李威利++王紅

[摘 要]

社會主義法治國家建設(shè)，不僅意味著更加完備制度建設(shè)，同時要求在政治和社會層面具有較高的法治意識和法治能力。機關(guān)黨員干部是全面推進(jìn)依法治國的重要組織者、推動者、實踐者，在法治實踐中必須要全面提升自身的法治能力。這一方面需要在個體層面對機關(guān)黨員干部給予一定的支持和激勵，另一方面也需要在體系層面對實踐提供整體性支持。

[關(guān)鍵詞]

法治國家；制度化；機關(guān)黨員干部；法治能力建設(shè)

[中圖分類號] D267.5 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009-928X（2016）02-0043-03

對于現(xiàn)代國家來說，法治是衡量一個國家治理體系成熟度的重要標(biāo)志。亨廷頓關(guān)于后發(fā)國家現(xiàn)代化的研究提出了一個重要命題，國家要塑造有效性和穩(wěn)定性的政府，其關(guān)鍵不在于制度的具體形式而在于國家的制度化水平。[1]對于中國的法治國家建設(shè)也是如此，它不僅僅意味著更加完備的法律制度，更重要的是要不斷提升國家的法治能力建設(shè)。

一、從制度走向制度化：

機關(guān)黨員干部法治能力對法治國家建設(shè)的重要意義

改革開放以來，我國在法治政府建設(shè)方面取得了舉世矚目的成就，形成了全方位的法律體系，基本實現(xiàn)了有法可依。但是，在法治環(huán)境得到極大改善的同時，中國的法治國家建設(shè)在整體上仍然處于相對落后的水平，根據(jù)2014年的全球法治指數(shù)，中國在99個列入排名的國家中僅排名76位，遠(yuǎn)落后于西方發(fā)達(dá)國家，甚至落后于印度、馬來西亞、菲律賓等亞洲國家。[2]全球法治指數(shù)反映出國家法治水平，意味著中國法治國家建設(shè)存在著法治體系完善但法治實踐落后的困境。

從制度化的理論看，制度的穩(wěn)定有效依賴于國家的制度化水平，而從制度化的內(nèi)涵來說，制度化首先意味著制度能夠被有效執(zhí)行。因此，我國社會主義法治國家的建設(shè)，就需要全社會具有與之適應(yīng)的法治能力。這種法治能力的形成，第一意味著有較完備的法律，第二意味著社會總體上有能力通過一定的法治方式實現(xiàn)對法律的遵守與應(yīng)用；第三意味著國家和人民對現(xiàn)有法律體系形成共同的認(rèn)同。[3]機關(guān)黨員干部是黨治國理政的基礎(chǔ)和依靠，是全面推進(jìn)依法治國的重要組織者、推動者和實踐者。機關(guān)黨員干部的法治能力不僅影響著依法治國的整體進(jìn)程，而且對其他社會成員有很強的引領(lǐng)和示范作用。

二、有法治知識低法治能力：

機關(guān)黨員干部在依法治國實踐中的問題所在

（一）對政策和行政命令的依賴高于法律。盡管黨員干部對法律知識的掌握程度普遍提高，但在實際工作中，許多機關(guān)黨員干部仍然習(xí)慣于依靠政策和行政命令辦事，特別是在政策與行政命令與現(xiàn)有的法律規(guī)范相沖突時，往往選擇以行政命令和政策為準(zhǔn)則而忽視法定的規(guī)范和程序。因此，盡管機關(guān)黨員干部都一定程度上知法懂法，但一些機關(guān)黨員和干部甚至在違反法律規(guī)范的決策和行為面前不能堅持原則，對政策和行政權(quán)力的認(rèn)同和依賴超越了對法律規(guī)范的堅持。

（二）社會治理和工作決策中存在短期行為。由于機關(guān)黨員干部在實際工作中的法治能力不強，在工作中對法律規(guī)范和程序不夠尊重，從而使行政權(quán)力的行使受人治的影響大于法治的影響，進(jìn)一步影響了機關(guān)單位和部門領(lǐng)導(dǎo)的科學(xué)決策和民主決策。使黨員干部在工作決策和國家治理行為中往往偏好于效率高、見效快的短期行為。主要表現(xiàn)為機關(guān)干部在國家治理和決策中更多地考慮當(dāng)下而較少考慮未來，更多地關(guān)注部門而較少關(guān)注全局，更多地考慮工作效率而較少考慮社會效應(yīng)。這種治理的短期考慮在較極端的情況下往往會造成一定程度的決策失誤。

