)值計(jì)分卡則全面充分地利用了非財(cái)務(wù)方法，首先讓非營(yíng)利組織明確了自身努力完成的目標(biāo)是社會(huì)化的而非財(cái)務(wù)化的，即他們努力創(chuàng)造的最終價(jià)值不是維持營(yíng)利能力，而是實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)。其次將總體目標(biāo)具體化，更清楚明確地進(jìn)行績(jī)效衡量。因此，平衡計(jì)分卡和公共價(jià)值計(jì)分卡在非財(cái)務(wù)衡量方法上的最大不同就是：前者利用非財(cái)務(wù)方法幫助組織找到使終極目標(biāo)變得有利可圖的手段，后者通過(guò)非財(cái)務(wù)方法衡量自身是否把財(cái)務(wù)資源當(dāng)作創(chuàng)造公共價(jià)值的有效手段。

（二）真正意義上的顧客：第三方付款人和上游顧客

平衡計(jì)分卡重點(diǎn)關(guān)注顧客，因?yàn)轭櫩图仁菭I(yíng)利組織生存、獲得營(yíng)利的實(shí)際手段，也是組織在社會(huì)上存在的合法性理由，消費(fèi)者持續(xù)購(gòu)買公司產(chǎn)品和服務(wù)的自愿性證明該組織正在為社會(huì)創(chuàng)造有價(jià)值的東西。一條完整的供應(yīng)鏈通常由（原材料）供應(yīng)商、制造商、生產(chǎn)商、分銷商、零售商和顧客組成。對(duì)分銷商而言，他們的上游顧客是制造商、生產(chǎn)商和供應(yīng)商，在供應(yīng)鏈管理的運(yùn)作模式下，組織的運(yùn)作動(dòng)力由顧客拉動(dòng)，顧客購(gòu)買產(chǎn)品支付的費(fèi)用是供應(yīng)鏈唯一的資金來(lái)源，這些消費(fèi)者位于非營(yíng)利組織生產(chǎn)過(guò)程中的下游部分，構(gòu)成了組織的合法性基礎(chǔ)。但在非營(yíng)利組織中很難確定哪些群體可以被歸為顧客，如果個(gè)體為非營(yíng)利組織提供的服務(wù)付款，那么個(gè)體就是傳統(tǒng)意義上的顧客。而公共價(jià)值計(jì)分卡更關(guān)注“上游顧客”，這些人和社會(huì)上獨(dú)立存在的個(gè)體資助者共同為組織創(chuàng)造的服務(wù)和產(chǎn)品提供原材料，他們承擔(dān)著組織的價(jià)值使命，而且這類價(jià)值的創(chuàng)造無(wú)法憑借具有支付意愿和財(cái)政能力的傳統(tǒng)顧客通過(guò)財(cái)務(wù)支付方式體現(xiàn)。正是這些特殊的上游顧客使得公共部門和非營(yíng)利組織區(qū)別于營(yíng)利組織，如果非營(yíng)利組織不需要上游顧客，只通過(guò)自愿性的下游顧客來(lái)維持企業(yè)整體活動(dòng)，那么非營(yíng)利組織就沒(méi)有存在意義。因此，平衡計(jì)分卡和公共價(jià)值計(jì)分卡在顧客維度中最大的不同就是：前者重點(diǎn)關(guān)注傳統(tǒng)意義上的顧客，后者更重視上游顧客。

（三）組織的戰(zhàn)略進(jìn)程：合作關(guān)系而不是競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)

