袁　沙

(中共中央黨?！H戰(zhàn)略研究院，北京　100091)

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中國“南海行為準則”談判進程中面臨的障礙及對策
——基于國際機制變遷視角的分析

袁沙

(中共中央黨校國際戰(zhàn)略研究院，北京100091)

摘要：從歷史的脈絡推斷，南海問題演變的最終歸宿必然是制定“南海行為準則”。中國需要積極參與并主導準則制定的進程，才能最大限度地維護自身在南海的權益。根據(jù)國際機制變遷的不同模式分析，中國在“南海行為準則”談判進程中面臨內(nèi)外三重障礙。為突破這些障礙，中國必須在處理好中美關系的同時，“內(nèi)外兼修”,保持相對獨立性，并遏制“南海行為準則”談判東盟化。

關鍵詞：中國;“南海行為準則” ;國際機制變遷

自2002年以來，中國與東盟國家以《南海各方行為宣言》為基礎，積極探索制定具有更強約束力的“南海行為準則”，但各方對行為準則的態(tài)度不同。一些國家認為“南海行為準則”是限制中國的“王牌”；另一些國家將“南海行為準則”視為解決南海問題的“靈丹妙藥”。這些錯誤認識導致的直接結果是一些國家“綁架”東盟制定了“核心要素”以及后來的“零號草案”。雖然，這些準則草案有部分可取之處，但也存在諸多對中國不利的條款。[1]顯然，東盟國家單方面起草準則草案不僅違反了協(xié)商一致的原則，而且也損害了中國的國家利益。南海各方應調(diào)整預期，充分認識到“南海行為準則”不是為了解決爭端，也不影響一國的主權和海洋權益聲索，而是為了繼續(xù)增進互信，促進合作，為有關國家通過雙邊磋商和平解決爭端創(chuàng)造條件。[2]中國社科院亞太與全球戰(zhàn)略研究院研究員葉海林稱，“我們堅持通過雙邊協(xié)商解決南海問題并不排斥我們在多邊場合進行接觸商談，建立行為準則。因為‘南海行為準則’并非是解決爭端的機制”。[3]簡而言之，“南海行為準則”是一個沖突管控機制而非爭端解決機制。近年來，隨著中國不斷發(fā)展壯大，東南亞地緣政治環(huán)境發(fā)生微妙變化，加之美國戰(zhàn)略重心東移至亞太，南海問題各方之間的矛盾愈演愈烈，南海局勢日趨復雜，沖突不斷。《南海各方行為宣言》無法管控區(qū)域局勢，南海各方急需共同努力制定更具約束力的“南海行為準則”，管控沖突。為此，中國與東盟各國同意在落實《南海各方行為宣言》框架下探討制定“南海行為準則”。但由于南海問題涉及方眾多，且極具復雜性，“南海行為準則”的談判進程困難重重。本文試圖運用國際機制變遷的三種解釋模式分析“南海行為準則”談判進程以期發(fā)現(xiàn)中國遇到的障礙，并嘗試探尋相應的對策。

一、 國際機制變遷模式的內(nèi)在邏輯及理論導入

總體權力結構模式、問題結構模式和國際組織模式集中體現(xiàn)了新現(xiàn)實主義和新自由主義的互融與互補。正是由于這種互補的特性，我們在將這三種解釋模式引入“南海行為準則”談判進程中時，才能更加全面準確地把握中國面臨的各種障礙與挑戰(zhàn)。

(一) 國際機制變遷的三種解釋模式及內(nèi)在邏輯

作為國際關系研究的一種新的視角，國際機制變遷的解釋模式在羅伯特·基歐漢(Robert O. Keohane)和約瑟夫·奈(Joseph S.Nye, Jr.)合著的《權力與相互依賴》中得以詳細闡述。其中最具解釋力的三種模式是總體權力結構模式、問題結構模式和國際組織模式。雖然這三種模式分別反映了新現(xiàn)實主義和新自由主義流派以及其二者交融的理論形態(tài)，但現(xiàn)實世界是一個集現(xiàn)實、自由、理想狀態(tài)為一體的產(chǎn)物。因此，國際機制變遷的三種模式在解釋具體問題時具有承接性和互補性。

1.總體權力結構模式

總體權力結構模式的假設條件是權力的通約性。總體權力結構模式強調(diào)某一系統(tǒng)的權力和結構，權力的分配決定著總體的結構，結構隨總體權力的變化而改變。在總體權力結構模式中不同的問題和領域內(nèi)的權力具有通約性。換言之，“總體權力結構模式假定，權力如水，總有一個共同的標準：某些國家支配著某一問題領域，其他國家支配著另外的問題領域，但在關鍵時刻，強國可以采用武力或武力威脅，即通過聯(lián)系戰(zhàn)略消除這些差異”。[4](P47)

“總體權力結構模式賴以建立的前提是強國制定規(guī)則。根據(jù)該解釋模式，國際機制必須與體系中最強大國家的利益一致。當代價限制不予考慮之時，軍事力量將居于支配地位，因此，戰(zhàn)爭往往導致機制變遷?！盵4](P129)戰(zhàn)爭使體系內(nèi)權力的激烈分配必將導致新的機制的產(chǎn)生。這當然是總體權力結構模式中機制變遷的最極端的一種類型。一般而言，“按照復雜的結構解釋模式，談判進程導致結果模式，如果結果模式與總體權力結構不一致，而最為強大的國家對此忍無可忍，減少這種不一致性的機制變遷就會出現(xiàn)”。[4](P51)為減少這種不一致性，不同國家又會回到談判進程中來，這樣循環(huán)往復直至實現(xiàn)權力結構與機制的一致性。同時，“弱國可以通過結盟，即將外國力量與本身聯(lián)合起來，以提升自己的地位”。故而，弱國傾向于尋求與體系外的國家結盟，將體系外國家引入本體系打破原來的權力格局，進而化被動為主動，實現(xiàn)機制向利己方向發(fā)展。