（三）解決社會問題應(yīng)對社會矛盾的能力不足。一是由于當(dāng)前社會治理體系規(guī)范化和制度化程度不足，使得機關(guān)黨員干部在面對數(shù)量劇增、多種多樣的一般性社會治理問題顯得力不從心或資源不足，從而出現(xiàn)了“不立案、不登記、不解決”等消極不作為現(xiàn)象，出現(xiàn)了“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究”的現(xiàn)象。二是面對一些形式比較激進(jìn)的上訪、纏訪、鬧訪事件，往往采取個別補償和利益補償手段，而不是采取正式的法律程序和手段解決。三是面對一些突發(fā)事件，黨員干部運用法治能力進(jìn)行現(xiàn)場處置的能力不足，甚至出現(xiàn)了處理失當(dāng)、矛盾激化的現(xiàn)象。這三類現(xiàn)象都會在一定程度上損害了黨和政府在人民群眾中的形象，并進(jìn)一步損害了現(xiàn)有國家體系在社會治理中的影響和效力。

（四）存在屢禁不絕的特權(quán)和腐敗現(xiàn)象。由于機關(guān)黨員干部的法律意識和法治能力的薄弱，使得對行政和執(zhí)法權(quán)力的規(guī)范性、制度性和程序性制約不足，而個人違法成本則相對較低。在制約相對不足同時法律權(quán)威又不能得到尊重和有效執(zhí)行時，一方面會出現(xiàn)較為濃厚的特權(quán)意識，主要表現(xiàn)為在行使權(quán)力時不按程序或超越法律辦事，在工作決策中一言堂，在行使職權(quán)時追求差別化待遇等等；而另一方面容易出現(xiàn)各種形式的權(quán)錢交易、權(quán)色交易等嚴(yán)重的腐敗行為。

三、體系與思維問題并存：

機關(guān)黨員干部法治能力不足的原因分析

（一）權(quán)力的思維定式：思維習(xí)慣對黨員干部法治能力的影響。一方面，由于中國傳統(tǒng)社會的“官本位”思想，使中國封建文化有著根深蒂固的“權(quán)力本位”意識，在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的過程中，這種傳統(tǒng)意識還在一定程度上影響著機關(guān)黨員干部；另一方面，在社會主義革命和建設(shè)過程中，在制度化程度和法治程度相對較低的情況下，高度集中的組織體系和組織權(quán)力是黨和國家贏得了社會主義革命和建設(shè)勝利的重要基礎(chǔ)。因此，革命和建設(shè)時期的歷史經(jīng)驗也使得黨員干部比較容易形成權(quán)力至上的思維定式。不過也應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，在現(xiàn)代法治國家的建設(shè)進(jìn)程中，從權(quán)力至上的思維觀念過渡到法律至上的理念也不是一蹴而就的，需要一個長時期的過程。

（二）長期的發(fā)展主義：路徑依賴對黨員干部法治能力的影響。機關(guān)黨員干部中廣泛存在著“重實效輕程序”的思維，這也是黨員干部法治能力不足的重要原因。對于現(xiàn)代法治政府建設(shè)來說，其最重要的內(nèi)容是依法行使職權(quán)，而這不僅僅意味著從內(nèi)容上要尊重法律規(guī)范，而且意味在過程上要按照法定程序辦事。因此，法定程序?qū)Ψㄖ握膶崿F(xiàn)有著重要的價值，機關(guān)黨員干部做出決策或?qū)嵤┠骋恍袨?，其過程、步驟、方式、時限等應(yīng)符合一定的程序性規(guī)范。但在實際工作中，由于發(fā)展績效成為衡量一切工作的首要標(biāo)準(zhǔn)，這使得一些機關(guān)黨員干部為尋求社會發(fā)展的捷徑和工作效率，避開程序性思維，轉(zhuǎn)而選擇更加高效的實踐性思維。在許多情況下，確實在發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生等諸多領(lǐng)域取得了成效，甚至降低了行政成本。因此，這種短期有效性使得“重實效而輕程序”的思維和工作方式在許多機關(guān)黨員干部中成為一種常態(tài)。

