林忠華

(上海市審計局,上海 200125)

?

“一帶一路”戰(zhàn)略背景下國有控股企業(yè)境外資產(chǎn)審計研究

林忠華

(上海市審計局,上海 200125)

內(nèi)容提要：“一帶一路”戰(zhàn)略的實施涉及到我國境外投資、境外國有資產(chǎn)的監(jiān)督審計問題。這一戰(zhàn)略促使本文反觀目前境外國有資產(chǎn)監(jiān)管的現(xiàn)狀及存在的問題，提出審計機(jī)關(guān)應(yīng)創(chuàng)新國有控股企業(yè)境外資產(chǎn)審計監(jiān)督方式，開展經(jīng)常性的國有控股企業(yè)境外資產(chǎn)審計等對策，以便于各級審計機(jī)關(guān)加強(qiáng)對“一帶一路”戰(zhàn)略下項目實施情況的審計，促進(jìn)各項規(guī)劃的制定和提高專項資金使用的效果等。

關(guān)鍵詞：“一帶一路”戰(zhàn)略;國有控股企業(yè);境外資產(chǎn)；審計

習(xí)近平主席在2013年9月和10月先后提出了建設(shè)“新絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”的戰(zhàn)略構(gòu)想，這引起了國內(nèi)和相關(guān)國家、地區(qū)乃至全世界的高度關(guān)注和強(qiáng)烈共鳴。 “一帶一路”的戰(zhàn)略構(gòu)想順應(yīng)了我國對外開放區(qū)域結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的需要，順應(yīng)了我國要素流動轉(zhuǎn)型和國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的需要，順應(yīng)了我國與其他經(jīng)濟(jì)合作國家結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的需要，順應(yīng)了國際經(jīng)貿(mào)合作與經(jīng)貿(mào)機(jī)制轉(zhuǎn)型的需要。

“一帶一路”戰(zhàn)略的實施不僅帶來了機(jī)遇也充滿了挑戰(zhàn)。首先，在具體實施“一帶一路”戰(zhàn)略時，必須對承建基礎(chǔ)設(shè)施項目的國家的政治格局、法律環(huán)境等進(jìn)行研究，以便在投資之前做好風(fēng)險應(yīng)對預(yù)案。其次，“一帶一路”戰(zhàn)略實施中的任何創(chuàng)新都會有潛在的風(fēng)險，尤其以金融為主的虛擬經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新蘊(yùn)含著乘數(shù)式風(fēng)險，這需要我們時刻保持高度警覺。最后，實施“一帶一路”戰(zhàn)略必須與國內(nèi)經(jīng)濟(jì)狀況相適應(yīng)，防止不顧及國內(nèi)的實際需求而一味向國外投資和轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)，進(jìn)而可能會帶來的對國內(nèi)投資的擠出效應(yīng)和產(chǎn)業(yè)的“空洞化”。

“一帶一路”戰(zhàn)略的實施涉及到我國境外投資、境外國有資產(chǎn)的監(jiān)督審計問題。我國在實施“走出去”戰(zhàn)略的同時，境外國有資產(chǎn)監(jiān)督難的問題日益凸顯。因此，反觀目前境外國有資產(chǎn)監(jiān)管的現(xiàn)狀及存在的問題，提出相應(yīng)的解決對策，以便于各級審計機(jī)關(guān)加強(qiáng)對“一帶一路”戰(zhàn)略項目落實情況的審計，促進(jìn)各項規(guī)劃的制定和提高專項資金使用的效果等。

一、國有控股企業(yè)境外資產(chǎn)審計監(jiān)督的必要性

境外資產(chǎn)是企業(yè)用國有資本在境外投資產(chǎn)生的可帶來預(yù)期收益的資源。加強(qiáng)對國有控股企業(yè)境外資產(chǎn)的審計有助于監(jiān)督國家對外經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的落實，有助于促進(jìn)境外國有資產(chǎn)保值增值和維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全。

