彭向剛　周雪峰

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論新型政企關系下的政府規(guī)制：挑戰(zhàn)與要求

彭向剛周雪峰

[摘要]政企關系是反應政府與市場關系的基本范疇，也是當前進行經(jīng)濟體制改革的核心問題。隨著中國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，政企關系的發(fā)展體現(xiàn)出新的含義和特征，與此相適應，新型政企關系為政府規(guī)制的理論與實踐提出了新的挑戰(zhàn)與要求。在概括新常態(tài)背景下政企關系的含義與特征的基礎上，應該立足于新型政企關系給政府規(guī)制變革帶來的挑戰(zhàn)與要求，從“政府規(guī)制理念、政府規(guī)制內(nèi)容、政府規(guī)制實施”三個角度，對新常態(tài)下如何應對政府規(guī)制的挑戰(zhàn)與要求提出發(fā)展思路。

[關鍵詞]新常態(tài)政企關系政府規(guī)制挑戰(zhàn)與要求

一、新型政企關系的含義與特征

政企關系，顧名思義是政府與企業(yè)之間的關系。從政企關系的主體上看，政府作為國家的代理人對經(jīng)濟社會活動進行管理、為經(jīng)濟主體的發(fā)展創(chuàng)造環(huán)境與平臺；而企業(yè)是構成微觀經(jīng)濟的細胞，發(fā)揮著微觀經(jīng)濟主體的作用。因此，政府與企業(yè)作為定位不同的兩種角色而相互博弈，是促進經(jīng)濟發(fā)展的“兩個車輪”。在任何國家，政企關系都是非常重要的公共政策議題。[1]

新中國成立以來，伴隨著經(jīng)濟建設的進程，我國政企關系經(jīng)歷了從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟的體制嬗變，逐漸顯現(xiàn)不同時期的發(fā)展特點。改革開放以前，政企關系實行高度集中的經(jīng)濟管理模式，無論生產(chǎn)經(jīng)營還是資源分配，在計劃經(jīng)濟模式下政府對企業(yè)均實行大包大攬，企業(yè)成為了政府的附庸。改革開放之后，我國政企關系的變革一開始強調(diào)政府與企業(yè)的分工及企業(yè)自主權的擴大；直到1993年黨的十四屆三中全會提出建立“適應市場經(jīng)濟和社會化大生產(chǎn)要求的，產(chǎn)權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的企業(yè)制度”。隨著市場化改革的推進，特別是在黨的十六大之后，民營企業(yè)得到了快速發(fā)展，成為政企關系重要的研究對象。因此，研究政府如何對企業(yè)進行合理干預，促進民營企業(yè)的成長與發(fā)展需要什么樣的政策支持，這類問題逐漸成為處理政企關系要解決的重要內(nèi)容。

黨的十八屆三中全會以后，怎樣處理好政府與市場的關系，成為了改革的核心問題?！敖?jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用”。政企關系是政府與市場關系的重要體現(xiàn)，處理好政府與市場關系的關鍵和實質(zhì)就是處理好政府與企業(yè)的關系。因此，如何適應新型政企關系的特點，制定科學的宏觀經(jīng)濟政策以及創(chuàng)新政府規(guī)制，就成為當前經(jīng)濟體制改革的根本問題。

本文所論述的新型政企關系特指十八屆三中全會以來，在全面深化改革的背景下，我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入新常態(tài)所需要或表現(xiàn)出來的政企關系。與傳統(tǒng)的政企關系相比，新型政企關系具有如下特點。

（一）新型政企關系強調(diào)內(nèi)外部環(huán)境共同促進的變革動力

從內(nèi)生動力來看，當今我國政府體制改革逐漸進入到深水區(qū)，經(jīng)濟的發(fā)展模式除了要依靠政府部門宏觀調(diào)控以外，還要推動私營企業(yè)參與到市場之中并發(fā)揮更大作用，進而最大限度的激發(fā)市場的活力。例如，在當前國有企業(yè)改革中，以私營企業(yè)主為代表的非國有資本以“股權多元化”、“參股”等形式進入商業(yè)類國有企業(yè)改革；通過購買服務、特許經(jīng)營、委托代理等方式，鼓勵非國有企業(yè)參與公益類國有企業(yè)的改革等。同時，黨的十八屆四中全會大力推進“依法治國”方略，依法規(guī)范行政審批行為。通過法律制度設定政府干涉的權限范圍；通過司法監(jiān)督使新型政企關系的變革更加規(guī)范透明。另外，在國企改革領域，通過“推進公司制股份制改革、健全公司法人治理結構、建立國有企業(yè)領導人員分類分層管理制度、實行與社會主義市場經(jīng)濟相適應的企業(yè)薪酬分配制度、深化企業(yè)內(nèi)部用人制度改革”[2]等等，這些措施有利于進一步完善現(xiàn)代企業(yè)制度，最大限度激發(fā)國有企業(yè)的活力、競爭力。從外部動力來看，隨著大數(shù)據(jù)時代的到來和網(wǎng)絡監(jiān)督手段的廣泛應用，政企關系的互動越來越便于公眾的監(jiān)督，而且公眾對政企關系的監(jiān)督方式也發(fā)生了變化，從傳統(tǒng)的以信訪式的監(jiān)督方式轉(zhuǎn)變?yōu)槲⒉?、微信曝光和轉(zhuǎn)發(fā)等新的網(wǎng)絡監(jiān)督方式，更加方便快捷。這些都成為政企關系變革的外部環(huán)境。