（三）管理的部門導(dǎo)向：國家體系對機關(guān)黨員干部法治能力的影響。對于機關(guān)黨員干部來說，法治能力不足其真正內(nèi)涵并不意味著“不想為”或“不作為”，而意味著“不能為”。在許多情況下，其面臨的主要問題是不同類別、不同層次的法律規(guī)范或是不同部門的法律規(guī)章或條例之間存在著內(nèi)容或原則上的相互沖突；在某些時候，也存在法律規(guī)章與上級部門下發(fā)的指導(dǎo)意見相沖突的情況。因此，在實際工作中他們往往不得不采取“打擦邊球”或“有法不依”的辦事方法。當(dāng)前我國的國家治理體系來自于單位制下以管理為導(dǎo)向、以部門區(qū)隔為特征、以單位管理為內(nèi)容的行政體系。新世紀(jì)以來，隨著單位制的進(jìn)一步解體和社會流動的增加，社會治理越來越需要以服務(wù)為導(dǎo)向、以部門整合為特征、以區(qū)域管理為特征的治理體系。因此，以部門區(qū)隔為特征的現(xiàn)有行政體系在社會治理中具有一定的滯后性，這種滯后性阻礙了機關(guān)黨員干部法治能力的進(jìn)一步發(fā)揮。

（四）信息不對稱問題：科層體制對黨員干部法治能力的影響。對于機關(guān)黨員干部來說，其法治能力的發(fā)揮還需要處理好上級決策和法律規(guī)范之間的關(guān)系問題。換句話說，如果上級決策與法律規(guī)范的要求之間本身存在沖突時，機關(guān)黨員干部如何作為就面臨著一個重要的困境。一方面，機關(guān)以集中為特點的科層制結(jié)構(gòu)要求黨員干部必須執(zhí)行上級決策；而另一方面，法治國家的依法治國要求又要求機關(guān)黨員干部必須嚴(yán)格依法辦事。從法理上說，在兩個方面相互沖突時違背任何一方面都會消弱現(xiàn)有國家治理體系的合法性。因此，解決這一兩難問題，其關(guān)鍵在于機關(guān)黨員干部的民主決策和科學(xué)決策，使之在決策之初就能與依法治國的要求相符合。但在當(dāng)前的國家治理體系中，決策者與治理對象之間總是存在著一定程度的信息不對稱問題，導(dǎo)致其經(jīng)常會做出一些錯誤決策。這種信息不對稱一方面是由于以集中為特點的科層制結(jié)構(gòu)阻礙了信息的自下而上傳遞；另一方面是由于現(xiàn)有體系的部門區(qū)隔使得部門間存在信息的孤島效應(yīng)。

（五）治理的破窗效應(yīng)：法治環(huán)境帶來社會弱治理的連鎖反應(yīng)。所謂破窗效應(yīng)，是指一種不良現(xiàn)象可能會傳遞一種信息，導(dǎo)致不良現(xiàn)象的無限擴(kuò)展。而機關(guān)黨員干部法治能力的缺乏，則會在社會治理中帶來連鎖效應(yīng)。其對法律的尊重程度不夠，或有法不依、違法不究的行為，會使得法律規(guī)范在社會中的合法性和有效性減弱，從而使社會其他成員也會對法律規(guī)范不尊重、產(chǎn)生對執(zhí)法機構(gòu)不信任，從而產(chǎn)生了形形色色的社會矛盾和社會問題。由于機關(guān)黨員干部法治能力的缺乏，使得這些問題和矛盾的處理解決往往采取法律和制度之外的非正式方式，而這則進(jìn)一步降低了法律規(guī)范和執(zhí)法機構(gòu)的有效性。因此，機關(guān)黨員干部的法治能力對法治國家的建設(shè)具有非常重要的引領(lǐng)和示范效應(yīng)。

