李 克

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深化行政管理體制改革加快推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)發(fā)展

李 克

深化經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革，是黨中央、國務(wù)院的重要決策部署。黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：“堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)?！薄皩ξ{人口多、經(jīng)濟(jì)實力強(qiáng)的鎮(zhèn)，可賦予同人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模相適應(yīng)的管理權(quán)。”2010年，經(jīng)中央同意，中央編辦會同有關(guān)部門成立了中央試點領(lǐng)導(dǎo)小組，在全國選擇了13個省25個鎮(zhèn)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點，我省安陽縣水冶鎮(zhèn)和信陽市平橋區(qū)明港鎮(zhèn)被列入試點。幾年來的試點經(jīng)驗表明，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革在破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制機(jī)制障礙、促進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。

按照中央部署，省委、省政府在總結(jié)我省兩個國家級試點鎮(zhèn)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，決定選擇100個經(jīng)濟(jì)實力強(qiáng)、發(fā)展?jié)摿Υ蟮逆?zhèn)進(jìn)行省級試點，召開了全省啟動試點工作電視電話會議，并制定印發(fā)了指導(dǎo)意見，明確提出“力爭經(jīng)過3至5年的努力，使試點鎮(zhèn)成為縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新的增長點，推動試點鎮(zhèn)逐步發(fā)展成為人口集中、產(chǎn)業(yè)集聚、功能集合、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、生態(tài)宜居的新型城鎮(zhèn)，為推動新型城鎮(zhèn)化發(fā)揮示范帶動作用”。要實現(xiàn)這個目標(biāo)，需要我們加快推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)管理體制改革，以改革促發(fā)展，并通過不斷地創(chuàng)新推動試點工作取得成效。

一、提高認(rèn)識，深刻理解經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)管理體制改革的重大意義

“十三五”規(guī)劃提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，對于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提出了新的要求。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)是我省推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要載體，我們要把思想、認(rèn)識和行動統(tǒng)一到貫徹落實黨中央、國務(wù)院和省委、省政府的決策部署上來，從戰(zhàn)略和全局的高度出發(fā)，充分認(rèn)識深化經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的重要意義，切實增強(qiáng)做好試點工作的緊迫感和責(zé)任感。

（一）深化經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)管理體制改革是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、破解“三農(nóng)”難題的內(nèi)在要求。加快經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)改革發(fā)展，有利于各地培育優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，推動人口和經(jīng)濟(jì)在區(qū)域空間合理布局，激發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)活力，進(jìn)一步提高人民群眾收入水平，產(chǎn)生基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施以及住房建設(shè)等投資需求，為有效擴(kuò)大內(nèi)需提供更大后勁，為推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式提供新的動力。特別是我省作為人口大省、農(nóng)業(yè)大省，加快小城鎮(zhèn)發(fā)展，可以使農(nóng)村富余勞動力就近實現(xiàn)就業(yè)，使更多農(nóng)民就地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，增強(qiáng)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)實力和以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的能力，帶動農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民增收，逐步從根本上解決“三農(nóng)”問題。

（二）深化經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革，是加快新型城鎮(zhèn)化、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的客觀需要。作為人口眾多、農(nóng)業(yè)人口比重較大的省份，我省的城鎮(zhèn)化具有典型性，也具有特殊性。無論城市如何發(fā)展，城鎮(zhèn)化率如何提高，我們始終面臨大量人口的城鎮(zhèn)化問題。從國外發(fā)展經(jīng)驗來看，小城鎮(zhèn)是城鎮(zhèn)化的主要載體，德國非農(nóng)人口高達(dá)97%，其中70%的城鎮(zhèn)人口居住在2萬人以下的小城鎮(zhèn)，美國有65%的人口居住在小城市和小城鎮(zhèn)。從國內(nèi)實踐經(jīng)驗來看，近年來一些地方出現(xiàn)的“大城市病”充分說明，單純依靠大城市“攤大餅”推進(jìn)城鎮(zhèn)化的道路是行不通的，發(fā)展小城鎮(zhèn)是吸納農(nóng)業(yè)人口、加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要途徑和方式。為此，省委、省政府明確提出，要優(yōu)化城市體系、形態(tài)和布局，促進(jìn)各類城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。我省共有1085個建制鎮(zhèn)，其中的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)由于具有資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和交通區(qū)位等條件，在帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長、吸納農(nóng)業(yè)人口就業(yè)、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展等方面具有無可比擬的優(yōu)勢。省委、省政府選擇100個鎮(zhèn)進(jìn)行試點，目的就是充分發(fā)揮體制改革的牽引作用，為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)健康快速發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境和條件，進(jìn)一步激發(fā)活力，增強(qiáng)動力，擴(kuò)大輻射力，為新型城鎮(zhèn)化進(jìn)行示范引導(dǎo)，加速城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。