(一)最高審計機(jī)關(guān)國際組織對海外機(jī)構(gòu)監(jiān)督達(dá)成共識

1.國際或跨國機(jī)構(gòu)的財務(wù)控制。1956年9月24日—29日，最高審計機(jī)關(guān)國際組織第二屆國際大會對國際或跨國機(jī)構(gòu)的財務(wù)控制這一議題達(dá)成以下共識：只有由審計機(jī)關(guān)對跨國機(jī)構(gòu)的收入和支出進(jìn)行了有效的外部審計，各成員國才能確信含有自己股份的跨國機(jī)構(gòu)得到了妥善的管理。會議對此項專題提出建議，確保此項外部財務(wù)審計的獨(dú)立性、合法性和有效性的先決條件是：審計國際或跨國機(jī)構(gòu)的審計師應(yīng)由各成員國共同委派；只有根據(jù)具體的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，通過高水平的專業(yè)測試才能被委派；指派給接受各成員國款項的國際或跨國機(jī)構(gòu)的每一名專業(yè)合格的審計人員都應(yīng)在接到派遣國最高審計機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人推薦書后才能被任命。

2.國家海外機(jī)構(gòu)及其他海外機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。1962年5月18日—26日，最高審計機(jī)關(guān)國際組織第四屆國際大會在“對國家海外機(jī)構(gòu)及其他海外機(jī)構(gòu)的控制”專題中認(rèn)為:“如同對國內(nèi)機(jī)構(gòu)一樣，最高審計機(jī)關(guān)有義務(wù)控制本國在海外的國營公司及駐海外機(jī)構(gòu)的財務(wù)活動?！弊罡邔徲嫏C(jī)關(guān)國際組織第九屆國際大會于1977年通過《利馬宣言》，其中第23條關(guān)于“對政策投資的工商企業(yè)的審計”中明確規(guī)定：“如果企業(yè)中政府掌握很多股份，審計機(jī)關(guān)需要對這些企業(yè)進(jìn)行審計?！弊罡邔徲嫏C(jī)關(guān)國際組織1986年在悉尼通過的《關(guān)于績效審計、公營企業(yè)審計和審計質(zhì)量的總申明》第3點(diǎn)指出：“公營企業(yè)擁有大量的國家資金、政府投資和其他物質(zhì)資源，需要充分的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，這種經(jīng)濟(jì)責(zé)任只有經(jīng)過最高審計機(jī)關(guān)審計后才能得到保證?！笨梢?，最高審計機(jī)關(guān)國際組織對境外企業(yè)進(jìn)行審計達(dá)成了共識。

(二)對國有控股企業(yè)境外資產(chǎn)進(jìn)行審計是法律賦予審計機(jī)關(guān)的職責(zé)

境外企業(yè)是指總部設(shè)在境外的企業(yè)或由境內(nèi)企業(yè)在境外投資設(shè)立的子公司。2006年修訂的《中華人民共和國審計法》第二十一條規(guī)定：“對國有資本占控股地位或者主導(dǎo)地位的企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)的審計監(jiān)督，由國務(wù)院規(guī)定。”2010年修訂的《中華人民共和國審計法實施條例》第十九條將這類企業(yè)界定為國有資本占企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)資本(股本)總額的比例超過50%，或低于50%但國有資本投資主體擁有實際控制權(quán)。這里的國有控股企業(yè)并不特指境內(nèi)境外，其包括總部設(shè)在境外的企業(yè)或企業(yè)在境外投資控股(全資)或占據(jù)主導(dǎo)權(quán)的子公司。

審計機(jī)關(guān)要發(fā)揮在國家監(jiān)督體系中的重要作用，應(yīng)著力實現(xiàn)對國有資產(chǎn)的審計全覆蓋。國有控股企業(yè)境外資產(chǎn)作為國有資產(chǎn)的重要組成部分，理應(yīng)納入國家審計監(jiān)督全覆蓋的范圍。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計工作的意見》，審計機(jī)關(guān)應(yīng)加大對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中風(fēng)險隱患的審計力度，密切關(guān)注境外企業(yè)國有資產(chǎn)運(yùn)營中存在的薄弱環(huán)節(jié)和風(fēng)險隱患，積極提出解決問題和化解風(fēng)險的建議，以維護(hù)國家的經(jīng)濟(jì)安全。

