程艷

[摘 要]

在創(chuàng)新社會(huì)治理加強(qiáng)基層建設(shè)的背景下，如何充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)基層民主，有效引領(lǐng)和帶動(dòng)基層民主建設(shè)，特別是激發(fā)基層群眾自治的效力、活力和氛圍，完善農(nóng)村政治生態(tài)，提升村域治理水平，是新時(shí)期優(yōu)化村級(jí)治理結(jié)構(gòu)的應(yīng)有之義。上海市金山區(qū)山陽(yáng)鎮(zhèn)東方村黨總支多年來(lái)的探索，形成了一定的示范意義。

[關(guān)鍵詞]

黨內(nèi)民主；村務(wù)管理；民主制度

[中圖分類(lèi)號(hào)] D267.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009-928X（2016）02-0052-03

東方村位于東海之濱的杭州灣畔，地處上海市金山區(qū)山陽(yáng)鎮(zhèn)中部。近年來(lái)，東方村黨總支發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，以維護(hù)黨員民主權(quán)利為根本，打造“陽(yáng)光黨務(wù)”，落實(shí)保障黨員主體地位；順應(yīng)村民自治的民主訴求，保障村民參與村務(wù)管理，開(kāi)展“四議兩公開(kāi)一表決”村民自治新機(jī)制；建立健全村域治理各項(xiàng)民主制度，“三步法”確?！懊裰鞴艽濉备黜?xiàng)工作落到實(shí)處。

一、健全“三式”機(jī)制，保障落實(shí)黨員主體地位

尊重黨員主體地位是發(fā)展黨內(nèi)民主的理論基石。東方村黨總支堅(jiān)持把“保障黨員主體權(quán)利”與“激發(fā)黨員主體意識(shí)”、“發(fā)揮黨員主體作用”相結(jié)合，著眼黨員參與、群眾滿(mǎn)意，著力方法創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新，引領(lǐng)村級(jí)各項(xiàng)工作和諧有序開(kāi)展。

（一）“點(diǎn)題式”公開(kāi)，打造“陽(yáng)光黨務(wù)”。東方村是由原紅旗和東方兩村合并而成，由于種種原因，黨員群眾的地域觀念嚴(yán)重，“并村不能并心”現(xiàn)象長(zhǎng)期存在，對(duì)村干部的各種猜疑也比較多。為了讓黨員群眾更好地曉村情、明家底、強(qiáng)監(jiān)督，村黨總支加強(qiáng)黨務(wù)公開(kāi)載體建設(shè)，著力打造“一欄、一網(wǎng)、一屏、一機(jī)”，即公開(kāi)欄、一村一網(wǎng)、農(nóng)民一點(diǎn)通和農(nóng)信機(jī)四個(gè)公開(kāi)平臺(tái)，將村內(nèi)的“三重一大”事項(xiàng)、黨員群眾關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題等進(jìn)行及時(shí)公開(kāi)。針對(duì)部分黨員群眾一度反映的“公開(kāi)的不盡是群眾想知道的、群眾想知道的沒(méi)公開(kāi)”的問(wèn)題，村黨總支利用黨小組長(zhǎng)例會(huì)和組團(tuán)式聯(lián)系走訪等契機(jī)，定期聽(tīng)取黨員群眾意見(jiàn)，采取“黨員點(diǎn)題，組織公開(kāi)”的辦法，增強(qiáng)了公開(kāi)的針對(duì)性和時(shí)效性。比如，順應(yīng)部分黨員要求公開(kāi)村干部工作的要求，建立了村干部述職評(píng)議制度。村“兩委”班子成員每半年向全體黨員、村民代表進(jìn)行一次述職，由黨員、村民代表通過(guò)無(wú)記名投票方式對(duì)村干部的思想品德、履職能力等方面進(jìn)行綜合測(cè)評(píng)，評(píng)議結(jié)果在公開(kāi)欄中公示。針對(duì)有群眾提出的，個(gè)別黨員言行不一致、思想覺(jué)悟不夠高的現(xiàn)象，實(shí)行黨員承諾制，每年初將全村黨員的承諾在公開(kāi)欄中予以公開(kāi)，年終進(jìn)行履諾情況測(cè)評(píng)并公示，接受群眾監(jiān)督。