（二）新型政企關系強調(diào)企業(yè)的參與型變革

從整個世界的發(fā)展形勢上看，當今世界正處于前所未有的歷史轉(zhuǎn)折時期，世界各國都程度不同地處于政治、經(jīng)濟、社會的深度調(diào)整與變革之中。這種背景下的政企關系更加強調(diào)企業(yè)在經(jīng)濟活動中的需求表達和政治參與。例如，本屆政府在簡政放權過程中，注重問計于企業(yè)，從企業(yè)最急需解決的問題入手，增強政企關系互動的針對性、回應性和有效性，突出表現(xiàn)為針對小微企業(yè)反應的“融資困難、準入門檻高、成本增加、出口萎縮、政府干預及法治不健全”等諸多問題，出臺了專項的、系列化的融資和減稅政策。這說明在新常態(tài)背景下，構建新型政企關系需要企業(yè)“參與型變革”，企業(yè)要勇于表達自身權益及需求，積極參與政府規(guī)制的制定與實施。另一方面，企業(yè)的參與型變革有利于對政府規(guī)制的監(jiān)督，倒逼政府規(guī)制的變革與完善。

（三）新型政企關系強調(diào)市場與政府作用機理的重新配置

黨的十八屆三中全會把市場在資源配置中的“基礎性作用”改為“決定性作用”，這是我國改革進程中具有里程碑意義的創(chuàng)新與發(fā)展，為全面深化改革奠定了理論基礎。新常態(tài)下強調(diào)市場的決定性作用，就是要求在市場經(jīng)濟條件下，各經(jīng)濟主體在自由、規(guī)范、法治的市場環(huán)境下享有平等的地位和權利，準入門檻平等，國民待遇平等，競爭規(guī)則平等，企業(yè)自主經(jīng)營，公平競爭，自負盈虧，風險自擔?？梢姡l(fā)揮市場的決定性作用，就是要推動各個經(jīng)濟主體在價格機制、競爭機制、利益機制的引導下，不斷激發(fā)其創(chuàng)新力與內(nèi)在活力，促進資源的優(yōu)化配置，增進國民財富的創(chuàng)造與積累。

當然，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，并不是推行“泛市場化”，并非意味著市場的作用是無邊無界的。市場決定性作用的發(fā)揮并不是要政府撒手不管，而是要政府的作用發(fā)揮得更好。更好的發(fā)揮政府作用，就是強調(diào)進行科學的宏觀調(diào)控、有效的政府規(guī)制。新常態(tài)背景下發(fā)揮好政府的作用，歸根結底就是要發(fā)揮好社會主義的優(yōu)越性，集中力量“辦大事、辦好事”。在這種背景下，“政府的職責主要就是保持宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展，加強公共服務，保證公平競爭，強化市場監(jiān)管，維護市場秩序，促進經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展促進共同富裕，彌補市場失靈”。[3]隨著全面深化改革的不斷深入，有效的政府規(guī)制不僅不應被削弱，反倒應該進一步加強。

（四）新型政企關系強調(diào)減少發(fā)展束縛，推進簡政放權

簡政放權是本屆政府處理新型政企關系的重要手段之一。政企關系視角下的簡政放權，是指精簡政府機構，減少不必要的行政審批，把經(jīng)營管理權下放給企業(yè)，依法保障企業(yè)的自主權。2013年3月，李克強總理承諾，在本屆政府任期內(nèi)將國務院各部門擁有的1700多項行政審批事項削減1/3以上。只有深化行政審批制度改革，進一步簡政放權，用政府權力的“減法”換取企業(yè)和市場活力的“加法”，用更大氣力釋放改革紅利，才能充分發(fā)揮價格機制、供求機制和競爭機制三大市場機制的作用，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，激發(fā)市場主體的內(nèi)在活力。[4]

例如，近期的商事制度改革就是簡政放權典型的案例。國家工商總局通過商事制度改革進行簡政放權，原注冊資本實繳登記制改為認繳登記制，原企業(yè)年檢制度改為年報公示制度，原“先證后照”改為“先照后證”制度，同時放寬了經(jīng)營場所的登記條件，探索實行“工商營業(yè)執(zhí)照、組織機構代碼證以及稅務登記證”的“三證合一”。將與企業(yè)關系最密切的商事制度作為改革的“突破口”，彰顯當前中央政府推進簡政放權、規(guī)范新型政企關系的決心。商事制度的改革帶動了審批、監(jiān)管等一系列相關制度改革，從而打破了市場主體準入的限制，真正實現(xiàn)還權于企業(yè)、還權于市場。

（五）新型政企關系強調(diào)扶持小微企業(yè)，實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動