2.問題結構模式

問題結構模式的前提是在一個問題領域，強國仍是規(guī)則的制定者，但某問題領域的權力資源應用于其他問題領域時，將失去某些或全部效力。武力可以使用，但將付出高昂的代價。對各國政府而言，軍事安全并非居于問題領域等級之首。換言之，在某一問題領域各國相互依賴程度較高，使用武力解決問題的可能性極小。根據(jù)這些假設，問題結構模式認為，各個問題領域難以照常、有效地聯(lián)系起來。在此情況下，強國利用聯(lián)系戰(zhàn)略實現(xiàn)權力資源的轉化也不太可能。[4](P48)需要強調(diào)的是某一問題領域的強國可能是大國也可能是小國。例如，沙特因盛產(chǎn)石油在石油定價方面成為強國，而對石油進口具有較強依賴的大國卻成了弱國。在此情況下，小國依然有博弈大國的資本。

在問題結構模式中規(guī)則制定權往往掌握在某一問題領域中具有絕對優(yōu)勢的國家或行為體手中。如果某個國家擁有了影響規(guī)則制定的權力資源，它不僅可以采取其他選擇，還能夠挑戰(zhàn)某一問題領域內(nèi)現(xiàn)有影響力的運用。借問題結構模式，我們可以推測，當某一問題領域基本結構的權力分配與權力實際運用的分配出現(xiàn)差異時，機制變遷的壓力就出現(xiàn)了。在相當程度上，機制變遷的原因在于，現(xiàn)有機制的影響和收益與心懷不滿的國家在現(xiàn)行規(guī)則結果的預期之間存在差距。問題結構模式預測到，如果一個國家在現(xiàn)行規(guī)則下的影響力與其改變規(guī)則的基本權力資源之間存在不一致，急劇的(而非漸進的)機制變遷就會發(fā)生。[4](P50)

3.國際組織模式

國際組織模式的假設條件是制度存在的慣性。在國際組織解釋模式中，相關的網(wǎng)絡、規(guī)范和制度是解釋機制變遷的重要獨立性因素。國際組織模式假定，網(wǎng)絡、規(guī)范和制度一旦建立起來，就難以根除甚或做出重大調(diào)整，并對體系內(nèi)的行為體具有一定的約束力。如果與既有網(wǎng)絡制度中的既定行為模式發(fā)生沖突，即使(總體上或在某問題領域)具有超強能力的國家政府也難以實現(xiàn)其意愿。在此情況下，機制不再與國家能力的基本形式相一致，其原因是國際組織在其中起到了重要作用。[4](P52)

國際組織模式在機制變遷中的運行機制是，現(xiàn)有的規(guī)范、網(wǎng)絡、基本能力等影響著依賴組織的能力，而依賴組織的能力會影響談判的后果，進而推動機制的變遷。機制變遷的主要根源是其他網(wǎng)絡、規(guī)范和制度獲許介入特定的組織形態(tài)，從而影響國際機制的性質(zhì)。[4](P53)世界政治其他問題領域出現(xiàn)的新規(guī)范可以改變某個機制，它隨后傳遞到特定問題領域，或通過以(在其他問題領域或特定組織內(nèi)發(fā)揮作用的)既有規(guī)范接受的方式進入某問題領域。同樣地，如果某政治談判進程削弱了擁有創(chuàng)立機制基本權力國家的地位，則國際機制因此而改變?；蛘哒f，以國際組織為中心的政治互動網(wǎng)絡的發(fā)展，將推動在國際機制新原則上達成協(xié)議。[4](P144)

4.三種解釋模式的內(nèi)在邏輯和適用邊界

從國際關系理論流派的發(fā)展歷程看，總體權力結構模式、問題結構模式和國際組織模式分別代表了理論發(fā)展的不同流派或階段。新現(xiàn)實主義最顯著的特點是以國家實力分配所形成的體系結構為國際政治的核心變量?？傮w權力結構模式反映出新現(xiàn)實主義的思維。新自由主義強調(diào)理性的人創(chuàng)立的制度和規(guī)范對相互依賴狀態(tài)下的行為體決策起到約束作用。由此可見，國際組織模式應歸入新自由主義流派。問題結構模式處在總體權力結構模式和國際組織模式之間，它強調(diào)權力，但又對權力作用加以限制，處在新現(xiàn)實主義過渡到新自由主義的模糊狀態(tài)。從新現(xiàn)實主義到新自由主義，最核心的爭論是合作依賴于權力還是制度。分折中主義認為促成合作既受權力結構的影響，又依靠制度的保障。因此，包含現(xiàn)實主義和自由主義的三種模式在解釋機制變遷過程中能夠實現(xiàn)互補。

