李亞洲 董景亮 李萌 廖新

摘要：棚戶區(qū)改造是我國政府為改造城鎮(zhèn)貧民危舊住房、改善困難家庭住房條件而推出的一項民生工程。然而，因中國房屋拆遷補償制度的缺陷和相關(guān)政策法規(guī)的不完善，房屋拆遷糾紛已成為近幾年影響我國社會穩(wěn)定，激發(fā)社會矛盾的重要因素之一。因此，如何調(diào)節(jié)棚戶區(qū)改造中各方的利益關(guān)系，是蘭州市棚戶區(qū)改造中不可忽視的重要一環(huán)。

關(guān)鍵詞：房屋拆遷安置；利益沖突；利益訴求

棚戶區(qū)改造作為城市化過程中的典型現(xiàn)象，有利于協(xié)調(diào)經(jīng)濟的全面發(fā)展，促進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，改善城市形象以及解決老百姓的安居樂業(yè)等問題，是一項重大的民生工程。棚戶區(qū)改造涉及政府、居民、開發(fā)商等多方面的利益，只有協(xié)調(diào)實現(xiàn)多方面利益的統(tǒng)一，才能使棚戶區(qū)改造真正變成“民心”工程。

一、政府與居民的利益分析

蘭州市棚戶區(qū)改造采取“政府主導(dǎo)，企業(yè)參與”的拆遷改造模式。政府協(xié)調(diào)棚戶區(qū)居民達成土地征收、拆遷、補償安置等協(xié)議，企業(yè)作為第三方并不直接負責土地征收、房屋拆遷等工作。此模式減少了企業(yè)與居民間的利益沖突，但就政府與居民兩方面而言，卻不可避免會產(chǎn)生諸多的互動關(guān)系，并在政府與居民的互動中進一步演化為政府與居民之間的利益博弈。

政府作為棚戶區(qū)改造的最權(quán)威主體，不僅要協(xié)調(diào)好同居民之間的利益關(guān)系，還要同時處理好同開發(fā)商之間的利益博弈沖突。政府有著增加財政收入、推動經(jīng)濟發(fā)展、提高政績、解決民生問題、維護社會穩(wěn)定、促進和諧發(fā)展、改善城市面貌、提升城市品位、兼顧生態(tài)文明等方面的利益需求。對于居民而言，則是從局部利益或是眼前利益出發(fā)做考慮，以他們自身的妥善安置和經(jīng)濟利益等觀念出發(fā)。他們有著得到合理的補償、改善居住環(huán)境、提升生活品質(zhì)、實現(xiàn)長遠的社會補償保障、健全參與機制等方面的利益需求。另外對于少數(shù)的棚戶區(qū)居民來講，他們主要以俗稱是“釘子戶”的形象展現(xiàn)在棚戶區(qū)改造過程中追求更大的利益。

二、棚戶區(qū)改造中的問題

在蘭州市棚戶區(qū)改造中，政府出臺相關(guān)規(guī)定保障被拆遷居民的合法利益，但在實際操作中由于地方政府存在缺乏執(zhí)行力等，部分棚戶區(qū)居民的利益受到損害。通過筆者的實地走訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)，主要有以下幾個方面：

第一，對施工單位的監(jiān)督制約不到位，房屋拆除缺乏有效監(jiān)管。棚戶區(qū)改造施工的同時必須兼顧周圍居民的正常利益，但在實際的運作中，筆者發(fā)現(xiàn)一些棚戶區(qū)改造施工現(xiàn)場缺乏對建筑垃圾的有效處理，導(dǎo)致石子、粉塵等影響附近居民正常生活。政府相關(guān)職能部門沒有起到應(yīng)有的監(jiān)督作用，使周邊居民的合法利益受到損害。

第二，安置補償不合理、不到位，實際的補償標準過低。在筆者走訪的棚戶區(qū)中，部分被拆遷居民反映地方政府在執(zhí)行改造安置中并未完全按照政府公開的安置補償政策，如房屋測量按照房屋面積而未按照政府規(guī)定的建筑面積進行測量等，引發(fā)棚戶區(qū)居民的不滿。部分棚戶區(qū)居民反映政府補償安置的標準過低，貨幣補償標準與市場價格嚴重脫節(jié)。另外，在筆者走訪的“釘子戶”反映，棚戶區(qū)補償安置政策不統(tǒng)一，部分“關(guān)系較硬”的居民取得更優(yōu)惠的政策，產(chǎn)生嚴重的不公平，這也是他們遲遲不肯搬遷的原因之一。

第三，棚戶區(qū)改造的規(guī)劃不合理，工程進展安排不合理。蘭州市棚戶區(qū)問題由來已久，部分棚戶區(qū)生產(chǎn)、居住環(huán)境差，政府早在十幾年前就已經(jīng)許諾進行拆遷改造，期間也進行過多次測量，但遲遲沒有正式動工，政府方面也未給出明確的拆遷改造時間，居民對于盡快進行拆遷改造呼聲較大。

第四，政府與居民間信息不暢通。棚戶區(qū)改造涉及政府、居民以及多方面的利益，在實際的開展中難免會產(chǎn)生問題。部分居民反映與政府間交通溝通較為困難，一方面政府多以文件、通告的形式與居民進行交涉，棚戶區(qū)居民對政府政策的了解多以報紙、網(wǎng)絡(luò)為主，沒有一個很好的政策解讀途徑。另一方面，棚戶區(qū)居民表達意見渠道單一且困難，在棚戶區(qū)改造中遇到的問題很難直接傳達到上級部門并得到有效解決。