從我國政企關系發(fā)展的脈絡上看，政府與國有企業(yè)之間的關系一直是政企關系的關鍵內(nèi)容。隨著市場經(jīng)濟的推進，越來越多的小微企業(yè)成為我國經(jīng)濟新的增長點。在2015年政協(xié)會議新聞發(fā)布會上，新聞發(fā)言人呂新華提及“我國中小微企業(yè)對GDP的貢獻超過了65%，稅收貢獻占到了50%以上，出口超過了68%，吸收了75%以上的就業(yè)”。[5]當前政企關系不僅在于處理好政府與國企的關系，更要注意服務小微企業(yè)。國家工商總局發(fā)布的《全國小微企業(yè)發(fā)展報告》中可以看出，一方面小微企業(yè)充滿進取精神和創(chuàng)新意愿，并已成為國民經(jīng)濟重要支柱和吸納新增就業(yè)主渠道，另一方面小微企業(yè)也存在著兩極分化嚴重、產(chǎn)業(yè)升級困難等突出問題。因此，處理好新型政企關系的關鍵在于發(fā)揮小微企業(yè)的積極作用，針對小微企業(yè)發(fā)展中面臨的困境進行扶持幫助，促進小微企業(yè)健康發(fā)展。

2014年中央經(jīng)濟工作會議指出，“經(jīng)濟增長將更多依靠人力資本質(zhì)量和技術進步，必須讓創(chuàng)新成為驅(qū)動發(fā)展新引擎”，要“以政府自身革命帶動重要領域改革，以大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新形成發(fā)展新動力”。隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”與“工業(yè)4.0”時代的到來，以互聯(lián)網(wǎng)信息技術、產(chǎn)品智能化為代表的創(chuàng)新革命將為企業(yè)價值創(chuàng)造與發(fā)展方式帶來質(zhì)的飛躍。因此，新型政企關系下，整個經(jīng)濟系統(tǒng)逐漸從集中式的大企業(yè)發(fā)展向系統(tǒng)式的平臺發(fā)展轉(zhuǎn)變。越來越多的小微企業(yè)通過互聯(lián)網(wǎng)信息技術、通過創(chuàng)新變革逐漸成為大企業(yè)，成為支撐經(jīng)濟發(fā)展、實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動、解決就業(yè)的生力軍。與此相適應，政府規(guī)制的監(jiān)管思路必須隨著時代的發(fā)展而拓展創(chuàng)新。例如，在互聯(lián)網(wǎng)金融領域，央行等十部門已經(jīng)發(fā)布指導意見，對“互聯(lián)網(wǎng)支付業(yè)務、網(wǎng)絡借貸以及互聯(lián)網(wǎng)信托和互聯(lián)網(wǎng)消費金融、股權眾籌融資和互聯(lián)網(wǎng)基金銷售、互聯(lián)網(wǎng)保險”等領域開展監(jiān)督管理，我國正式步入到互聯(lián)網(wǎng)金融的監(jiān)管時代。推動以互聯(lián)網(wǎng)為依托的小微企業(yè)的健康發(fā)展，通過互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管規(guī)制凈化小微企業(yè)的經(jīng)營環(huán)境，這是新常態(tài)下實現(xiàn)政企關系健康發(fā)展、激發(fā)創(chuàng)新驅(qū)動的又一動力機制。

（六）新型政企關系強調(diào)環(huán)境承載能力，倡導綠色發(fā)展

當前我國的經(jīng)濟總量和經(jīng)濟增速都取得了一定的成績，此時我們更應該重新審視環(huán)保與發(fā)展之間的關系。環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展并不是一對矛盾，更不應探討孰輕孰重、何舍何得的問題；而是需要依托環(huán)境承載力，探索新型政企關系下的綠色發(fā)展。通過構建和諧、健康、綠色的新型政企關系，適應和引領環(huán)保新常態(tài)，進而把調(diào)整優(yōu)化結構、實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動與保護生態(tài)環(huán)境有機結合起來。

此外，公眾對經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量與效益的要求不斷提升，參與環(huán)境保護的積極性在不斷增強。這就要求無論是政府施政還是企業(yè)經(jīng)營，都應該主動回應公眾的期待。經(jīng)濟社會發(fā)展的最終目的不是單純的財富積累，而是要以改善民生、增進人民福祉為出發(fā)點和落腳點。2015年8月9日，《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》的施行，更加明確了各級政府對本地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源保護的責任，并建立了追責機制。另一方面，隨著網(wǎng)絡監(jiān)督的普及，公眾對企業(yè)的違法經(jīng)營、政府的行政不作為的監(jiān)督方式不斷更新，監(jiān)督的力度也在逐漸加強。例如，公眾利用網(wǎng)絡等手段表達對環(huán)保利益的要求，從而促使政府下決心整治霧霾；福建漳州PX項目，在公眾的抗議下，政府對環(huán)保的重視程度越來越高。因此，新型政企關系的處理，強調(diào)從源頭抓起，通過良性健康的政企關系的建立，切實保護好群眾在環(huán)保過程中的積極參與，實現(xiàn)政府與企業(yè)、公眾之間的良性互動，讓公眾看到綠色發(fā)展的希望。