二、國有控股企業(yè)境外資產(chǎn)現(xiàn)狀及其監(jiān)管和審計困境

(一)國有控股企業(yè)境外資產(chǎn)現(xiàn)狀

1.國有控股企業(yè)境外資產(chǎn)規(guī)模巨大。 據(jù)國務(wù)院國資委統(tǒng)計，截至2014年底，我國共有107家中央企業(yè)在境外設(shè)立了8515家分支機(jī)構(gòu)，分布在全球150多個國家和地區(qū)。“十二五”以來，中央企業(yè)境外資產(chǎn)總額從2.7萬億元增加到4.9萬億元(本文的統(tǒng)計數(shù)據(jù)口徑均不包括中央金融企業(yè)，下同)，年均增長16.4%；營業(yè)收入從2.9萬億元增加到4.6萬億元，年均增長12.2%。中央企業(yè)境外投資額約占我國非金融類對外直接投資的70%，對外承包工程營業(yè)額約占我國對外承包工程營業(yè)總額的60%。*王思德.中國海外資源布局的時機(jī)已經(jīng)來臨[J].國土資源情報，2015(7)：6.

在國務(wù)院國資委監(jiān)管的中央企業(yè)中，有華潤集團(tuán)、招商局集團(tuán)、港中旅集團(tuán)、南光集團(tuán)4家港澳中資企業(yè)。最近幾年，我國中央企業(yè)“走出去”的步伐明顯加快，包括中國建筑、中國中鐵、中國鐵建、中交集團(tuán)、中國水電集團(tuán)、中冶集團(tuán)等都成為中國企業(yè)跨國經(jīng)營的先鋒。2009年國際金融危機(jī)的爆發(fā)也為中國企業(yè)并購境外資產(chǎn)帶來了良機(jī)，中央企業(yè)成為這場并購浪潮中的絕對主力。②央企境外資產(chǎn)逾4萬億，兩年擴(kuò)張三倍[N].第一財經(jīng)日報，2012-08-05.

可以預(yù)計, 隨著“一帶一路”戰(zhàn)略的實施,國有控股企業(yè)境外投資將進(jìn)一步加大,并重點(diǎn)向“一帶一路”戰(zhàn)略輻射的國家和地區(qū)傾斜。

2.國有控股企業(yè)境外資產(chǎn)面臨較高風(fēng)險。 與境內(nèi)投資相比，境外投資風(fēng)險更高。其主要原因：一是制度不完善。我國境外投資管理大多處于初級階段，在管理模式、人員配備、內(nèi)部控制方面還無法像境內(nèi)企業(yè)一樣健全。二是境外業(yè)務(wù)國際化程度較高。境外投資的對象在國外，由于業(yè)務(wù)國際化，因而容易受到境外政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會環(huán)境等方面的影響。三是監(jiān)管環(huán)境復(fù)雜。境外投資實體屬于東道國注冊企業(yè)，故受到境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。作為東道國企業(yè)，境外投資在外匯、稅收、資本流動等方面受到一定的限制。

隨著中央企業(yè)境外投資活動的增加，境外資產(chǎn)風(fēng)險問題引發(fā)了越來越多的關(guān)注。經(jīng)過了中航油期貨巨虧、中信泰富及幾大航空公司金融衍生品虧損等事件后③央企境外資產(chǎn)逾4萬億，兩年擴(kuò)張三倍[N].第一財經(jīng)日報，2012-08-05.，完善中央國有控股企業(yè)境外資產(chǎn)管理已是迫在眉睫。從近年情況看，中國兵器裝備集團(tuán)公司境外投資總體效益不佳，在境外投資成立的17家海外公司中，至2012年末有5家已停業(yè)、7家累計虧損1.38億美元。中國航天科技集團(tuán)公司境外投資及財務(wù)管理制度不健全，至2012年底所屬部分境外企業(yè)共虧損1.42億元，目前仍有兩家企業(yè)的股權(quán)由單位委托個人代持。④審計署公布央企財務(wù)收支審計結(jié)果 問題資金超百億[EB/OL].http：//blog.sina.com,2014-06-11.事實上，面對不同的法律、政策和經(jīng)營環(huán)境，管理境外資產(chǎn)所面臨的問題更多。