（二）“溝通式”問(wèn)詢(xún)，暢通黨員意見(jiàn)表達(dá)渠道。東方村地處城鄉(xiāng)結(jié)合部，是山陽(yáng)鎮(zhèn)城市化進(jìn)程較快的一個(gè)村，在村級(jí)發(fā)展面臨新機(jī)遇的同時(shí)，動(dòng)遷安置、集體資產(chǎn)管理分配等方面的矛盾比較突出。村干部認(rèn)為，許多問(wèn)題都是因?yàn)闇贤ú粫吃斐傻模仨氁l(fā)揮好廣大黨員的橋梁紐帶作用。針對(duì)部分黨員有意見(jiàn)“不愿提”、“不會(huì)提”、“不敢提”的現(xiàn)象，建立了“民情溝通日”制度。每月初，村“兩委”班子召集全體黨員和村民在茶館“擺龍門(mén)陣”，面對(duì)面商議村級(jí)發(fā)展良策、傾聽(tīng)群眾意見(jiàn)，變灌輸式的工作通報(bào)為溝通式的商量征詢(xún)，在寬松的環(huán)境中，黨員和村民暢所欲言。白色道路戶(hù)戶(hù)通，是村里的實(shí)事項(xiàng)目，也是“民情溝通日”上大家熱議的一個(gè)話(huà)題。黨員吳永權(quán)從該組實(shí)際出發(fā)，提出了筑橋改道、優(yōu)化線路的方案，被村里采納，不僅節(jié)約了近萬(wàn)元的費(fèi)用，更大大方便了村民的出行。把問(wèn)題攤到桌面上說(shuō)，讓群眾來(lái)論公理、評(píng)是非，這是“民情溝通日”的又一“功效”。村民戚某，當(dāng)年B5地塊征地時(shí)已獲全額補(bǔ)償，次年海豐路建設(shè)又涉及其已征用土地，為此，戚某認(rèn)為應(yīng)給予他二次賠償，多年來(lái)一直上訪不斷。有黨員向村干部建議，將這一案例在“民情溝通日”上提交討論，并通知其參加。結(jié)果，戚某自知理虧沒(méi)有到場(chǎng)，但從此也平息了上訪。

（三）“承諾式”服務(wù)，完善黨員作用發(fā)揮機(jī)制。東方村地處金山新城的核心區(qū)域，是山陽(yáng)鎮(zhèn)改革發(fā)展的先行地區(qū)，黨員總體素質(zhì)普遍相對(duì)較高，“能人”黨員也比較多。實(shí)施黨員承諾制，突出服務(wù)村民這一重點(diǎn)，把黨員身份亮出來(lái)，以進(jìn)一步激發(fā)黨員的榮譽(yù)感、責(zé)任感，更好地發(fā)揮好先鋒模范作用。每年初，廣大黨員圍繞群眾期盼，注重體現(xiàn)先進(jìn)性要求，立足崗位和自身實(shí)際進(jìn)行承諾，并公開(kāi)公示，接受群眾的評(píng)價(jià)和監(jiān)督。在這過(guò)程中，村黨總支重點(diǎn)把好“三關(guān)”，即：審定承諾、督促踐諾、考核履諾。村黨總支不斷完善黨員承諾制，并加強(qiáng)支部自身建設(shè)，形成了“兩承諾兩公開(kāi)兩評(píng)議”工作法，即村黨組織也要結(jié)合年度目標(biāo)的實(shí)施，向黨員和群眾作出承諾，年末由黨員群眾對(duì)村黨組織和村干部進(jìn)行評(píng)議、黨組織對(duì)黨員進(jìn)行評(píng)議，對(duì)評(píng)議結(jié)果進(jìn)行公開(kāi)。黨員在承諾中掂量出了責(zé)任，群眾從承諾中感受到了期盼。“多關(guān)心村里事，多關(guān)心困難人群”，這是黨員陳亞寶的追求。作為一名退休在家的無(wú)職黨員，陳亞寶幾年如一日地充當(dāng)起了村里的義務(wù)“文明巡防員”，幫助調(diào)解鄰里糾紛；及時(shí)制止秸稈、垃圾焚燒等……正如黨員范友龍所說(shuō)：“黨員承諾，讓我找到了黨員的感覺(jué)，也讓黨員的先進(jìn)性看得見(jiàn)、摸得著，這個(gè)做法好！”