二、新型政企關系對政府規(guī)制變革的挑戰(zhàn)與要求

政府規(guī)制是政府運用特有的公共權力對微觀經(jīng)濟主體進行規(guī)范與控制，是政府與企業(yè)關系的集中體現(xiàn)。研究政企關系視野中的政府規(guī)制，就是基于政企關系發(fā)展過程中呈現(xiàn)出的新特點，探求如何實現(xiàn)政府在微觀領域?qū)?jīng)濟的管理與服務職能。新型政企關系的形成給我國政府規(guī)制理論與實踐帶來了新的挑戰(zhàn)與要求，政府規(guī)制的變革只有適應這些挑戰(zhàn)與要求，才能促進新型政企關系的協(xié)調(diào)發(fā)展，進而推進國民經(jīng)濟的健康、可持續(xù)發(fā)展。新型政企關系對政府規(guī)制的挑戰(zhàn)與要求體現(xiàn)在以下三個方面：

（一）對政府角色定位的挑戰(zhàn)與要求

新型政企關系是建立在“市場決定性作用”為基本理念的一種政企關系。要適應新型政企關系、發(fā)揮好政府規(guī)制作用，就要明確政府在新常態(tài)下的角色定位。首先，適應新型政企關系的發(fā)展，政府要做好公共服務的提供者。公共服務的提供者角色要求政府盡量減少對市場、對企業(yè)的不必要干預，把“為企業(yè)的發(fā)展提供基礎設施建設，為公共事業(yè)的發(fā)展和經(jīng)濟社會的發(fā)展創(chuàng)造發(fā)展條件，提供制度保障”等作為政府角色定位的著眼點和著力點。其次，適應新型政企關系的發(fā)展，政府要做好多元主體的協(xié)調(diào)者。新型政企關系下的行政管理理念是一種淡化“政府主導”的多元治理理念。政府要通過放權于市場、放權于企業(yè)，更好地促進“市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”；政府規(guī)制要將政府與社會組織的職能進行清晰劃分，進一步完善政府與社會組織的互動關系，進而促進經(jīng)濟社會活力的迸發(fā)；同時，通過明確劃分各級政府之間的關系和規(guī)范授權，進而縮短政府與社會之間的距離，為企業(yè)主體、公民主體的行政參與創(chuàng)造條件，促進公共服務的有效性和多樣性。再次，適應新型政企關系的發(fā)展，政府要做好企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的引領者。新型政企關系的發(fā)展需要一個寬松、穩(wěn)定、公平的“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的政府規(guī)制環(huán)境。這就要求“通過全面深化改革，破除一切束縛創(chuàng)新的桎梏，讓一切想創(chuàng)新能創(chuàng)新的人有機會、有舞臺，讓各類主體的創(chuàng)造潛能充分激發(fā)、釋放出來，形成大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的生動局面”。[6]我國的經(jīng)濟發(fā)展正在實現(xiàn)從要素驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動進行轉(zhuǎn)變。實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動迫切要求明確企業(yè)在創(chuàng)新發(fā)展中的主體地位，迫切要求政府為企業(yè)創(chuàng)新營造發(fā)展環(huán)境、提供發(fā)展平臺、完善發(fā)展政策，其中，知識產(chǎn)權保護政策、創(chuàng)新成本補償政策等等尤為重要。

（二）對政府職能范圍的挑戰(zhàn)與要求

新型政企關系需要運用法治的思維，依法界定政府的職能范圍，并對政府行使權力進行有效約束，真正“將政府的權力關進制度的籠子”。從以往經(jīng)驗來看，政府通過立法的形式出臺相關法律法規(guī)，對自身權力范圍和行為加以約束，即對自己實行“正面清單”的管理模式，充當守夜人的角色。然而，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，政府干預市場的職能會不斷的增多，政府權力的“正面清單”便會日益豐富，從而造成職能的逐漸擴張以及行政干預的逐漸增強。為了適應新型政企關系中市場起決定性作用的要求，在政府職能界定上應該采用“負面清單”的管理模式?！柏撁媲鍐巍惫芾砟Ｊ绞侵浮皣鴦赵阂郧鍐畏绞矫鞔_列出在我國境內(nèi)禁止和限制投資經(jīng)營的行業(yè)、領域、業(yè)務等，各級政府依法采取相應管理措施的一系列制度安排。負面清單以外的行業(yè)、領域、業(yè)務等，各類市場主體皆可依法平等進入”。[7]實行“負面清單”管理模式，對發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，建設法治化營商環(huán)境，構建開放型經(jīng)濟新體制，具有重要意義。一方面可以對政府的行為加以限制，另一方面可以激發(fā)市場主體參與活力，確保市場主體更加公平、有效地參與競爭。因此，“負面清單”管理模式將會倒逼政府管理邊界的后移和職能方式的轉(zhuǎn)換。

（三）對政府行政方式的挑戰(zhàn)與要求

隨著以“互聯(lián)網(wǎng)社會”為代表的行政生態(tài)環(huán)境的變化，新型政企關系迫切呼喚“人性化、民主化、參與化”的行政管理方式。因此，適應新型政企關系發(fā)展，政府的行政方式要實現(xiàn)三個轉(zhuǎn)變：首先，從管制型向服務型轉(zhuǎn)變。要改變傳統(tǒng)的行政管理方式以權力為中心的管理理念，強化為公眾服務，為公益行政、為人民執(zhí)政的思想意識和行為方式。其次，從單向型向交互型轉(zhuǎn)變。要避免單一的行政命令模式，注重在政企關系平等互動的基礎上發(fā)揮政府主導作用，充分保障企業(yè)和社會主體參與行政管理的機會，形成政企之間協(xié)商溝通、交互影響的良性機制。再次，從強制型向合作型轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的行政管理模式容易使政企關系陷入僵化或?qū)α顟B(tài)，而新型政企關系則要求政企之間認同公共利益最大化的原則底線，政府規(guī)制導向政府、企業(yè)和公眾利益的合作與共贏。因此，政府行政方式更加注重引導、協(xié)調(diào)和回應性。