中央企業(yè)境外資產(chǎn)面臨的風(fēng)險主要有以下方面：一是境外投資決策失誤造成的風(fēng)險。部分中央企業(yè)在未經(jīng)科學(xué)論證的情況下，盲目地開展境外投資，造成國有資產(chǎn)損失。二是境外企業(yè)違規(guī)從事金融投資的風(fēng)險。一些境外企業(yè)違反規(guī)定，擅自從事高風(fēng)險的期貨、期權(quán)、外匯等金融衍生品工具投資，造成國有資產(chǎn)損失。三是境外企業(yè)管理者利用手中權(quán)力進(jìn)行利益尋租的風(fēng)險。少數(shù)境外企業(yè)的管理者利用手中掌握的權(quán)力，將境外企業(yè)合同、工程等承包給親戚、朋友或其他關(guān)聯(lián)關(guān)系人，收取回扣、提成等，造成國有資產(chǎn)損失。四是國有資產(chǎn)“私人化“的風(fēng)險。一些中央企業(yè)為掩蓋國有資本的敏感身份，或受東道國法律的約束，不得不以私人的身份代持國有股權(quán)。由于監(jiān)管不力，造成國有資產(chǎn)及其分紅流失。五是惡性競爭的風(fēng)險。部分從事競爭業(yè)務(wù)的中央企業(yè)為取得國外合同、工程等訂單，不惜犧牲利潤競相壓價，有的甚至以低于成本價的價格競標(biāo)，造成國有資產(chǎn)損失。六是政治與社會動亂風(fēng)險。境外投資的東道國如果出現(xiàn)政治和社會動亂，很可能會導(dǎo)致中央企業(yè)投資損失。

(二)國有控股企業(yè)境外資產(chǎn)的監(jiān)管和審計現(xiàn)狀

1．國有控股企業(yè)境外資產(chǎn)監(jiān)管面臨困難。中央企業(yè)境外投資的監(jiān)管根據(jù)職能劃分，由商務(wù)部、國資委、財政部、發(fā)展改革委、銀監(jiān)會、外管局等部門負(fù)責(zé)。國資委主要承擔(dān)中央企業(yè)出資人職能，履行中央企業(yè)國有資產(chǎn)綜合監(jiān)督管理的重要職責(zé)；商務(wù)部、財政部等部門在各自職能范圍內(nèi)對國有企業(yè)履行相應(yīng)的監(jiān)管職責(zé)，然而由于監(jiān)管力量不足、監(jiān)管力度不夠、監(jiān)管覆蓋面過小、監(jiān)管頻率低、監(jiān)管業(yè)務(wù)領(lǐng)域不深入以及部門間不能形成監(jiān)管合力，造成中央企業(yè)境外資產(chǎn)長期缺乏有效的監(jiān)督管理。

在對境外資產(chǎn)的監(jiān)管方面存在以下突出問題：一是監(jiān)管手段上重審批輕管理。對企業(yè)境外投資重視事前審批而忽視事后監(jiān)管，使得企業(yè)運(yùn)營效率受到影響。二是監(jiān)管方向上重微觀輕宏觀。監(jiān)管方向上過于重視微觀層面的管理，而非宏觀方面的監(jiān)督。企業(yè)的自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的能動性得不到發(fā)揮，不利于企業(yè)的長期成長。三是監(jiān)管方式上重形式輕實質(zhì)。對境外投資的監(jiān)管過于注重形式上要件的齊全和審批，而忽略了經(jīng)濟(jì)實質(zhì)內(nèi)容，達(dá)不到監(jiān)管的目的。四是監(jiān)管分工上重劃分輕協(xié)同。對國有控股企業(yè)境外資產(chǎn)的監(jiān)管各自為政，忽略了監(jiān)管信息共享、監(jiān)管工作協(xié)同，容易造成重復(fù)監(jiān)管，增加企業(yè)負(fù)擔(dān)。

2.國有控股企業(yè)境外資產(chǎn)審計面臨困難。審計署對中央企業(yè)境外資產(chǎn)的審計，近些年還主要是立足國內(nèi)，多采取與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計或財務(wù)收支審計相結(jié)合的方式，將中央企業(yè)境外業(yè)務(wù)經(jīng)營情況作為重要的經(jīng)濟(jì)事項進(jìn)行檢查。真正的實地審計，僅對部分企業(yè)的駐港機(jī)構(gòu)開展過。1999年經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，審計署對招商局集團(tuán)下屬的香港明華船務(wù)有限公司和中國工商銀行香港分行進(jìn)行了審計，并提交了相關(guān)的專題報告。