二、注重“三性”操作，完善

以“四議兩公開(kāi)一表決”為重點(diǎn)的村級(jí)民主自治

近年來(lái)，東方村結(jié)合該村實(shí)際，打破以往“村事村干部定”的傳統(tǒng)模式，探索形成了村“兩委”提議、黨員議事會(huì)商議、黨員大會(huì)審議、村民代表大會(huì)或村民會(huì)議決議、涉及戶(hù)代表表決的“四議兩公開(kāi)一表決”工作法，并在實(shí)踐中注重“三性”操作，取得了明顯成效。

（一）注重合理性——重點(diǎn)解決“議什么”的問(wèn)題?！八淖h兩公開(kāi)一表決”是個(gè)系統(tǒng)工程，村里工作千頭萬(wàn)緒，議哪些才能突出重點(diǎn)、達(dá)到事半功倍的目的？這是擺在村干部面前的一個(gè)課題。為此，村“兩委”班子成員多方聽(tīng)取意見(jiàn)、反復(fù)磋商，依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)、立足村情，重點(diǎn)把握兩件“事”，即村民自治范圍內(nèi)的事和事關(guān)村民切身利益的事，明確凡村級(jí)重大事項(xiàng)決策、重要項(xiàng)目安排、大額資金使用以及相關(guān)民生事項(xiàng)，都要嚴(yán)格按照“四議兩公開(kāi)一表決”工作法進(jìn)行民主決策。將村民自治章程和村規(guī)民約的制定，村級(jí)發(fā)展規(guī)劃和年度工作目標(biāo)計(jì)劃，村集體土地的流轉(zhuǎn)、承包、租賃，重大投資事項(xiàng)、集體資產(chǎn)處置，土地征用勞動(dòng)力安置及補(bǔ)償分配，“兩長(zhǎng)一員”、民主理財(cái)小組成員等人事變更，村民福利，重大救災(zāi)救濟(jì)款物的發(fā)放等八個(gè)方面的事項(xiàng)作為重大村務(wù)納入議事決策范疇。明確村“兩委”提議的主體責(zé)任，要求村“兩委”班子成員切實(shí)增強(qiáng)責(zé)任感和使命感，加強(qiáng)與黨員群眾的聯(lián)系、加強(qiáng)村情民意的收集，做到及時(shí)提議、準(zhǔn)確提議。明確動(dòng)拆遷、勞動(dòng)力安置等涉及村民切身利益的事項(xiàng)，啟動(dòng)戶(hù)代表會(huì)議決議程序。

（二）注重程序性——重點(diǎn)解決 “怎么議”的問(wèn)題。首先是把好“提議關(guān)”。對(duì)于相關(guān)重大事項(xiàng)，村“兩委”在提議之前，先將提議內(nèi)容報(bào)至鎮(zhèn)黨委審批，經(jīng)鎮(zhèn)黨委研究同意后，方可進(jìn)入“四議兩公開(kāi)一表決”程序，避免了提議的盲目性，維護(hù)了村級(jí)組織的權(quán)威性。其次是把好“代表關(guān)”。按照“素質(zhì)高、有威望、懂村務(wù)”的標(biāo)準(zhǔn)，精選出13名黨員議事會(huì)代表，加強(qiáng)了黨員議事會(huì)的“頭道把關(guān)”。最后是把好“程序關(guān)”。嚴(yán)格按照村民組織法的要求，對(duì)村“兩委”會(huì)、黨員議事會(huì)、黨員大會(huì)、村民代表大會(huì)或村民會(huì)議、戶(hù)代表會(huì)議的參會(huì)人數(shù)、表決方式等進(jìn)行明確的規(guī)定。對(duì)照“四議”→“兩公開(kāi)”→“一表決”的工作步驟，對(duì)所議事項(xiàng)的醞釀?dòng)懻?、征求意?jiàn)、完善方案、議后跟蹤，對(duì)決議公開(kāi)、決議實(shí)施、實(shí)施結(jié)果公開(kāi)的內(nèi)容、形式、時(shí)間等，制作了簡(jiǎn)明的工作流程，在黨務(wù)公開(kāi)欄、村級(jí)網(wǎng)站上予以公示，提高村民的知曉率。同時(shí)，明確1名村干部負(fù)責(zé)相關(guān)議事資料的起草、記錄、整理和歸檔工作，使每一件村級(jí)重大事項(xiàng)的決策過(guò)程均有完整的記錄，做到有據(jù)可查。