三種解釋模式發(fā)揮作用的邊界及互補性。當使用武力代價高昂或不存在重大安全問題的時候，總體權力結構模式的解釋力受到限制，而問題結構模式的解釋力往往更強。一旦不同問題之間成功地建立了聯(lián)系，問題結構模式的解釋力就會下降，因為特定問題領域的政治后果不能簡單地用該領域的政治資源來解釋?？傮w權力結構模式和問題結構模式共同存在的一個問題是，它們只注重國家的權力能力，而忽視了國內(nèi)行為體和跨國行為體的能力。[4](P50)在行為體不試圖利用彼此的脆弱性相互依賴而摧毀機制的前提下，國際組織模式能夠發(fā)揮其效力；反之，總體權力模式或問題結構模式將發(fā)揮重要作用。換言之，采用什么樣的模式解釋國際機制變遷主要看各方是否有意愿采取和平方式解決問題。我們預測，情形越接近于復合相互依賴，則問題結構模式和國際組織模式越適用，而總體權力結構模式越不準確。[4](P57)

(二) “南海行為準則”進程導入三種解釋模式

既然運用國際機制變遷的三種解釋模式分析“南海行為準則”談判進程，那么有必要回答三種解釋模式是否適用于該談判進程？眾所周知，外交談判需要采取一定的戰(zhàn)略，戰(zhàn)略力量的消長意味著戰(zhàn)略態(tài)勢的轉變，戰(zhàn)略態(tài)勢的變化又左右著外交談判的進程。當然，影響談判進程的因素很多，例如歷史、法律、文化等細節(jié)問題，我們把這些因素歸入影響談判的技術層面的因素。技術因素往往是談判雙方甚至多方討價還價的“焦點”。無論它們多么重要都可加可減，不會從根本上導致談判進程的破裂，除非一方或多方不愿意繼續(xù)談判而退出。因此，對外交談判進程的研究就轉向了對談判各方戰(zhàn)略態(tài)勢的分析和把握。

具體到“南海行為準則”談判進程，需要首先搞清楚的是南海力量格局的演變。近年來，除南海問題當事方外，以美國為首的西方國家也頻頻插手南海問題。這些西方國家對南海問題的態(tài)度大都唯美國“馬首是瞻”。因此，我們在分析問題時牢牢抓住美國因素即可。南海問題當事方是“南海行為準則”的談判主體，美國因素和東盟是談判的干擾或影響因素。僅從南海問題當事方之間的力量對比看，中國在談判態(tài)勢上具有壓倒性優(yōu)勢。憑借在南海地區(qū)權力格局中的主導優(yōu)勢，中國可以通過聯(lián)系戰(zhàn)略實現(xiàn)權力的通約，從而推動“南海行為準則”談判向有利于自己的方向發(fā)展。此時，我們可以運用總體權力結構模式解釋“南海行為準則”的制定路徑。當美國重返亞太，與越南、菲律賓等國加強軍事同盟時，中國在南海的戰(zhàn)略態(tài)勢受到擠壓且地區(qū)權力失去通約性。但中國依然可以利用東盟國家在經(jīng)濟上對中國市場的依賴，增加“南海行為準則”談判的籌碼。在此情況下，可運用問題結構模式對“南海行為準則”談判進程進行分析和研究。最后，隨著東盟對南海問題的關注度不斷提高，我們不能忽視東盟作為地區(qū)最重要的組織在準則談判進程中的作用。東盟作為一個多邊平臺為準則談判提供了一定的制度保障。但值得注意的是東盟是一個松散的組織且易受南海國家的干擾。鑒于此，運用國際組織模式分析準則談判有助于我們把握談判的進程。目前，南海成為域內(nèi)外各方勢力博弈的舞臺。當此情勢，采用以上三個模式分析“南海行為準則”的談判進程，可以更加準確地把握談判進程中中國遇到的主要障礙和矛盾，并為探尋未來出路提供寶貴指南。

二、 “南海行為準則”談判進程中的三重障礙

目前，“南海行為準則”談判進程成為各方博弈的著力點。這不僅加劇了談判的復雜性，而且遲滯了談判的進程。中國作為“南海行為準則”談判的利益攸關方將面臨不同的困難和障礙。根據(jù)總體權力結構模式、問題結構模式和國際組織模式的分析發(fā)現(xiàn)，中國在“南海行為準則”談判進程中面臨三重障礙：一是美國因素攪動南海，掣肘談判進程;二是中國經(jīng)濟權力無法轉化為準則制定的權威;三是東盟在談判進程中易被部分南海國家“綁架”。

(一) 美國因素攪動南海掣肘談判進程

在總體權力結構模式中，強國決定國際機制的變遷。換言之，在此模式中，強大的一方在國際機制的制定、進化方面占據(jù)主動地位。故而，在針對某一問題時，不同國家之間往往通過兩個途徑提升自身話語權。一是弱國家“抱團取暖”依賴集體力量和意志對外發(fā)聲；二是尋求“外援”打破固有力量格局。近年來，雖然越南、文萊、菲律賓等南海問題方相互協(xié)調(diào)立場，團結一致與中國就制定“南海行為準則”展開博弈，但此舉并未打破南海紛爭的權力或力量格局。因此，尋求域外大國的支持成為南海部分國家的不二選擇。2011年美國宣布戰(zhàn)略重心東移至亞太，越南、菲律賓等南海國家熱烈歡迎美國重返亞太并積極參與美國對中國的戰(zhàn)略再平衡。[5]此舉意在利用美國在戰(zhàn)略上壓制中國。然而，訴諸外力以助己成的前提條件是南海國家能夠巧妙地駕馭并運用域外力量，制定體現(xiàn)其意志的“南海行為準則”，否則，所制定的準則很可能成為域外國家插手地區(qū)事務的法理依據(jù)。一般而言，一旦域外大國涉足地區(qū)事務，大國主導地區(qū)事務的沖動和對地區(qū)事務的影響將取決于其“國際道義”。大國若是一個公允的“調(diào)停者”，將有助于地區(qū)事務的解決，反之，將有礙于地區(qū)事務的解決甚至加劇地區(qū)事務的復雜性。對于一個以“霸主”自居且將中國視為其挑戰(zhàn)者的美國而言，它絕對不甘心受南海國家的支配和利用，必然會想盡辦法影響并掌控“南海行為準則”的談判進程。