平衡計(jì)分卡認(rèn)為組織通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略取得成功，因?yàn)楦?jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略中充分利用了組織的競(jìng)爭(zhēng)能力，并且從內(nèi)部流程維度和學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)維度提出了衡量組織績(jī)效的方法。通過(guò)內(nèi)部流程維度，組織可以尋求提升質(zhì)量和產(chǎn)量的機(jī)會(huì)，維持在市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)；利用學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)維度可以讓公司發(fā)現(xiàn)、利用市場(chǎng)中潛在的機(jī)會(huì)。雖然這些競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)對(duì)大多數(shù)非營(yíng)利組織很重要，但非營(yíng)利組織更看重的是和同領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手展開合作而不僅僅是利用競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)占據(jù)市場(chǎng)份額。公共價(jià)值計(jì)分卡認(rèn)為，非營(yíng)利組織應(yīng)該把自身利益放到一邊，與其把市場(chǎng)中的其他組織當(dāng)作競(jìng)爭(zhēng)者，緊緊握住最新的技術(shù)，當(dāng)作為自己在競(jìng)爭(zhēng)中獲得優(yōu)勢(shì)的寶貴資產(chǎn)，不如主動(dòng)分享資源，把競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手當(dāng)作合作者共同解決問(wèn)題。非營(yíng)利組織必須突破競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)帶來(lái)的狹隘利益范疇，追求更廣泛意義上的社會(huì)目標(biāo)，通過(guò)實(shí)現(xiàn)社會(huì)效果來(lái)完成價(jià)值創(chuàng)造。因此，平衡計(jì)分卡和公共價(jià)值計(jì)分卡在組織戰(zhàn)略進(jìn)程上的最大不同就是：前者利用競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)從兩個(gè)維度幫助組織獲得最大利益，后者通過(guò)合作關(guān)系提升組織與其他合作組織共同解決社會(huì)問(wèn)題和實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)的整體能力。

三、公共價(jià)值計(jì)分卡對(duì)政府治理的意義與作用

穆爾認(rèn)為政府在社會(huì)中的角色不應(yīng)該僅僅是規(guī)則制定者、服務(wù)提供者、社會(huì)安全網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建者，更應(yīng)該是公共價(jià)值的創(chuàng)造者，包括政治、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)在內(nèi)的公共范圍內(nèi)的塑造者。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)健發(fā)展、行政體制改革深化、政府職能的轉(zhuǎn)變、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)加劇以及公民民主意識(shí)和參與意識(shí)的增強(qiáng),公眾對(duì)公共部門的管理提出了更高要求,對(duì)公共部門回應(yīng)公眾服務(wù)需求的呼聲高漲，我國(guó)政府管理者迫切需要樹立公共管理觀念并采取全面高效的績(jī)效衡量方法。作為一個(gè)較為完善的戰(zhàn)略執(zhí)行系統(tǒng)，公共價(jià)值計(jì)分卡將公共價(jià)值實(shí)現(xiàn)作為核心，為政府行動(dòng)提供授權(quán)的合法性支持，充分發(fā)揮公共部門的運(yùn)營(yíng)能力，為其未來(lái)的戰(zhàn)略執(zhí)行和公共服務(wù)改進(jìn)提供指導(dǎo)，幫助政府更好地完成治理工作。

（一）認(rèn)清政府的公共價(jià)值

公共管理者應(yīng)該明確特定領(lǐng)域內(nèi)公共部門的目標(biāo)和公共價(jià)值創(chuàng)造，而服務(wù)正是公共管理的核心價(jià)值，是人類社會(huì)治理發(fā)展的結(jié)果。然而，這類價(jià)值需要政府管理者在公共管理活動(dòng)中獲取。為了更好地認(rèn)清公共價(jià)值并進(jìn)行管理活動(dòng)，管理者必須建立一個(gè)可以把總體任務(wù)劃分為不同重要程度輔助目標(biāo)的金字塔。這個(gè)金字塔通常很難構(gòu)建，除非我們可以將組織總體任務(wù)的抽象概念轉(zhuǎn)變成具體可計(jì)量的目標(biāo)。這些具體目標(biāo)對(duì)組織實(shí)現(xiàn)最終任務(wù)具有積極的指導(dǎo)作用，提升了組織對(duì)績(jī)效的可問(wèn)責(zé)能力。