三、新型政企關系下政府規(guī)制的變革與創(chuàng)新

新型政企關系對政府規(guī)制的理論與實踐帶了新的挑戰(zhàn)與要求，要實現(xiàn)經(jīng)濟社會的健康發(fā)展，政府規(guī)制必須在新型政企關系下對規(guī)制理念、規(guī)制內(nèi)容及規(guī)制實施等進行變革與創(chuàng)新。

（一）政府規(guī)制理念的變革與創(chuàng)新

1.公平競爭的理念。營造公平競爭的發(fā)展環(huán)境、反對和遏制不正當?shù)膲艛嘈袨椋@是新型政企關系的內(nèi)在要求。許多企業(yè)家在李克強總理參加的經(jīng)濟形勢的座談會上，表示不需要國家的產(chǎn)業(yè)政策扶持，只要有公平競爭的環(huán)境，企業(yè)自己就可以做好。這其實就是對良好的政府規(guī)制環(huán)境的渴望與呼吁。無論是中資企業(yè)、外資企業(yè)、國有企業(yè)，還是民營企業(yè)，普遍要求政府規(guī)制變革必須適應市場決定性作用的新常態(tài)，造就一個法治、公平、有序的經(jīng)濟和社會發(fā)展環(huán)境。貫徹公平競爭的理念，關鍵在于完善市場體系，建立一整套公平、開放、透明的市場規(guī)則體系。提高市場的開放度，讓不同的市場主體獲得同等的市場準入資格；打破市場分割和地方保護主義現(xiàn)象，促進全國統(tǒng)一市場體系的形成；提高規(guī)則及監(jiān)管的透明度，剔除尋租空間，徹底遏制消極腐敗現(xiàn)象；優(yōu)化基礎產(chǎn)品和服務的供給機制，如電力、天然氣、成品油等定價機制，改變政府定價方式，切實發(fā)揮好市場調(diào)節(jié)機制的作用。

2.簡政放權的理念。新型政企關系背景下，政府規(guī)制存在的理由在于彌補市場主體選擇的不足及減少市場失靈。因此，政府規(guī)制只存在于非充分競爭性領域和維護公共利益所需的限度內(nèi)，本質(zhì)上應該是對發(fā)揮市場決定性作用的一種保障與補充，而非代替市場機制的作用。應適當放松經(jīng)濟性規(guī)制，培育多元化市場。目前，在我國經(jīng)濟運行過程中，統(tǒng)一開放的全國性市場體系尚未形成，市場體系被各級行政部門和地方政府的“條條”與“塊塊”不同程度地分割，很多領域的市場準入仍受行業(yè)主管部門的限制。為了消除不必要的市場壟斷，培育不同的市場主體，可以通過引入民間投資主體參與自由競爭，或參與壟斷環(huán)節(jié)的特許權競爭等形式，對壟斷性企業(yè)進行股份制改造，促進企業(yè)產(chǎn)權的多元化發(fā)展。

3.公共利益的理念。政府行使公共權力必須綜合平衡各方面的利益關系，絕不能被某些利益集團所左右，政府規(guī)制必須保障社會公平和公益目的。政府對企業(yè)的保護行為并不是保護非法，而是建立在與公共利益一致的基礎之上的。“經(jīng)濟人”假設告訴我們，企業(yè)不會自發(fā)堅持公共利益，而需要政府對企業(yè)行為依法監(jiān)管，包括對企業(yè)安全生產(chǎn)、產(chǎn)品質(zhì)量、服務標準、污染物排放、環(huán)境污染等行為進行監(jiān)督和規(guī)范。例如，近年來頻發(fā)的公共場所電梯問題，震驚中外的天津港爆炸事件，以及久治不絕的惡性食品安全事件，樁樁件件觸目驚心，無不凸顯公共意識的缺失、公益保護的漏洞和政府監(jiān)管的薄弱。要徹底改變這種損害公共利益的行為，必須強化政府規(guī)制的科學性、公正性和權威性，提升和促進社會公共利益的價值認同和價值實現(xiàn)。對政府規(guī)制效果的評價，應該以公共利益的實現(xiàn)程度為主要依據(jù)，圍繞公共利益構建政府官員和市場主體的問責機制。黨的十八屆四中全會提出了全面落實行政執(zhí)法責任制，強化對公共行政權力的監(jiān)督與問責，這對于促進以保護公共利益為核心的政府規(guī)制建設具有重要意義。