雖然從威斯特伐利亞體系以來，運用武力方式處理領土爭端并非主流方式，但在極端情況下，武力方式往往成為一種被迫的唯一方式。一旦越南、菲律賓等南海國家鋌而走險主動挑起事端，導致南海局勢失控，中國必然會采取包括武力在內(nèi)的一切方式維護領土主權完整。反觀南海問題歷史，我們不難發(fā)現(xiàn)中越在南海發(fā)動過兩次戰(zhàn)爭，中菲也因南海島礁之爭發(fā)生過武裝沖突。由此可見，中國維護國家主權的堅定決心和意志。在《南海各方行為宣言》中，南海問題有關方愿通過各方同意的模式，就相關問題繼續(xù)進行磋商和對話，推動以和平方式解決彼此間爭議，這并不排除極端情況下再次動武的可能。美國戰(zhàn)略重心東移至亞太，加強與越南、菲律賓等國的軍事合作，在一定程度上助長了這些國家與中國談判的信心和勇氣。

盡管美國重返亞太，插手南海事務打破了地區(qū)權力格局，但這并不代表南海部分國家能夠“狐假虎威”按照自身意志推動“南海行為準則”談判進程。首先，美國不是南海問題當事國很難參與“南海行為準則”的談判，其影響力有限。美國一直暗中支持南海部分國家與中國對抗并利用東盟干涉南海事務。2012年7月9日，第45屆東盟外長會議提出的“核心要素”草案呼吁中國與東盟以外的國家簽訂議定書。很明顯，這一倡議是為美國合情、合理、合法地介入南海事務設置“暗門”，對此，中國堅決予以拒絕?？梢?，美國在準則制定進程中的影響有限。其次，美國與南海國家在制定“南海行為準則”的目標上存在差異。美國旨在利用地區(qū)機制牽制中國，阻止中國主導地區(qū)事務；而越南、菲律賓等南海國家希望利用準則盡可能解決南海問題。從目標差異看，美國反而成為制定“南海行為準則”的消極因素或干擾因素。最后，東盟國家不可能協(xié)作一致對付中國。因為中國與新加坡、緬甸、老撾、柬埔寨等東盟國家并不存在領海爭端；更重要的是這些國家在經(jīng)濟上嚴重依賴中國，它們不可能為越南、菲律賓這樣的國家而開罪中國。2012年東盟外長會議未發(fā)表聯(lián)合公報足以證明東盟內(nèi)部對南海問題態(tài)度不一。

(二) 中國經(jīng)濟權力無法轉化為準則制定的權威

在問題結構模式中，某問題領域的權力資源應用于其他問題領域時，將失去某些或全部效力。中國對東南亞國家的經(jīng)濟影響力并沒有轉化為制定“南海行為準則”的權威。自20世紀90年代以來，中國和東盟國家之間的貿(mào)易額以年均21%的速度穩(wěn)步增長。1995年中國與東盟的貿(mào)易額首次突破200億美元，2009年雙方貿(mào)易額達到2130億美元，東盟成為中國第四大貿(mào)易伙伴，中國則成為東盟第三大貿(mào)易伙伴。[6]中國與東盟國家經(jīng)濟相互依賴程度逐步加深。如果東盟是一個協(xié)調(diào)一致的行為體，那么中國與東盟之間會因較高的脆弱性而表現(xiàn)為敏感性相互依賴。但事實上，東盟一體化程度并不高，而且中國與南海部分國家之間更多地表現(xiàn)為脆弱性相互依賴。根據(jù)問題結構模式的邏輯推斷，在經(jīng)濟領域，中國相對于南海國家享有規(guī)則制定的絕對優(yōu)勢。在南海部分國家看來，中國在南海主張“主權屬我、擱置爭議，共同開發(fā)”是以退為進的策略。如果南海問題由領土主權之爭轉變?yōu)楣餐_發(fā)的經(jīng)濟問題，那么中國在“南海行為準則”的制定中將發(fā)揮主導作用。因此，越南、菲律賓等國既不承認南海九段線以內(nèi)的海域主權屬于中國，又不愿意與中國平等協(xié)商共同開發(fā)南海資源。

近年來，南海局勢不斷升溫，南海部分國家擔心中國會運用經(jīng)濟影響力逼其在談判中做出讓步。有經(jīng)濟學家稱，“隨著南海局勢不斷升溫，經(jīng)濟上對中國過分依賴將不利于越南的發(fā)展。越南需要實現(xiàn)貿(mào)易伙伴多元化以擺脫對中國市場的過分依賴?！盵7]但另有學者認為，自2008年全球性經(jīng)濟危機以來，全球性需求萎縮，經(jīng)濟發(fā)展低迷，中國以出口拉動型經(jīng)濟在一定程度上受到?jīng)_擊，與此同時，中國經(jīng)濟正處在大變革、大調(diào)整時期。在此背景下，中國與東盟國家間關系愈發(fā)表現(xiàn)為復合相互依賴。中國經(jīng)濟對東南亞國家的依賴性在一定意義上表現(xiàn)為脆弱性。如果中國利用經(jīng)濟手段以制裁南海國家為要挾，逼其在談判中做出讓步，那么中國國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展也必將受到較大影響。故而，中國很難運用聯(lián)系戰(zhàn)略將經(jīng)濟影響力轉化為“南海行為準則”制定的政治權威。