目前來看，對境外資產(chǎn)的審計監(jiān)督存在以下亟需克服的困難：一是目前只有審計法等法律層面對境外國有資產(chǎn)審計的授權(quán)，但缺乏實施細(xì)則。境外國有資產(chǎn)審計的組織方式、審計范圍和審計評價等在法規(guī)上尚處于空白。二是相關(guān)法規(guī)對境外國有資產(chǎn)監(jiān)督重前期輕后期。我國現(xiàn)行境外投資的行政法規(guī)主要集中在投資的審批和監(jiān)管上，而對投資后境外企業(yè)的監(jiān)管力度較小、措施不多，特別是相關(guān)管理人員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的經(jīng)營責(zé)任不夠明確。企業(yè)一旦“走出去”，監(jiān)管部門往往不能及時有效地對境外企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督，這給審計評價和審計定性也帶來一定困難。三是國際法律障礙，即審計管轄權(quán)的沖突。比如，在外國注冊的獨(dú)立法人企業(yè)一般會成為所在國的企業(yè)，對境外企業(yè)實施審計相當(dāng)于對外國企業(yè)進(jìn)行審計監(jiān)督。另外，實施境外審計時，一些常用的審計方法，如問詢、外調(diào)等都存在障礙，審計技術(shù)手段與境內(nèi)審計相比受到很大程度的限制。

三、加強(qiáng)對國有控股企業(yè)境外資產(chǎn)審計監(jiān)督的對策

審計機(jī)關(guān)要創(chuàng)新國有控股企業(yè)境外資產(chǎn)審計監(jiān)督方式，開展經(jīng)常性的國有控股企業(yè)境外資產(chǎn)審計。

(一)找準(zhǔn)審計監(jiān)督的著力點(diǎn)，不斷完善國有控股企業(yè)境外資產(chǎn)審計的內(nèi)容與重點(diǎn)

1.以境外企業(yè)資產(chǎn)審計為抓手，促進(jìn)境外國有資產(chǎn)保值增值。企業(yè)投入境外的國有資產(chǎn)雖以境外公司法人財產(chǎn)權(quán)的形式體現(xiàn)，仍需承擔(dān)國有資產(chǎn)保值增值責(zé)任。在股權(quán)多元化的情況下，境外企業(yè)中方負(fù)責(zé)人是國有股權(quán)的管理者，對國有資產(chǎn)的保值增值負(fù)有經(jīng)濟(jì)責(zé)任。對國有控股企業(yè)境外資產(chǎn)的直接審計可以有效地發(fā)現(xiàn)境外資產(chǎn)管理中存在的風(fēng)險隱患，解決境外資產(chǎn)運(yùn)營中存在的問題。特別是在國有資產(chǎn)投入巨大的投資項目中，對境外資產(chǎn)進(jìn)行直接審計尤為必要。

審計機(jī)關(guān)對國有控股企業(yè)境外資產(chǎn)的直接審計，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注境外資產(chǎn)的運(yùn)營情況，查處嚴(yán)重違法違紀(jì)問題和經(jīng)濟(jì)案件線索，促進(jìn)國有控股企業(yè)境外資產(chǎn)的保值增值。一是對境外企業(yè)向母公司報送的財務(wù)會計報告進(jìn)行審計。關(guān)注境外企業(yè)財務(wù)會計報告是否經(jīng)過符合條件的會計師事務(wù)所審計，必要時可以根據(jù)相關(guān)監(jiān)管合作協(xié)議，抽查國外會計師事務(wù)所審計工作底稿，對財務(wù)會計報告資產(chǎn)、利潤等項目的真實性、完整性、準(zhǔn)確性進(jìn)行復(fù)核。二是對境外投資項目運(yùn)營的情況進(jìn)行審計。關(guān)注境外投資項目投入、產(chǎn)出是否符合預(yù)期，關(guān)注境外投資項目債務(wù)利息負(fù)擔(dān)、投資回收的現(xiàn)金流管理是否安全。三是對境外企業(yè)的產(chǎn)權(quán)登記情況進(jìn)行審計。關(guān)注境外企業(yè)產(chǎn)權(quán)登記是否符合國家關(guān)于境外國有資產(chǎn)登記的規(guī)定，關(guān)注境外國有資產(chǎn)及其收益是否以個人形式持有，以及境外資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)是否因變動而導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失。四是對境外企業(yè)的金融投資業(yè)務(wù)進(jìn)行審計。關(guān)注境外企業(yè)是否違反我國法律規(guī)定而從事高風(fēng)險的金融投資業(yè)務(wù)，關(guān)注境外企業(yè)對金融風(fēng)險敞口的管理情況。五是對境外企業(yè)中方負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況進(jìn)行審計。關(guān)注境外企業(yè)負(fù)責(zé)人或其他管理人員由于玩忽職守、貪污腐敗、利益尋租等違法活動而導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失的情況。