三、棚戶區(qū)問題的博弈論分析及對策建議

博弈的目的是爭取利益和解決矛盾，最大的效益均衡是利益相關(guān)方互相博弈的均衡。在現(xiàn)有的規(guī)章制度下，一旦政府確定了要開發(fā)某地并獲得相關(guān)批準后，被拆遷方在大多數(shù)情形下就必須同政府簽訂合同并限期搬遷。拆遷本身具有行政強制性，也就意味著拆遷交易往往并不是一種完全公平的自愿交易。另一方面，政府在管理具有市場性質(zhì)的房屋改造拆遷時，容易產(chǎn)生權(quán)力尋租等行為，因而時有發(fā)生損害國家行政機關(guān)形象、侵犯公民合法權(quán)益的事件。根據(jù)博弈論的相關(guān)理論，在棚戶區(qū)改造中，居民的行為發(fā)生在政府行為之后，兩者的行為決策具有先后順序，居民根據(jù)政府的決策選擇做出相應(yīng)的行為選擇，是一種動態(tài)的博弈過程。同時居民在做決策之前并不完全知道政府具體會做出哪種決策，而且也無法確切得知自己在與政府進行互動的收益大小，屬于一種不完全信息博弈。簡而言之，政府和居民之間的博弈是一種不完全信息的動態(tài)博弈，居民在與政府博弈的過程中處于弱勢地位。

借鑒博弈論中納什均衡理論，筆者認為緩解棚戶區(qū)改造中政府與居民間的沖突關(guān)系，促進棚戶區(qū)改造高效、平穩(wěn)進行，政府需要做到以下幾個方面：

1.政府由從土地的經(jīng)營者向土地管理者轉(zhuǎn)變，由“理性經(jīng)濟人”向居民的遷拆補償安置的保障者轉(zhuǎn)變。棚戶區(qū)改造中土地的出讓是建立在犧牲居民的房屋所有權(quán)基礎(chǔ)上的，政府不應(yīng)該以經(jīng)營者的地位進行居民的土地使用權(quán)交易，而應(yīng)該以管理者的身份對棚戶區(qū)的房屋重建進行有效管理。政府將自己從“理性經(jīng)濟人”的角色中轉(zhuǎn)變出來，修正好自身的位置，真正做到把居民的利益放在第一位，將居民的合理安置和合法補償落到實處。

2. 擴大公眾參與，完善信訪制度。在以往的城市拆遷改造工中，居民往往處于弱勢群體地位，政府與居民間的沖突和矛盾頻發(fā)。擴大公眾參與可以有效的提升居民在舊城改造中的角色地位，更好的維護居民權(quán)益，其在拆遷工作中的配合度也就會有所提高。信訪制度的完善可以使居民的意愿有效傳遞政府部門并進行解決。政府要加強對信訪制度的執(zhí)行工作，積極做出處理意見并落實到實處，確保居民的合法訴求能夠被及時有效地解決。

3.制定符合切實可行的棚戶區(qū)改造規(guī)劃。政府在進行棚戶區(qū)改造時，首要要保證在居民原有生活水平的基礎(chǔ)上提升棚戶區(qū)居民的生活質(zhì)量。一方面，在進行經(jīng)濟補償時要盡可能與附近相同地段房價持平，在進行房屋面積測量時嚴格按照政府規(guī)定的建筑面積進行測量，保障居民的正常居住生活。另一方面，政府在棚戶區(qū)改造規(guī)劃中要聽取居民意見，制定切實可行的改造計劃。

4.建立城市拆遷安置行為的制約機制。城市拆遷中的一切行為包括拆遷規(guī)章制度的制定必須以國家基本法律為行為準則，建立用以約束拆遷行為的規(guī)范、合法的城市拆遷行政制度，強化城市拆遷管理權(quán)限的約束，建立對城市房屋拆遷從業(yè)人員的道德和技能的約束制度，并健全對拆遷管理過程的監(jiān)督制度。同時，要提高拆遷執(zhí)法管理人員素質(zhì)，加強行業(yè)法制建設(shè)，要修改完善拆遷法規(guī)和管理制度。

同時，對于涉及棚戶區(qū)改造工作的居民，也要從以下幾個方面著手：

1.合理追求補償，積極配合拆遷。一般來說，棚戶區(qū)居民在舊城改造中的主要出發(fā)點是自身的損失是否得到了最大的補償，而至于改造規(guī)劃的是否合理、土地是否得到了最有效的利用等并不太關(guān)心。棚戶區(qū)居民應(yīng)當在利益得到合理的補償?shù)耐瑫r有效的配合政府的拆遷工作，避免出現(xiàn)拖延工程進度尋求自身私利更大化的現(xiàn)象。

2.積極參與棚戶區(qū)改造，改善自身的弱勢群體地位，有效行使監(jiān)督權(quán)。居民是棚戶區(qū)改造最直接的利益相關(guān)方，是舊城改造的最直接受益人群。居民應(yīng)該對這一切身相關(guān)的改造工作積極參與，讓棚戶區(qū)改造工程真正成為便民利民工程。居民也應(yīng)增強維權(quán)意識，主動提升相關(guān)的各項知識技能和法律知識，積極了解和運用各種可行的參與方式，改善居民在舊城改造中的弱勢群體地位。

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[基金項目]本文系西北民族大學國家級大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓練計劃資助項目（項目編號：201510742009），Project 201510742009 supported by National Trainning Program of Innovation and Entrepreneurship for Undergraduates.

[作者簡介]李亞洲，男，（1994—）；董景亮，男（1994-）；李萌，女（1995-）；廖新，女，（1993-）。西北民族大學本科生。

[指導(dǎo)老師]馬忠才，曹義杰，西北民族大學教師