4.法治的理念。法治理念要求政府權力的行使必須被限定在法律范圍之內(nèi)，政府規(guī)制作為特定的政府行為也必須遵循法律法規(guī)，政府規(guī)制必須以法律、制度為依據(jù)，不可恣意妄為。市場經(jīng)濟首先是法治經(jīng)濟，法治規(guī)范是市場經(jīng)濟有序、高效運行的基本保障。新常態(tài)下市場經(jīng)濟的運行，既要充分發(fā)揮市場的決定性作用，又要完善法治規(guī)范，使市場的決定性作用符合經(jīng)濟規(guī)律和社會發(fā)展的要求。黨的十八屆四中全會提出：“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，必須以保護產(chǎn)權、維護契約、統(tǒng)一市場、平等交換、公平競爭、有效監(jiān)管為基本導向，完善社會主義市場經(jīng)濟法律制度?！盵8]這是對市場經(jīng)濟法律制度、法制體系、法治水平提出的基本法治要求。

5.開放的理念。開放性是指政府規(guī)制在制定與執(zhí)行的過程中應該公開化、透明化。這種公開與透明，一方面體現(xiàn)在政府規(guī)制的制定過程中對社會各階層及利益相關群體意見的聽取與采納，另一方面體現(xiàn)在政府規(guī)制實施過程的公開透明，讓權力在陽光下運行。傳統(tǒng)的行政管理過程中，關系公共利益的決策經(jīng)常排斥公眾的參與，由政府單一決策，例如，有些地方或部門實施價格改革聽證的過程，往往在代表產(chǎn)生、意見采納等方面走走過場，搞形式主義，造成一種“逢聽必漲”的規(guī)律性現(xiàn)象，使公眾參與的熱情受挫，支持改革的信心和態(tài)度動搖。一些發(fā)達國家的政府在制定重大公共政策時，一般都非常重視聽取民眾的意見，例如，美國“911事件”后，紐約世貿(mào)大樓恢復重建工作經(jīng)歷長時間民意征詢和工程規(guī)劃論證，從2001年開始籌建，到2014年11月一號樓“自由塔”開門營業(yè)，歷經(jīng)13年。期間，從利益到感情，從資金到選址，從規(guī)劃到建設，時斷時續(xù)，不斷聽取和接受公眾的意見。這值得我們借鑒。我國新常態(tài)下的政府規(guī)制，必須杜絕“黑箱操作”，拓寬公眾參與渠道，保障公眾參與權利。

（二）政府規(guī)制內(nèi)容的變革與創(chuàng)新

市場經(jīng)濟條件下，基于新型政企關系的政府規(guī)制，主要包括商品價格規(guī)制、市場準入與退出規(guī)制、企業(yè)融資規(guī)制、產(chǎn)品質(zhì)量規(guī)制、公共信息規(guī)制等內(nèi)容。

1.價格規(guī)制。價格規(guī)制是在自然壟斷和信息不對稱的情況下，政府為確保資源的有效配置和公共服務的公平供給，通過對價格水平與結構進行規(guī)制，以防止壟斷企業(yè)形成壟斷價格。新常態(tài)下市場對資源配置起決定性作用，絕大多數(shù)產(chǎn)品和服務的價格并不需要政府直接規(guī)制，而應由市場調(diào)節(jié)。新型政企關系背景下的政府價格規(guī)制的變革，應從以下三個方面著手：第一，要明確價格監(jiān)管過程中監(jiān)管主體的職能定位，實現(xiàn)監(jiān)管與決策分離；突出實現(xiàn)調(diào)控作用，削減行政審批；使監(jiān)管手段更加注重法律和經(jīng)濟手段。第二，從產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策融合的角度進一步推進公用事業(yè)市場化和混合所有制改革。根據(jù)行業(yè)的自然壟斷程度，適當引人競爭機制，鼓勵民間資本參與自然壟斷行業(yè)經(jīng)營，參與價格決策與規(guī)制的過程，為民間資本進入公共領域創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。第三，以保障公眾的知情權、參與權和監(jiān)督權為中心，完善自然壟斷產(chǎn)品的價格聽證機制，進而通過公眾對價格規(guī)制的參與來提高價格規(guī)制的合法性和民主性。

2.準入與退出規(guī)制。傳統(tǒng)的政府規(guī)制對市場準入的限制較多，加之市場退出機制不暢通，一些市場主體尤其是一些國有企業(yè)仍然依靠國家的幫扶經(jīng)營，無法實現(xiàn)自負盈虧及暢通退出。新型政企關系下小微企業(yè)在經(jīng)濟發(fā)展中的作用日益突出，并顯現(xiàn)出“小型化、智能化、專業(yè)化”的特點。在“互聯(lián)網(wǎng)+”和大數(shù)據(jù)時代的背景下，新的商業(yè)發(fā)展模式逐漸形成，例如互聯(lián)網(wǎng)金融、互聯(lián)網(wǎng)教育、互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療等。這種商業(yè)模式不再拘泥于傳統(tǒng)的投資形式，“跨行業(yè)、跨空間”的服務提供顯得越來越重。這種狀況需要政府在市場主體準入與退出機制的規(guī)制方面進行變革。從準入機制來看，國務院下發(fā)的《關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》，要求“放寬市場準入，改革市場準入制度。這對激發(fā)市場主體活力、增強經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)生動力、解決當前市場準入不統(tǒng)一、退出不暢、政府干預過多等問題具有積極作用”?！兑庖姟吠ㄟ^負面清單的模式明確了“非禁即入”的管理方式，為市場主體平等、自主進入市場提供了制度保證。從退出機制來看，國家工商總局對企業(yè)退出制度的改革使得企業(yè)退出市場更加便利化；存款保險制度的規(guī)范為金融主體退出市場的風險防范做了充分準備；股票注冊制的建立為上市公司優(yōu)勝劣汰的退出機制提供了保障。