四、國家法治能力的體系化重建：

加強機關(guān)黨員干部法治能力建設(shè)的對策建議

（一）充分認(rèn)識機關(guān)黨員干部法治能力建設(shè)的全面性。國家法治能力的提升，是一個體系化的重建過程。對于機關(guān)黨員干部來說，這個體系化過程至少應(yīng)該包括三個層面：第一，在決策層面要實現(xiàn)科學(xué)決策和民主決策。這就需要在整體戰(zhàn)略上進(jìn)一步推進(jìn)信息的公開與共享，來有效克服存在的信息不對稱問題。第二，在行為層面，要強調(diào)機關(guān)和黨員干部的服務(wù)能力。所謂法治國家，就是要在法治的基礎(chǔ)上實現(xiàn)政府與社會的良性互動。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，機關(guān)黨員干部與社會之間已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)與被服務(wù)的關(guān)系，因此良性互動就需要黨員干部更加重視自身的服務(wù)角色和服務(wù)功能。第三，在工作層面，必須重視對社會需求的有效對接。服務(wù)的前提是對社會需求的發(fā)現(xiàn)、對接和回應(yīng)，這也是實現(xiàn)有法必依和違法必究的前提條件。

（二）以黨建為引領(lǐng)推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化。提升黨員干部法治能力，需要國家治理體系的整體支撐。當(dāng)前，國家治理體系存在的主要問題是既有行政體系的部門區(qū)隔問題。這不僅意味著現(xiàn)代中國的國家建構(gòu)還遠(yuǎn)未完成，同時也是十八屆四中全會提出全面推進(jìn)依法治國的內(nèi)涵所在。從現(xiàn)有條件來看，在國家各個領(lǐng)域存在的黨建資源和組織體系是推動國家一體化建構(gòu)的重要資源。只有黨的組織既具有核心性的政治優(yōu)勢，同時也具有整合性的資源優(yōu)勢。因此，現(xiàn)代國家的法制能力建設(shè)，就是要充分利用黨建資源，以黨建為引領(lǐng)推進(jìn)國家治理體系的現(xiàn)代化。機關(guān)工委是國家機關(guān)內(nèi)部組織和推動黨建工作的重要部門，因此在全面推進(jìn)依法治國的背景下，機關(guān)工委應(yīng)該以黨建為引領(lǐng)在推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化方面承擔(dān)起應(yīng)有之責(zé)。

（三）重視機關(guān)黨員干部法治能力的統(tǒng)一性和差異性。從統(tǒng)一性來看，機關(guān)黨員干部和普通公務(wù)員一樣都需要強化法治思維和法治意識，都需要結(jié)合自身職業(yè)崗位特征增強專業(yè)化的法律知識和法律意識，在條件成熟的部門，還要將領(lǐng)導(dǎo)決策與法律顧問機制結(jié)合起來。但從差異性來看，機關(guān)黨員干部相較于普通公務(wù)員，其法制能力還有一個獨特的內(nèi)容，即在國家治理體系轉(zhuǎn)型的過程中，機關(guān)黨員干部其身份首先是黨員，需要認(rèn)真發(fā)揮黨組織的政治引領(lǐng)和核心作用，通過黨組織體系的一體性，通過黨的工作方式中共同協(xié)商和柔性互動機制，推進(jìn)國家治理體系的一體化建設(shè)。

（四）機關(guān)黨員干部法治能力建設(shè)應(yīng)與干部考核評價機制相銜接。要使機關(guān)黨員干部在國家治理體系轉(zhuǎn)型過程中充分發(fā)揮其政治能力，并整體上為國家的法治能力的提升提供支撐，就必須轉(zhuǎn)變長期以來以發(fā)展績效為中心的干部考核評價機制。中國當(dāng)前的改革已進(jìn)入縱深發(fā)展的階段，發(fā)展不再是國家和政府的唯一目標(biāo)，黨和國家已經(jīng)提出了推進(jìn)治理體系現(xiàn)代化的全面要求。因此，對于機關(guān)黨員干部的考核評價，不應(yīng)延續(xù)以發(fā)展績效為中心的機制，而應(yīng)將整合資源能力、化解復(fù)雜問題的政治能力、推動體制機制改革發(fā)展的能力作為考核評價的重要內(nèi)容。

參考文獻(xiàn)

[1] 塞繆爾·亨廷頓，王冠華譯.變革社會中的政治秩序[M].上海：上海人民出版社，2008.1.

[2] The World Justice Project： Rule of Law Index 2014[EB/OL]. http：//worldjusticeproject.org/rule-of-law-index.

[3] 馬振清，孫留蘋.法治中國建設(shè)與社會主義法治國家能力的提升[J].理論探討，2015（1）.

作者李威利系復(fù)旦大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師，王紅系上海市市級機關(guān)工委研究室主任

責(zé)任編輯：劉 捷