（三）注重靈活性——重點(diǎn)解決“議得了”的問(wèn)題。在嚴(yán)格遵循既定程序的基礎(chǔ)上，實(shí)際操作中注重方式方法，堅(jiān)持“原則下的靈活多元”，把工作重心集中在引導(dǎo)、溝通、協(xié)商上，爭(zhēng)取對(duì)村級(jí)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展有利、關(guān)系群眾根本利益的“大、難、苦”（項(xiàng)目利益大、群眾初始接受難、協(xié)調(diào)過(guò)程苦）的項(xiàng)目贏得支持、爭(zhēng)取表決通過(guò)。2008年，村“兩委”意出資420萬(wàn)元收購(gòu)工業(yè)園區(qū)一處3500平方米的廠房，作為經(jīng)營(yíng)性固定資產(chǎn)出租。時(shí)值國(guó)際金融危機(jī)，黨員議事會(huì)商議時(shí)許多代表提出了疑慮。為統(tǒng)一思想、形成共識(shí)，在提交黨員大會(huì)審議之前，村干部及時(shí)召集召開(kāi)黨小組長(zhǎng)、村民小組長(zhǎng)和老干部會(huì)議，講透道理、算明細(xì)賬，得到了大家的理解和支持，此事最終獲圓滿(mǎn)通過(guò)。目前，該廠房不僅為村里每年帶來(lái)近50萬(wàn)元的租金收入，承租方更成為了全鎮(zhèn)的納稅大戶(hù)。群眾利益無(wú)小事，在涉及村民切身利益的問(wèn)題上，村“兩委”更是嚴(yán)格把關(guān)、悉心操作。海辰動(dòng)遷安置基地項(xiàng)目征地，根據(jù)土地面積核算，1組獲得了25個(gè)鎮(zhèn)保名額，但全組涉及動(dòng)遷人員只有24名。為確保勞動(dòng)力安置方案考慮周全、萬(wàn)無(wú)一失，在啟動(dòng)戶(hù)代表會(huì)議表決程序之前，村干部先行召集召開(kāi)骨干農(nóng)戶(hù)、黨員、涉及農(nóng)戶(hù)代表會(huì)議，廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)，特別是對(duì)于1個(gè)多余名額的分配，通過(guò)逐一表決的方式形成方案。由于事先做了細(xì)致準(zhǔn)備，才使后來(lái)的戶(hù)代表表決中一舉獲得通過(guò)。

三、實(shí)施“三步”法，

確?！懊裰鞴艽濉惫ぷ髀涞綄?shí)處

村里事讓村民自己知、自己議、自己定、自己管，擴(kuò)大黨員群眾對(duì)村級(jí)事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，受到了群眾歡迎，也減輕了村干部的壓力。為切實(shí)有效地將“民主管村”各項(xiàng)工作落到實(shí)處，東方村實(shí)施了“三步法”：

（一）網(wǎng)羅信息。掌握第一手民情民意是深化基層民主建設(shè)的基礎(chǔ)。除了“民情溝通日”等行之有效的方法之外，東方村還立足實(shí)際，三管齊下，實(shí)施“民情專(zhuān)遞”。首先是暢通聯(lián)系群眾的“動(dòng)脈”。深入開(kāi)展以“三聯(lián)聚民心，三問(wèn)促和諧”為主題的組團(tuán)式聯(lián)系服務(wù)群眾工作，劃分3個(gè)服務(wù)塊區(qū)、組建20個(gè)服務(wù)團(tuán)隊(duì)，村干部帶頭，深入到全村每家每戶(hù)，了解民情、傾聽(tīng)民意、回應(yīng)群眾關(guān)切。其次是完善制度創(chuàng)新的“內(nèi)核”。建立村干部定期接待群眾來(lái)訪等制度，現(xiàn)場(chǎng)“把脈問(wèn)政”、幫助“解疑釋惑”、增進(jìn)與群眾的溝通交流。最后是拓寬方便群眾的“路基”。挨家挨戶(hù)發(fā)放統(tǒng)一印制的村組干部通訊錄，以便村民在遇到急事、難事時(shí)第一時(shí)間聯(lián)系到村干部。2015年以來(lái)，通過(guò)各種渠道，共收集民情民意141條。其中，12條已通過(guò)“四議兩公開(kāi)一表決”程序決策。