2.以境內(nèi)母公司對境外資產(chǎn)的管理審計為核心，促進(jìn)國有控股企業(yè)境外資產(chǎn)管理能力的提高。作為境外資產(chǎn)管理的責(zé)任主體，境內(nèi)母公司對境外資產(chǎn)的管理至關(guān)重要。從近些年審計和媒體披露的案例來看，境內(nèi)母公司對境外資產(chǎn)的管理還不完善，有些企業(yè)一味追求“走出去”的政績，急于將境外業(yè)務(wù)“做大做強(qiáng)”，忽視了境外投資風(fēng)險控制制度的基礎(chǔ)建設(shè)。境外投資業(yè)務(wù)復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)，境外資產(chǎn)管理的核心在于境外投資的風(fēng)險控制。因而提高境內(nèi)母公司的境外資產(chǎn)管理能力顯得尤為重要。

審計機(jī)關(guān)應(yīng)加大對境內(nèi)母公司境外資產(chǎn)管理的審計，重點(diǎn)關(guān)注境外資產(chǎn)投資風(fēng)險控制制度的建設(shè)，促進(jìn)企業(yè)加強(qiáng)境外資產(chǎn)風(fēng)險控制管理。一是對企業(yè)風(fēng)險控制機(jī)構(gòu)和職能設(shè)置情況進(jìn)行審計。關(guān)注企業(yè)是否對境外企業(yè)風(fēng)險控制進(jìn)行指導(dǎo)，風(fēng)險控制機(jī)構(gòu)和職能設(shè)置是否滿足需要。二是對企業(yè)境外投資的項目管理流程進(jìn)行審計。關(guān)注企業(yè)境外投資項目可行性論證是否充分、盡職調(diào)查和評估是否完備、項目篩選是否科學(xué)、項目過程管理是否符合程序、項目報告制度是否完善以及項目結(jié)果評估制度是否建立等。三是對企業(yè)境外投資風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)進(jìn)行審計。關(guān)注企業(yè)境外投資風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)是否建立和有效運(yùn)行。

3.以對境外投資監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管職能履行的審計為基礎(chǔ)，促進(jìn)完善企業(yè)境外投資的監(jiān)管。審計機(jī)關(guān)對境外投資監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管職能履行情況的審計應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注境外資產(chǎn)監(jiān)管體系的制度建設(shè)情況，促進(jìn)境外資產(chǎn)監(jiān)管體系的完善。一是關(guān)注境外資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)力清單、責(zé)任清單的制定，確定政府與市場的界限，推動公開、透明、規(guī)范的境外資產(chǎn)監(jiān)管體系的建設(shè)。二是關(guān)注境外資產(chǎn)監(jiān)管發(fā)現(xiàn)的主要問題，分析問題產(chǎn)生的體制、機(jī)制、制度原因，提出有針對性的解決辦法。三是關(guān)注境外資產(chǎn)監(jiān)管管轄權(quán)的國際協(xié)調(diào)。境外投資的企業(yè)從注冊地來看屬于外國企業(yè)，受東道國監(jiān)管機(jī)構(gòu)的管轄。我國監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)在維護(hù)我國監(jiān)管主權(quán)的前提下，通過與境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)簽訂監(jiān)管合作協(xié)議，加強(qiáng)監(jiān)管的協(xié)調(diào)、配合，建立信息暢通、合作共贏的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。