(三) 東盟在談判進程中易被部分南海國家“綁架”

根據(jù)國際組織模式可知，影響談判結果的權力將由依賴組織的能力——如投票權、組建聯(lián)盟的能力、對精英網(wǎng)絡的控制——所提供。換言之，我們定義的國際組織的網(wǎng)絡規(guī)范和制度提供了影響結果的權力。[4](P53)具體到“南海行為準則”的談判，像越南、菲律賓這樣的小國無法左右談判的進程，它們轉而會借助東盟這一地區(qū)組織，利用多邊機制與中國展開博弈。很顯然，利用區(qū)域組織提高談判籌碼需要滿足兩個條件。一是不斷推動南海問題東盟化。越南前副外長黎良明稱，東盟國家中有8個是南海沿海國，4個是南海權益聲索國，東盟是維護南海和平穩(wěn)定的“主體”。如果沒有南海的和平、穩(wěn)定，東盟難以成功建設共同體，一個團結和在地區(qū)安全起中心作用的東盟將有助于管控海洋爭端，尋求解決辦法，發(fā)揮積極作用。[8]2010年9月，菲律賓總統(tǒng)阿基諾三世在美國-東盟峰會上呼吁東盟應在南海問題上緊密團結，反對中國在南海宣示主權。2011年菲律賓召開東盟十國海事專家會議，協(xié)調(diào)各國立場，妄圖在東盟內(nèi)部達成解決南海問題的政策。可見，越、菲兩國的言行旨在推動南海問題東盟化。二是利用擔任東盟輪值主席國的機會操縱東盟。為體現(xiàn)絕對平等地位的重要性，任何一個東盟成員國均有依據(jù)《東盟憲章》成為東盟輪值主席國的權力。當東盟某一成員國成為輪值主席國時，該國則擁有決定東盟外長會議、東盟峰會等多邊會議的時間、次數(shù)以及設置會議議程的權力，在地區(qū)事務中的話語權不言而喻。東盟輪值主席國是否將南海問題納入地區(qū)多邊機制議程，或寫入外長會議聲明、峰會首腦聲明，將對東盟在該問題上的關注度有著決定性的影響。這在實踐中無疑為越南、菲律賓等國“綁架”東盟，推行其南海政策提供了便利。[9]自2001年以來，但凡南海爭端當事國擔任東盟輪值主席國時，南海問題就成為東盟討論的熱點問題。例如，2007年菲律賓擔任東盟輪值主席國時，不僅將南海問題列入東盟外長會議和東盟地區(qū)論壇，而且在會后的聯(lián)合公報和主席聲明中大篇幅闡述了自己的南海主張。2010年在越南擔任東盟輪值主席國期間，將《南海各方行為宣言》列為第16次東盟首腦會議的主要議題?？偠灾?，越南和菲律賓清醒地認識到，它們無法與強大的中國對抗，需要東盟充當“代理人”以集體的力量和意志與中國談判。[10]這說明南海國家在解決南海問題過程中對東盟具有較強依賴性。

依賴性大小可以是一種權力資源。如果兩個當事方相互依存，其中一方對另一方依賴較小，只要雙方都看重這種相互依存關系，那么依賴性較小的一方就擁有某種權力資源。[11]很顯然，在“南海行為準則”的制定方面，東盟對越南、菲律賓等國的依賴性比較小，也并沒有支配其他成員國的意愿，反而被部分成員國所操縱。究其原因有兩點：一是各國在南海問題上有著不同的利益訴求，對華關系的態(tài)度與立場也不盡相同?！盵12]二是東盟是一個無核心的松散區(qū)域組織，無法在地區(qū)事務中發(fā)揮應有的作用。雖然東盟在南海問題上一貫秉承“中立、和平”的原則，[13]但成員國利益分歧和組織結構的松散性終使東盟難逃被越南、菲律賓等國操縱的命運。

三、 中國應對談判進程中障礙的策略

從“南海行為準則”談判進程中障礙性因素的特點看，中國必須處理好一對關系和應對兩個問題。首先，必須處理好與美國的關系。伴隨著“修昔底德”陷阱的“聒噪”，中美關系有走向“自我實現(xiàn)的預言”的風險。目前，中美在南海對抗加劇，美國除了在戰(zhàn)略態(tài)勢上壓制中國外，還頻頻干預“南海行為準則”談判。當務之急，中國應利用在朝核問題上的傳統(tǒng)優(yōu)勢與美國達成某種“默契”，使美國在“南海行為準則”問題上保持克制。從談判進程看，“南海行為準則”的達成具有長期性和艱巨性，要根本實現(xiàn)南海的和平與穩(wěn)定，中美仍需構建一種新型大國海洋關系。其次，“內(nèi)修經(jīng)濟，外塑形象”，保持中國在相互依賴中的相對獨立性，降低對東盟國家的脆弱性依賴。為在談判進程中發(fā)揮中國在區(qū)域經(jīng)濟中的權力，中國應加速推進國內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉型升級，提高國內(nèi)經(jīng)濟抵抗和抵御內(nèi)外風險的能力，降低中國經(jīng)濟對南海國家的脆弱性依賴。在此過程中，中國也應以一帶一路戰(zhàn)略為契機，在國際上塑造良好國家形象，為“南海行為準則”談判營造良好氛圍，減少談判的交易成本。最后，遏制“南海行為準則”談判東盟化。中國應深入分析東盟的矛盾心理，對癥下藥，并利用東盟成員國之間對南海問題態(tài)度的分歧，采用“離岸平衡手”的策略阻止越南、菲律賓等國“綁架”東盟的行為。