根據(jù)人類不同層次的需求以及中國(guó)居民生活現(xiàn)狀，我國(guó)政府從基礎(chǔ)性、一般性、需求性和可行性四個(gè)層次明確了基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)內(nèi)容?；A(chǔ)性目標(biāo)位于金字塔的最底端，指對(duì)人類發(fā)展有著重要影響的公共服務(wù)目標(biāo)，它們的缺失將嚴(yán)重制約人類發(fā)展。一般性目標(biāo)位于倒數(shù)第二層，這些目標(biāo)影響到社會(huì)每個(gè)個(gè)體的公共服務(wù)供給。需求性目標(biāo)處于第二層，是指和社會(huì)群體關(guān)系最直接、最現(xiàn)實(shí)、利益最迫切的公共服務(wù)，比如義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、基本社會(huì)保障等?？尚行阅繕?biāo)處于最頂端，即和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及國(guó)家財(cái)政能力相適應(yīng)的公共服務(wù)目標(biāo)。確定了總體任務(wù)后，組織還必須建立一個(gè)可以表明結(jié)果和取得成果必需的資源、過(guò)程、活動(dòng)和產(chǎn)量之間關(guān)系的價(jià)值鏈或是邏輯模型。我們必須明白總體任務(wù)和輔助目標(biāo)之間的邏輯關(guān)系：總體任務(wù)是最終目標(biāo)，輔助目標(biāo)則具體說(shuō)明了達(dá)到此目標(biāo)的詳細(xì)方法。因此，把任務(wù)和目標(biāo)聯(lián)系起來(lái)十分重要。建立目標(biāo)金字塔可以幫助我們獲得組織努力創(chuàng)造的概念性價(jià)值，這對(duì)戰(zhàn)略性管理很重要。

此外，組織在衡量公共價(jià)值時(shí)不能僅依賴于結(jié)果衡量方法。盡管結(jié)果的信息通常很有價(jià)值，但在短期管理方面作用并不大。因?yàn)楹饬拷Y(jié)果不僅成本很高，對(duì)于組織績(jī)效的反饋過(guò)程也比較緩慢，公共管理者需要結(jié)果、產(chǎn)量、過(guò)程和投入方法的結(jié)合來(lái)確保他們對(duì)正在做的內(nèi)容進(jìn)行衡量，并且找到提升績(jī)效的方法。

（二）在政府中創(chuàng)造授權(quán)環(huán)境

公共管理者作為公共價(jià)值創(chuàng)造者，應(yīng)當(dāng)積極評(píng)估授權(quán)環(huán)境，及早發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并采取應(yīng)對(duì)措施，極端問(wèn)題出現(xiàn)時(shí)甚至可以直接參與公共價(jià)值的生產(chǎn)，保證最終目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，把授權(quán)與環(huán)境結(jié)合起來(lái)很有必要。組織擁有越良好的授權(quán)環(huán)境，籌資、吸引志愿者并且高效完成公共服務(wù)的機(jī)會(huì)也就越大，組織的運(yùn)行也會(huì)更加自主。公共部門的授權(quán)環(huán)境表明公共管理者應(yīng)該把重點(diǎn)放在總體任務(wù)和戰(zhàn)略的可持續(xù)能力上，同時(shí)必須找到一種方法來(lái)更好地評(píng)估授權(quán)環(huán)境，該方法可以衡量組織和財(cái)政支持者、公共立法機(jī)構(gòu)、授權(quán)者以及社會(huì)上其他和組織關(guān)系密切的人之間的關(guān)系。