(二)積極探索和研究“走出去”審計的規(guī)則、制度和方法，加強(qiáng)國有控股企業(yè)境外資產(chǎn)審計的基礎(chǔ)建設(shè)

目前從國家層面看，審計署主要對中央企業(yè)在香港的投資進(jìn)行了一些監(jiān)督，在其他國家和地區(qū)還沒有涉及。主要障礙是目前我國還沒有制定境外審計實施細(xì)則，審計的職責(zé)、權(quán)限尚未明確。此外，法律上也存在一定障礙。企業(yè)在境外投資，要接受其他國家的法律規(guī)定，我國審計機(jī)關(guān)怎么行使審計監(jiān)督權(quán)是一個亟待研究解決的問題。作為國家最高審計機(jī)關(guān)，審計署要積極探索和研究“走出去”審計的規(guī)則、制度和方法，加強(qiáng)對國有控股企業(yè)境外資產(chǎn)審計的基礎(chǔ)建設(shè)。一是要研究“走出去”審計采取什么樣的方式，積極地“走出去”審計。二是要促進(jìn)相關(guān)主管部門加大信息化建設(shè)的步伐，對“走出去”企業(yè)重大項目的決策、重大項目的投資、重大資金的調(diào)度使用都要通過信息化手段加強(qiáng)管控。三是要加緊修訂相關(guān)法律法規(guī)，明確對境外國有資產(chǎn)的審計監(jiān)督職責(zé)，解決法律依據(jù)不足的問題。四是要從方法制度方面提前思考、提前布局，促進(jìn)國有企業(yè)真正“走出去”，能夠科學(xué)發(fā)展，同時也能管得住、管得好。五是要建立統(tǒng)一管理平臺，明確企業(yè)“走出去”數(shù)據(jù)采集的報送清單和報送頻率，推進(jìn)企業(yè)“走出去”電子數(shù)據(jù)庫建設(shè)，提高運(yùn)用信息化技術(shù)審計核查問題、評價判斷、綜合分析等能力。六是要加強(qiáng)境外審計機(jī)構(gòu)和干部隊伍建設(shè)，加強(qiáng)對境外審計的法規(guī)政策研究，并積極促進(jìn)國際審計和司法合作。

(三)拓展國有控股企業(yè)境外資產(chǎn)審計監(jiān)督的范圍，提高審計實效

1.加強(qiáng)對負(fù)責(zé)境外子公司管理的境內(nèi)母公司的審計。負(fù)責(zé)境外子公司管理的境內(nèi)母公司屬于國有企業(yè)，是審計法規(guī)定的國家審計的監(jiān)督對象。根據(jù)2011年《中央企業(yè)境外國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行辦法》第十六條的規(guī)定，中央企業(yè)是所屬境外企業(yè)監(jiān)督管理的責(zé)任主體。根據(jù)該辦法第三十三條和第三十四條的規(guī)定，對境外企業(yè)經(jīng)營管理的監(jiān)督檢查和中方負(fù)責(zé)人的考核評價也由境內(nèi)母公司承擔(dān)。按照2004年《中央企業(yè)內(nèi)部審計管理暫行辦法》的規(guī)定，對境外子企業(yè)的定期內(nèi)部審計也由境內(nèi)母公司承擔(dān)。

審計機(jī)關(guān)對境內(nèi)母公司管理境外資產(chǎn)情況進(jìn)行審計，可依托對境內(nèi)母公司領(lǐng)導(dǎo)人員的任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，并視情況開展對境外子公司的延伸審計，實現(xiàn)境內(nèi)境外審計一體化。審計機(jī)關(guān)通過對境內(nèi)母公司履行境外子公司的監(jiān)督檢查、考核評價、內(nèi)部控制審計、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計等職責(zé)情況的審計，可有效實現(xiàn)對境外資產(chǎn)審計監(jiān)督的職能。對境內(nèi)母公司履行境外投資管理職責(zé)的審計是從股權(quán)運(yùn)營管理的角度對企業(yè)境外投資的審計監(jiān)督，這有利于促進(jìn)境內(nèi)母公司加強(qiáng)對境外資產(chǎn)的管理，強(qiáng)化內(nèi)部審計，提高境外資產(chǎn)管理水平。