(一) 中國對美策略：“雙輪驅動”標本兼治

中國應對美國攪局南海事務，干擾“南海行為準則”談判進程需要做好“兩手準備”：既要著眼于當前美國在南海的“小動作”，又要注重維護中美長期經(jīng)營的戰(zhàn)略大局。為此，中國有必要采取“雙輪驅動”策略、即一方面利用歷史和地緣優(yōu)勢在朝核問題上與美國展開博弈；另一方面加強與美國溝通構建新型大國海洋關系。

仔細觀察亞太地區(qū)局勢，不難發(fā)現(xiàn)在美國高調(diào)介入南海問題時，朝鮮半島局勢也愈演愈烈。當然，在此我們并不是來論證和討論二者有什么內(nèi)在誘發(fā)性聯(lián)系。從戰(zhàn)略態(tài)勢和策略上看，朝核問題的不斷發(fā)酵、升溫似乎為我們平衡美國南海壓力提供了突破口。美國對外堅稱朝鮮半島無核化是自己的核心利益。正如亨利·基辛格在《論中國》中提到“美國對事物的判斷永遠不可能與美國對民主制度的看法分開。有些事件必然會引起美國的反應，即使會損害總體關系也在所不惜?！盵14]美國向來認為朝鮮是不民主的專制國家，這樣的國家一旦掌握核武器將是不可想象的。由此斷定，美國對朝鮮核問題的態(tài)度是真實的而非故作姿態(tài)。既如此，中國可采用策略型議題聯(lián)系外交方式在朝核問題上彰顯自身影響力以平衡美國對“南海行為準則”談判進行的壓力?！安呗孕妥h題聯(lián)系是指國家在談判中通過在其他方面的威脅與承諾來‘威逼利誘’操縱對方的偏好來實現(xiàn)合作。議題聯(lián)系行為實際上是參與談判國家之間所進行的一場成本——收益的重新分配?！盵15]通過將南海問題與朝核問題聯(lián)系起來，中國可以操縱美國可能存在的替代行為的機會成本，從而建立起某種交換關系，以此巧妙地抵消美國對“南海行為準則”談判進程的干擾。從均勢角度看，這種做法只能是暫時的防御性策略。根據(jù)目前“南海行為準則”的談判進度推測，短期內(nèi)各方很難達成一致意見。在此背景下，若要根本解決問題中國需要與美國構建一種新型大國海洋關系。

美國攪局南海事務，千方百計影響、干涉“南海行為準則”的談判進程實質(zhì)是企圖利用國際機制壓制并約束中國，維護自身在海洋領域的領導權。雖然中國無意挑戰(zhàn)美國的海洋霸權，但隨著中國的日益強大，美國將其視為秩序的“挑戰(zhàn)者”。受消極的“暈輪效應”影響，美國認為中國在南海的行為是對其全球性權威的挑戰(zhàn)。對守成大國美國而言，應對挑戰(zhàn)無非只有兩種途徑。一是發(fā)動對華戰(zhàn)爭徹底擊敗中國。二是通過和平談判方式維護其霸主地位。顯然，在和平發(fā)展的時代主旋律下，美國只可能選擇后者。美國在南海的言行無非希望盡最大可能影響“南海行為準則”的談判進程，并實現(xiàn)對華遏制的戰(zhàn)略目標。從國際政治心理學看，“信息發(fā)送者認為是明確無誤的內(nèi)容，信息接收者可能認為是極端模棱兩可的。更可怕的是接收者會斷定信息傳達了明確的信息，可是接收者的解讀與發(fā)送者的意愿恰恰相反”。[16]據(jù)此，美國認為中國積極推動各方達成“南海行為準則”是為了徹底解決南海爭端，有損其在南海航行自由的權利。但事實上中國推動“南海行為準則”是為解決爭端創(chuàng)造條件，并未損害美國及其他國家在南海的航行自由權。相反，中國是現(xiàn)有海洋秩序的維護者和受益者。中國一貫主張根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》及國際法慣例處理南海爭端。從實力對比看，雖然中國改革開放30多年來取得了巨大成就，但與美國相比差距懸殊。中美之間的關系遠沒有構成崛起大國與守成大國激烈競爭的局面。因此，美國根本沒必要利用干涉“南海行為準則”談判進程遏制中國。故而，美國攪動南海，掣肘“南海行為準則”談判進程反映在國家關系上是中美之間缺乏足夠的溝通和信任。

為消除中美之間的信任赤字，中美應以構建新型大國關系為契機，構建新型大國海洋關系。中美新型大國海洋關系旨在突破馬漢海權論的宿命——海上爭霸，建立一種不沖突，不對抗，相互尊重，合作共贏的海洋關系。首先，在海上分歧方面，中美應保持克制，通過和平方式解決矛盾，避免走向沖突和對抗；其次，在涉及海洋利益方面，中美應照顧到彼此關切，尊重對方核心利益；最后，在應對海上安全威脅方面，中美應攜手合作共同維護海上和平與安全。中美新型大國海洋關系的構建必將對“南海行為準則”的談判進程產(chǎn)生積極效果，也有助于從根本上解決南海問題。