（二）執(zhí)行督辦。按照民主決策的要求，把各項(xiàng)工作落到實(shí)處，是深化基層民主建設(shè)的關(guān)鍵。東方村“兩委”班子重民主決策，也重過(guò)程落實(shí)。首先是修建反饋民意的“回聲墻”。針對(duì)日常所掌握的黨員群眾思想作風(fēng)方面存在的突出問(wèn)題，每年舉行一次黨員群眾思想作風(fēng)講評(píng)會(huì)，堅(jiān)持以事實(shí)為依據(jù)，注重抓住傾向性和苗頭性的問(wèn)題，講現(xiàn)象，析原因，論危害，讓大家“對(duì)號(hào)入座”，比照改進(jìn)。其次是筑牢防腐拒變的“防護(hù)網(wǎng)”。建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，完善村級(jí)財(cái)務(wù)、干部作風(fēng)、為民服務(wù)工作機(jī)制，每月6日為理財(cái)小組工作日，村內(nèi)的各類(lèi)票據(jù)須經(jīng)“村監(jiān)會(huì)”審核同意后方可入賬，加強(qiáng)群眾監(jiān)督，規(guī)范村務(wù)管理。最后是打造實(shí)事推進(jìn)的“助推器”。針對(duì)“四議兩公開(kāi)一評(píng)議”決策事項(xiàng)，明確具體的責(zé)任人和時(shí)間節(jié)點(diǎn)，由黨員議事會(huì)成員、村民代表等組成的督查小組進(jìn)行督辦，并通過(guò)“村務(wù)公開(kāi)欄”對(duì)進(jìn)程進(jìn)行適時(shí)公開(kāi)、定期公開(kāi)和全程公開(kāi)，讓村民全程了解、全程監(jiān)督。

（三）跟蹤評(píng)估。完善事后跟蹤評(píng)估，是持續(xù)改進(jìn)工作、完善創(chuàng)新機(jī)制、深化基層民主建設(shè)的制勝法寶。東方村結(jié)合村情民意，把測(cè)評(píng)、公示作為跟蹤評(píng)估的有效手段，認(rèn)真加以組織實(shí)施，呈現(xiàn)出了三個(gè)方面的特點(diǎn)：首先是范圍廣。無(wú)論是村干部的述職評(píng)議還是黨員的履諾測(cè)評(píng)，參評(píng)對(duì)象不光有黨員還有群眾，不是寥寥幾人走過(guò)場(chǎng)，而是嚴(yán)格按照有關(guān)章程規(guī)定的相關(guān)大會(huì)出席人數(shù)及出席率，充分體現(xiàn)了黨員群眾的普遍意愿。其次是標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)。將有關(guān)工作流程、承諾事項(xiàng)上墻公布或網(wǎng)上公布，使得對(duì)照有標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)有依據(jù)。最后是改進(jìn)勤。對(duì)于過(guò)程中暴露出來(lái)的一些機(jī)制上的問(wèn)題，及時(shí)予以修正完善。2014年黨組織換屆后，加強(qiáng)骨干隊(duì)伍建設(shè)，對(duì)全村的黨小組長(zhǎng)進(jìn)行了優(yōu)化調(diào)整，調(diào)整后的黨小組長(zhǎng)隊(duì)伍平均年齡由原來(lái)的63歲降至55歲，年輕了8歲，增強(qiáng)了隊(duì)伍活力。針對(duì)經(jīng)濟(jì)支部運(yùn)作不力的現(xiàn)象，由村黨總支書(shū)記與一名總支委員掛帥聯(lián)系，以進(jìn)一步加強(qiáng)組織建設(shè)。

近年來(lái)，該村集體資產(chǎn)總量大幅提升，村級(jí)經(jīng)濟(jì)呈厚積薄發(fā)之勢(shì)，社會(huì)風(fēng)氣良好，村民素質(zhì)明顯提高，2015年2月榮獲“全國(guó)文明村”榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)。東方村“民主管村”的實(shí)踐是創(chuàng)新社會(huì)治理、加強(qiáng)基層建設(shè)的有效探索，是充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主、完善村民自治、增強(qiáng)基層組織生機(jī)活力的有益嘗試?！安莞裰鳌辈粌H完善了黨內(nèi)基層民主建設(shè)和村級(jí)民主自治，而且更廣泛地激發(fā)民智、匯聚民力、凝聚民心，推動(dòng)了東方村發(fā)展步入“快車(chē)道”。

作者系中共上海市金山區(qū)委黨校教師

責(zé)任編輯：劉 捷