2.加強(qiáng)對履行境外投資監(jiān)管職能的國內(nèi)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的審計。對履行境外投資監(jiān)管職能的機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計是審計機(jī)關(guān)對境外資產(chǎn)審計監(jiān)督的重要手段。審計機(jī)關(guān)對境內(nèi)監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計，其宏觀性、政策性、指導(dǎo)性更強(qiáng)，有利于從體制、機(jī)制、制度方面發(fā)現(xiàn)問題，提出加強(qiáng)監(jiān)管的意見建議和相關(guān)對策。審計機(jī)關(guān)對監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)履行情況的監(jiān)督是在監(jiān)管基礎(chǔ)上的一種再監(jiān)督，有助于督促國家境外資產(chǎn)監(jiān)管政策的貫徹落實。

(四)加強(qiáng)協(xié)調(diào)，形成合力，推進(jìn)國有控股企業(yè)境外資產(chǎn)審計工作

國有控股企業(yè)境外資產(chǎn)審計涉及面廣、政策性強(qiáng)、實施難度大，審計機(jī)關(guān)要發(fā)揮主導(dǎo)作用，加強(qiáng)協(xié)調(diào)，會同有關(guān)部門和單位制定國有控股企業(yè)境外資產(chǎn)審計的五年規(guī)劃和年度審計計劃，組織實施國有控股企業(yè)境外資產(chǎn)審計。在審計工作中，可通過政府購買服務(wù)的方式聘請會計師事務(wù)所人員參與審計，以整合審計資源、擴(kuò)大審計覆蓋面、提高審計效率。國有控股企業(yè)內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)要發(fā)揮基礎(chǔ)作用，在企業(yè)主要負(fù)責(zé)人和權(quán)力機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)下，加強(qiáng)對企業(yè)境外資產(chǎn)的經(jīng)常性審計監(jiān)督。在審計工作中，可通過內(nèi)審?fù)獍姆绞轿袝嫀熓聞?wù)所參與審計，以擴(kuò)大審計成效。此外，內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)要積極配合審計機(jī)關(guān)開展企業(yè)境外資產(chǎn)審計，協(xié)調(diào)提供審計資料，督促抓好審計整改，形成審計監(jiān)督合力，促進(jìn)國有控股企業(yè)境外資產(chǎn)保值增值，共同服務(wù)于“一帶一路”戰(zhàn)略的實施。

參考文獻(xiàn)：

[1]劇錦文.“一帶一路”戰(zhàn)略的意義、機(jī)遇與挑戰(zhàn)[N].經(jīng)濟(jì)日報，2015-04-02.

[2]王思德.中國海外資源布局的時機(jī)已經(jīng)來臨[J].國土資源情報，2015(7)： 6.

[3]姚冬琴.審計署審出央企十大“牛皮癬”[J].中國經(jīng)濟(jì)周刊，2014(7)：14-17.

[4]王克玉.論境外國有企業(yè)的審計管轄與法律適用[J].中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2014(6)：60-65.

(責(zé)任編輯：易正蘭)

“One Belt and One Road”Strategy and Auditing Overseas Assets of State-owned Holding Enterprises

Lin Zhonghua

(Audit Bureau of Shanghai,Shanghai 200125,China)

Abstract:The implementation of the “One Belt and One Road” Strategy involves the supervision and audit of China’s overseas investment, overseas state-owned assets supervision. The strategy promotes this paper to review the status quo and existing problems of the state-owned assets supervision. And then, it puts forward that the audit institutions shall audit and supervise creatively state-owned holding enterprises overseas assets, carry out regular state-owned holding enterprises overseas assets audit strategy, in order to facilitate the audit organs at all levels to strengthen the audit of the implementation of the project under the “One Belt and One Road”Strategy, to improve the effect of the use of special funds, etc.

Key Words:“One Belt and One Road”Strategy; State-owned Holding Enterprises; Overseas Assets; Audit

DOI：10.16716/j.cnki.65-1030/f.2016.02.003

中圖分類號：F123.7

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1007-8576(2016)02-0022-006

作者簡介：林忠華(1956-)，男，高級經(jīng)濟(jì)師，研究方向：審計。

收稿日期：2016-01-24

·管理理論與實踐

《新疆財經(jīng)》2016年第2期