(二) “內(nèi)修經(jīng)濟，外塑形象”，保持相對獨立性

從世界格局看，中國尚處在將強未強，謀求區(qū)域大國地位的階段。要實現(xiàn)這一目標，中國必須首先解決好周邊矛盾和分歧。解決矛盾的過程必將是中國與彼方長期博弈和談判的過程。成功的談判往往取決于硬實力和軟實力，其中硬實力選取經(jīng)濟實力，軟實力選取國家形象為主要參考系。中國在“南海行為準則”談判中無法發(fā)揮規(guī)則制定的權威原因是中國硬實力不夠硬，軟實力不夠軟。因此，“內(nèi)修經(jīng)濟，外塑形象”成為我們必然的選擇。

在相互依賴關系中，只有實力超群的一方才能夠操縱相互依賴中的脆弱性，迫使對方做出相應的妥協(xié)?！爱斚嗷ヒ蕾嚨牟粚ΨQ存在于不同議題領域時，一國可能會設法將不同議題掛鉤，也可能想要解除它們之間的聯(lián)系。如果每個議題都是一場單獨的較量，所有較量同時進行，那么一國可能擁有一場較量中的大部分籌碼，而另一國可能擁有另一場較量中的大部分籌碼。一國可能會視自身利益與地位而想要保持不同較量的獨立或將不同較量掛鉤。因此，大量由經(jīng)濟相互依賴而引發(fā)的政治沖突都與建立聯(lián)系或防止聯(lián)系形成有關。國家希望在自己的優(yōu)勢領域操縱相互依賴關系并避免在自己相對弱勢的領域被他國操縱?！盵17](P86)其中這種優(yōu)勢必須是一種高質(zhì)量的絕對優(yōu)勢。擁有絕對優(yōu)勢的國家在操縱依賴關系時就具有較低的脆弱性，而且能夠迫使對方在談判中做出一定的讓步。中國在“南海行為準則”談判進程中無法將經(jīng)濟實力轉化為規(guī)則制定的權威，根源在于國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展水平還無法承擔相互依賴中的相對成本。無法承擔這種成本的期限取決于博弈對方國內(nèi)經(jīng)濟調(diào)整能力。故而，中國需要加快國內(nèi)經(jīng)濟結構調(diào)整，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，提升國家經(jīng)濟發(fā)展的抗風險能力。此外，中國與南海國家在加強經(jīng)濟聯(lián)系的同時也要保持國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展的相對獨立性。在經(jīng)濟實力處于絕對優(yōu)勢時，保持經(jīng)濟發(fā)展相對獨立性可使中國在“南海行為準則”談判中處于主動地位。

當然，在不斷加強自身經(jīng)濟絕對優(yōu)勢的同時，中國仍需要對外樹立良好的大國形象。因為“政治已經(jīng)成為一場競爭激烈的信譽較量”。[17](P147)良好的國家形象可以減少談判的阻力。例如，一個守承諾，講信用的國家在談判中可減少談判對手的疑慮和無端的猜忌，從而大大降低談判的交易成本。中國與南海問題其他各方實力呈現(xiàn)“一超多弱”的格局。在此格局下，南海國家本就處于國際輿論的“道德高點”。所以中國在“南海行為準則”談判中應保持“有理、有利、有節(jié)”，既不能盛氣凌人，又不能“損人利己”，而應追求絕對收益。同時，中國可將一帶一路戰(zhàn)略定位為塑造負責任大國形象的機遇。一帶一路戰(zhàn)略是中國與其他國家共享發(fā)展成果的壯舉。在后經(jīng)濟危機時代，中國寄希望通過一帶一路戰(zhàn)略，以經(jīng)濟杠桿制造經(jīng)濟實惠，樹立友善形象，從而淡化政治與外交議題上的強硬色彩。[18]這無疑應該會給中國國家形象加分。

事實上，一帶一路戰(zhàn)略實施以來，東南亞國家表現(xiàn)得最為積極熱情。這足以證明中國堅持與鄰為善、以鄰為伴，堅持睦鄰、安鄰、富鄰，突出強調(diào)“親、誠、惠、容”理念。此外，中國與發(fā)展中國家堅持正確義利觀、加強團結合作的思想同樣適用于東南亞國家，那就是要有原則、講情誼、講道義，道義為先、義利并舉，更多地考慮對方利益?？梢?，中國在推動一帶一路戰(zhàn)略過程中不僅可以塑造中國的國家形象，而且能照顧到南海國家的切身利益。

若按照既定的路線方針政策，中國加緊內(nèi)外兼修，不僅可以實現(xiàn)經(jīng)濟的穩(wěn)定快速增長，而且國際形象也將大有改善。在強大的硬實力和軟實力背景下，中國完全可以操縱相互依賴的脆弱性推動“南海行為準則”談判進程向有利于自己的方向發(fā)展。

(三)堅決遏制“南海行為準則”談判東盟化

在“南海行為準則”的談判進程中，東盟易被部分南海國家“綁架”的根本原因是東盟對待南海問題的矛盾心理。東盟既已宣布在南海問題上保持中立，又希望借助南海爭端彰顯其作為地區(qū)安全和穩(wěn)定的維護者的權威。南海國家利用東盟的矛盾心理，試圖假借東盟之手主導“南海行為準則”的談判進程。為防止在談判中陷入被動局面，中國應在“南海行為準則”的談判中扮演更加積極的角色。[13]