理論上，我們可以建立一個(gè)專門機(jī)構(gòu)來(lái)監(jiān)控公共部門在籌集資金和物質(zhì)資源方面的完成情況，通過(guò)記錄收入的來(lái)源，不但可以有效地衡量組織戰(zhàn)略目標(biāo)的完成情況，還可以檢測(cè)組織規(guī)模的變化情況，即組織正在逐步擴(kuò)張還是慢慢縮?。毁Y源分配變得更加集中還是分散；是否獲得了足夠的財(cái)政支持，如果缺乏資金，還可以向社會(huì)上哪些組織尋求幫助，比如公眾慈善組織、國(guó)家稅務(wù)局、會(huì)計(jì)或?qū)徲?jì)組織、其他和績(jī)效相關(guān)的機(jī)構(gòu)，以及覆蓋了非營(yíng)利組織和其活動(dòng)的媒體等。這些資助者也很重要，他們影響著政府總體的授權(quán)環(huán)境，組織擁有越多的授權(quán)環(huán)境，就更容易完成籌資，吸引更多人參加實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)工作，最終更好地完成目標(biāo)。

（三）構(gòu)建政府運(yùn)營(yíng)能力

政府應(yīng)當(dāng)利用自身內(nèi)外的各種資源來(lái)滿足公共價(jià)值產(chǎn)出的需求。運(yùn)營(yíng)能力不是簡(jiǎn)單指組織能力，它可以是政府控制的一系列資產(chǎn)，雇傭的員工，為完成目標(biāo)而實(shí)施的程序和必需的技術(shù)等。簡(jiǎn)單來(lái)講就是一個(gè)將政治授權(quán)和提供給組織的基本資源實(shí)現(xiàn)為結(jié)果的方法，把投入轉(zhuǎn)為產(chǎn)出，使產(chǎn)出結(jié)果達(dá)到顧客滿意、理想的水平。正如營(yíng)利組織的價(jià)值是顧客滿意度，非營(yíng)利組織的最終價(jià)值可以通過(guò)傳遞給公眾的利益和滿意度、創(chuàng)造的社會(huì)成果來(lái)衡量。

政府應(yīng)當(dāng)注重和外部資源提供者的合作能力。在現(xiàn)代社會(huì)中，服務(wù)有三種來(lái)源，即營(yíng)利性的私人企業(yè)利用私人資源提供的私人服務(wù)、非營(yíng)利的社會(huì)組織使用社會(huì)資源提供的社會(huì)服務(wù)以及公共組織機(jī)構(gòu)使用公共權(quán)力與公共資源提供的公共服務(wù)。盡管現(xiàn)代社會(huì)中的公共服務(wù)大部分源于利用公共權(quán)力和公共資源向公民提供的各項(xiàng)服務(wù)，事實(shí)上政府很依賴組織外部的人群幫助他們實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。私人部門中這些局外人被稱為供應(yīng)商，在公共部門中他們可能是代理機(jī)構(gòu)、非營(yíng)利合作者，組織的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。缺少了這些人，政府的公共管理活動(dòng)也不會(huì)輕易成功。

政府中對(duì)員工精神面貌和能力方面的衡量同樣很重要。公共部門應(yīng)當(dāng)把它當(dāng)作可以推進(jìn)組織成功的動(dòng)力。此外，政府還要集中關(guān)注合伙人的精神面貌和能力，這對(duì)于組織憑借有限的資源實(shí)現(xiàn)社會(huì)結(jié)果也十分必要。最后，政府的運(yùn)營(yíng)能力還包括學(xué)習(xí)和創(chuàng)新能力。學(xué)習(xí)能力要求政府有能力利用新的方法來(lái)完成當(dāng)前工作并找到提升工作效率、更好計(jì)量結(jié)果的方法，例如提升標(biāo)準(zhǔn)活動(dòng)中的產(chǎn)量，將標(biāo)準(zhǔn)方法運(yùn)用到新的模式中。

（本文系北京市大學(xué)生科學(xué)研究與創(chuàng)業(yè)行動(dòng)計(jì)劃課題“基于公共價(jià)值的政府績(jī)效審計(jì)指標(biāo)體系研究”的階段性成果。）

（作者單位：北方工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院會(huì)計(jì)系）

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（本欄目責(zé)任編輯：范紅玉）