3.融資規(guī)制。新型政企關系背景下，小微企業(yè)成為市場經(jīng)濟發(fā)展的重要主體。解決小微企業(yè)長期以來“融資難”的問題，是當前政府融資規(guī)制變革的重點。小微企業(yè)融資顯現(xiàn)出“短、小、頻、急”的特點，然而，受到小微企業(yè)自身條件的限制，融資問題一直難以解決。適應新型政企關系，必須重視小微企業(yè)的存在，不能逃避小微企業(yè)給政府融資規(guī)制帶來的挑戰(zhàn)，要推進金融體制的改革，促進小微企業(yè)金融服務的新發(fā)展。首先，解決小微企業(yè)信用建設問題。要結合大數(shù)據(jù)時代的特點，在提升小微企業(yè)信用透明度的同時，完善社會的信用體系；同時，借助第三方力量，通過第三方擔保為小微企業(yè)信用建設提供保障。其次，要拓寬直接融資的渠道，引導小額貸款公司做大做強，拓寬金融服務渠道，合理引導民間資金在陽光透明的操作下，參與實體經(jīng)濟的融資與發(fā)展。還應注意風險防控，建立規(guī)范的民間資金服務平臺，有效促進民間大量資金進入實體經(jīng)濟。最后，探索互聯(lián)網(wǎng)金融的融資模式。通過互聯(lián)網(wǎng)金融對大數(shù)據(jù)的敏感性，更好的為小微企業(yè)融資提供及時有效的信息支撐；利用互聯(lián)網(wǎng)金融融資平臺將小微企業(yè)融資信用與融資風險進一步公開透明，讓提供貸款者根據(jù)自身風險承受范圍獲取最佳的資金需求方；在放貸資金分散給多個對象的同時，實現(xiàn)風險的分散，從而降低信用風險。

4.質(zhì)量規(guī)制。質(zhì)量規(guī)制是指在市場經(jīng)濟運行中政府由于市場信息不對稱等因素，針對市場供給的產(chǎn)品與服務進行規(guī)范與管制。因此，建立一個完善的質(zhì)量規(guī)制體系，實現(xiàn)政府、市場、社會等規(guī)制主體的協(xié)調(diào)發(fā)展，共同促進質(zhì)量規(guī)制體系的優(yōu)化迫在眉睫。首先，要發(fā)揮政府在質(zhì)量規(guī)制體系中的引導作用。主要表現(xiàn)在政府對宏觀調(diào)控政策、質(zhì)量規(guī)則制定、信息發(fā)布和對違法行為的懲戒等職能。其次，質(zhì)量規(guī)制要充分發(fā)揮市場機制對質(zhì)量的持續(xù)改進的作用，充分利用市場化的認證與檢測機構發(fā)揮質(zhì)量監(jiān)管的主導作用。例如企業(yè)根據(jù)與認證機構達成的協(xié)議，對日常性的產(chǎn)品質(zhì)量進行監(jiān)督檢查，形成了一套比較有效的市場化的質(zhì)量監(jiān)管機制。再次，要鼓勵利益群體、行業(yè)協(xié)會、非政府組織、民眾等結成利益共同體在社會各領域發(fā)揮重要作用。在質(zhì)量規(guī)制的運行過程中，由于維護切身利益的動機，行業(yè)協(xié)會、非政府組織等社會力量反而比政府與市場更具有意愿主動去發(fā)揮自身的功能。例如民眾通過自發(fā)的形式組成消費者聯(lián)盟，為消費者提供諸如法律咨詢和消費指南的信息服務，并向政府機構提出意見和建議而影響政府的質(zhì)量規(guī)制。

5.信息規(guī)制。信息規(guī)制是指政府通過公共權力的行使，減緩信息不對稱的問題，從而促進社會和市場主體處于平等的地位，維護公平競爭。政府在信息不對稱的情況下做出的規(guī)制政策往往是低效率的，甚至會流于形式。當前信息不對稱的主要原因，在于市場主體的誠信缺失。例如，部分企業(yè)經(jīng)營主體常常冒著非誠信經(jīng)營、偷稅漏稅等方式擾亂市場秩序，逃避政府規(guī)制。要解決這一問題，一方面要加強政府規(guī)制的監(jiān)管力度，另一方面更為重要的是要引進考核機制，從內(nèi)在原動力上激發(fā)及引導企業(yè)朝著正確的方向發(fā)展。從當前政府規(guī)制及市場發(fā)展的狀況來看，最為急切的是建立市場誠信機制，加大對非誠信經(jīng)營的處罰力度，增強企業(yè)違法經(jīng)營、虛假經(jīng)營的違法成本。同時，要通過建立激勵機制，實施激勵措施，保障符合政府規(guī)制要求的企業(yè)行為。例如，通過建立企業(yè)誠信積分制、“紅黑榜單”制度、特許投標機制等，努力營造企業(yè)合法誠信經(jīng)營的規(guī)制環(huán)境。