從具體層面看，中國需要做好以下兩點。首先，充分認識東盟在南海問題上的矛盾心理，對癥下藥才能藥到病除。多年來，東盟一直致力于東亞一體化進程，并希望在地區(qū)事務中發(fā)揮主導作用和影響力，避免因南海問題導致內(nèi)部的分裂。這種想法是由東盟自身發(fā)展的內(nèi)在張力所決定的。事實上，根據(jù)不同區(qū)域組織發(fā)展的歷史，一個區(qū)域性組織只有恪守公平、正義，在地區(qū)事務中發(fā)揮建設性作用，才能增強自身凝聚力，贏得國際社會的尊重和認可。因此，東盟不應該在南海問題上左右搖擺，而應該準確定位，恪守中立。同時，中國應就南海問題與東盟加強不同級別對話與溝通，根據(jù)國際法及國際慣例，積極監(jiān)督、落實《南海各方行為宣言》，循序漸進地推動“南海行為準則”的談判進程。只有這樣，東盟才能在地區(qū)事務中樹立威望，才能在國際舞臺上獲得更多支持。否則，東盟很可能淪為越南、菲律賓等國推行其南海政策的工具，最終引起成員國內(nèi)部矛盾，導致東盟的分裂。

其次，中國可以利用東盟內(nèi)部分歧約束部分南海國家的行為。東盟成員國中泰國、新加坡、柬埔寨、緬甸和老撾與中國并無領海糾紛。這些國家關注南海問題主要是基于對地區(qū)安全和穩(wěn)定的考量，并非為了在南海紛爭中分一杯羹。為維持與中國的政治、經(jīng)濟關系，這五個國家并不愿意將南海問題東盟化。因此，越南和菲律賓等國強行將其南海政策摻雜在東盟系列會議之中，必然引起東盟內(nèi)非南海問題國家的不滿。這種不滿集中表現(xiàn)在東盟系列會議的議題上。例如泰國作為東盟輪值主席國期間并未將南海問題列入東盟系列安全會議重要議程。[19]與此類似，2012年，柬埔寨作為東盟輪值主席國也拒絕了越南和菲律賓將南海問題寫入東盟外長會議聯(lián)合聲明的要求?？梢?，東盟成員國內(nèi)部對南海問題的分歧嚴重。中國可以加強與東盟內(nèi)部非南海問題國家的合作，利用東盟國家內(nèi)部的分歧，實現(xiàn)東盟內(nèi)部力量的制衡，阻止南海部分國家推動“南海行為準則”談判東盟化。當然，阻止“南海行為準則談判”東盟化并不排斥和影響東盟在南海問題上發(fā)揮建設性作用?？傊挥凶龊靡陨蟽牲c，中國才能在“南海行為準則”談判過程中爭取主動，發(fā)揮更加積極的作用。

結語

從20世紀90年代初至今，南海問題受地區(qū)和域外因素的干擾趨于復雜化，其根源在于南海缺乏一個具有約束力的機制。盡管南海各方正在推動“南海行為準則”的談判，但談判各方的目標和預期不同，使談判步履維艱。中國作為南海問題的主要利益攸關方在談判進程中面臨不同的障礙。根據(jù)國際機制變遷的三個模型分析發(fā)現(xiàn)，中國在“南海行為準則”談判進程中會遇到三大障礙性因素：一是美國因素攪動南海掣肘談判進程。二是中國經(jīng)濟權力無法轉化為準則制定的權威。三是東盟在談判進程中易被部分南海國家“綁架”。為掃除這些障礙，當務之急，中國必須處理好與美國的關系，積極構架中美新型大國海洋關系；其次，“內(nèi)修經(jīng)濟，外塑形象”，保持相對獨立性，降低中國相對東盟國家的脆弱性；最后，應利用東盟內(nèi)部對南海問題態(tài)度迥異的矛盾，采用“離岸平衡手”的策略阻止越南、菲律賓等國“綁架”東盟。當然，在“南海行為準則”談判中，中國還會遇到一些具體的技術層面的問題和障礙，例如，中國與東盟國家就爭議海域的范圍問題存在嚴重分歧、解決南海問題的國際法與歷史事實之爭等。這些問題仍然值得我們進一步研究。雖然在“南海行為準則”談判進程中，會遇到各種矛盾和障礙，但只要堅持改革、開放、共享的理念，中國就一定能推動談判向有利于地區(qū)和平、穩(wěn)定的方向發(fā)展。

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〔責任編輯：左安嵩〕

The Obstacles and Countermeasures of China in the Process of the “South China Sea Code of Conduct” Negotiation——From the Perspective of the Change of International Mechanism

YUAN Sha

(International Institute for Strategic Studies, Central Party School, Beijing,100091, China)

Abstract:From a historical context, it can be deduced that the destination of the South China Sea issue would be to formulate the “South China Sea Code of Conduct”. In the process, China needs to actively participate in and dominate the negotiation in order to safeguard its rights and interests in this area. Analysis of the different patterns of international mechanism change reveals triple obstacles facing China. To break through these barriers, we should actively strengthen the communication and trust with the US to optimize the environment of negotiations. Then, we should accelerate economic transformation to keep domestic economy relative independence to reduce the vulnerability and dependence on ASEAN countries. In addition, China should use the differences of attitude to the south China sea issue between the ASEAN countries to prevent ASEAN fromdominating the negotiations of the code.

Key words:China; the “South China Sea Code of Conduct”; international mechanism change

中圖分類號:D814.1

文獻標識碼:A

文章編號:1006-723X(2016)05-0041-09

作者簡介:袁沙(1986—)，男，湖北襄陽人，中共中央黨校國際戰(zhàn)略研究院博士研究生，主要從事全球海洋問題、中國邊海問題及海洋戰(zhàn)略研究。

基金項目:國家社會科學基金一般項目(15BGJ015)