（三）政府規(guī)制實施的變革與創(chuàng)新

新型政企關系下的政府規(guī)制，既要符合市場決定性作用的經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，又要適應我國經(jīng)濟新常態(tài)的特點。習近平主席在去年召開的APEC會議上對經(jīng)濟新常態(tài)的特征概括為：“經(jīng)濟增速從高速增長轉(zhuǎn)為中高速增長；經(jīng)濟結構不斷優(yōu)化升級，第三產(chǎn)業(yè)、消費需求逐步成為主體，城鄉(xiāng)區(qū)域差距逐步縮小，居民收入占比上升，發(fā)展成果惠及更廣大民眾；從要素驅(qū)動、投資驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動。”[9]根據(jù)經(jīng)濟新常態(tài)的特點，政府規(guī)制在實施過程之中應該注意在經(jīng)濟增速中規(guī)制作用的轉(zhuǎn)變、在結構調(diào)整中規(guī)制方式的轉(zhuǎn)變、在發(fā)展動力上規(guī)制機制創(chuàng)新與轉(zhuǎn)變。

首先，政府應該從對經(jīng)濟的推動作用向維持作用轉(zhuǎn)變。長期以來，我國經(jīng)濟是以政府為主導的經(jīng)濟，經(jīng)濟增長的動力來源于政府推動；而進入新常態(tài)后，這種政府推動下繼續(xù)兩位數(shù)增長顯然已經(jīng)不現(xiàn)實，也不符合經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律。因此，當前政府要做的是在新常態(tài)中維持經(jīng)濟的中高速增長。從推動到維持，是政府規(guī)制實施理念的重大轉(zhuǎn)變。這要求政府規(guī)制要摒棄長期以來揮之不去的GDP情結，將關注的重點放到民生問題的解決、公平環(huán)境的營造、風險防控體系的保障、綠色生產(chǎn)和綠色制造上。其次，政府應該從對經(jīng)濟的單一領導者角色向協(xié)調(diào)監(jiān)管者的角色轉(zhuǎn)變。新常態(tài)下政府監(jiān)管者的功能在于為市場和企業(yè)行為設定一條不可逾越的紅線；協(xié)調(diào)者的功能在于通過政府規(guī)制的實施，改變現(xiàn)有的經(jīng)濟結構狀況，包括產(chǎn)業(yè)結構、區(qū)域經(jīng)濟結構等使之合理化、完善化，進一步適應經(jīng)濟和社會的發(fā)展要求。再次，政府規(guī)制在實施過程中應促進機制的創(chuàng)新，實現(xiàn)鳳凰涅槃。習近平主席提出的“兩只鳥論”為我國經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型升級、實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動、走可持續(xù)發(fā)展的路線指明了方向?！膀v籠換鳥”與“鳳凰涅槃”，是從結構調(diào)整和創(chuàng)新驅(qū)動兩個層面對我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期的機制創(chuàng)新提出要求?！膀v籠換鳥”意指要培育和引進新興產(chǎn)業(yè)，在騰挪空間中轉(zhuǎn)型升級；“鳳凰涅槃”則是指必須拿出浴火重生的勇氣，搶占新產(chǎn)業(yè)、新技術的制高點才能實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展。從兩者的關系上看，騰籠并不是空籠，要先立后破，只有安頓好“老鳥”的問題，才能做好“新鳥”的進籠安置工作。因此，新常態(tài)下政府規(guī)制的變革與創(chuàng)新，從本質(zhì)來看就是政府在不斷適應經(jīng)濟新常態(tài)的發(fā)展過程中逐漸改革舊的體制，創(chuàng)立和完善與經(jīng)濟社會發(fā)展相匹配的政府規(guī)制。

[參考文獻]

[1] Kuotsai Tom Liou, Jinqun Wu, Government-Business Relations in China’s Economic Development”，International Journal of Organization Theory and Behavior，2010, vol.13.

[2]《中共中央、國務院關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》，鳳凰財經(jīng)網(wǎng)，http://finance.ifeng.com/a/20150913/ 13970882_0.shtml。

[3]《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/2013-11/15/c_118164235.htm。

[4]張占斌：《簡政放權、激發(fā)市場經(jīng)濟新活力》，《經(jīng)濟參考報》2013年5月14日。

[5]《“數(shù)”評兩會：從“65%”看中小微企業(yè)》，新華網(wǎng)，http://news.china.com.cn/2015lianghui/2015-03/03/content_34940723.htm。

[6]李克強：《讓各類主體創(chuàng)造潛能充分激發(fā)釋放出來形成大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新生動局面》，《中國科技產(chǎn)業(yè)》2015年第1期。

[7]《我國將實行市場準入負面清單制度》，《光明日報》2015年9月22日。

[8]《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，人民網(wǎng)，http://politics.people.com.cn/n/2014/1029/ c1001-25926893.html。

[9]《習近平在亞太經(jīng)合組織工商領導人峰會開幕式上的演講》，http://politics.people.com.cn/n/2014/1109/c1001-25999767-2.html。

責任編輯：王雨磊

作者簡介彭向剛，對外經(jīng)濟貿(mào)易大學公共管理學院教授、博士生導師；周雪峰，對外經(jīng)濟貿(mào)易大學國際經(jīng)濟貿(mào)易學院博士生（北京，100029）。

〔中圖分類號〕D523

〔文獻標識碼〕A

〔文章編號〕1000-7326（2016）03-0059-08