（三）深化經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革，是破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制機(jī)制困境、優(yōu)化小城鎮(zhèn)發(fā)展環(huán)境的迫切要求。隨著近年來我省經(jīng)濟(jì)社會較快發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)在財政收入、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口數(shù)量等方面已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)。但其功能定位、行政管理體制與一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本相同，管理服務(wù)無法適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求，發(fā)展空間受到較大限制，存在“小馬拉大車”的現(xiàn)象。推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革，在不增加財政負(fù)擔(dān)的前提下，積極探索一條既不同于一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理又有別于普通縣域或縣級市管理的新模式，適當(dāng)擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限，理順體制機(jī)制，創(chuàng)新政府管理，增強(qiáng)社會管理和公共服務(wù)能力，有利于破除這些鎮(zhèn)發(fā)展中遇到的體制瓶頸和發(fā)展障礙，使其繼續(xù)保持活力、持續(xù)快速健康發(fā)展。

二、抓住關(guān)鍵，扎實推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點工作

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革涉及諸多體制機(jī)制問題和多方面利益調(diào)整，情況復(fù)雜、難度較大。省委、省政府指導(dǎo)意見已經(jīng)明確了試點工作的總體要求、目標(biāo)任務(wù)和主要內(nèi)容。在工作中，我們要牢牢把握正確的改革方向，立足當(dāng)前、著眼長遠(yuǎn)，把著力點集中到影響經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)發(fā)展的主要方面，加大重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革攻堅力度。

（一）要大力簡政放權(quán)，著力增強(qiáng)試點鎮(zhèn)統(tǒng)籌發(fā)展能力。要深化行政審批制度改革，按照依法規(guī)范、能放即放、權(quán)責(zé)一致的原則，重點下放產(chǎn)業(yè)發(fā)展、規(guī)劃建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、市場監(jiān)管、社會治安、民生保障等方面急需管用的權(quán)限。在放權(quán)過程中，要把握三個原則：一要堅持依法下放。權(quán)限下放涉及縣鎮(zhèn)事權(quán)的劃分，必須堅持依法依規(guī)。當(dāng)前，縣級以上政府正在推進(jìn)權(quán)力清單和責(zé)任清單制度建設(shè)，試點鎮(zhèn)要率先建立權(quán)力清單和責(zé)任清單，面向社會公開，接受社會監(jiān)督。二要確保有效承接。這次確定的試點鎮(zhèn)情況差異較大，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和承接能力不同。各地要堅持因地制宜、分類指導(dǎo)，在人才、技術(shù)、資金等方面給予支持，讓試點鎮(zhèn)能夠接得住、用得好，實現(xiàn)良性運轉(zhuǎn)。三要堅持簡放結(jié)合。在放權(quán)的同時要注意簡政，社會比政府做得更好的，就交給社會去做，通過授權(quán)、購買服務(wù)等方式交由市場中介和社會組織承擔(dān)，形成上下級政府協(xié)同、政府與社會組織互動的模式。

（二）要創(chuàng)新政府管理，著力增強(qiáng)試點鎮(zhèn)內(nèi)生動力。要緊緊抓住轉(zhuǎn)變政府職能這一核心，在確保鎮(zhèn)政府全面正確履職的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提高試點鎮(zhèn)社會管理和公共服務(wù)水平。一要優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)。要鞏固來之不易的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革成果，在核定的機(jī)構(gòu)、編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)總量內(nèi)，結(jié)合實際、因地制宜，探索適合自身發(fā)展的組織結(jié)構(gòu)。100個試點鎮(zhèn)中有三分之一的鎮(zhèn)設(shè)有省級產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，各地要根據(jù)省委、省政府部署，積極探索套合設(shè)置的管理模式，最大限度節(jié)約行政成本，提高行政效率。二要加強(qiáng)便民服務(wù)體系建設(shè)。按照便民高效的原則，整合有關(guān)行政服務(wù)機(jī)構(gòu)，簡化辦事流程，規(guī)范辦事制度，公開辦事依據(jù)。所有下放、委托給試點鎮(zhèn)的行政審批和公共服務(wù)事項，要統(tǒng)一進(jìn)入鎮(zhèn)便民服務(wù)中心，實行“一站式服務(wù)”，制訂服務(wù)清單，努力為群眾辦好事，讓群眾好辦事。三要理順運行機(jī)制。在理順縣鎮(zhèn)關(guān)系及完善試點鎮(zhèn)內(nèi)部運行機(jī)制等方面下功夫，爭取有所創(chuàng)新、有所突破，通過創(chuàng)新激發(fā)活力、提高效能。四要加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)。加快城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)一體化進(jìn)程，完善社區(qū)設(shè)施，培育發(fā)展社區(qū)社會組織和各類社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)，創(chuàng)新社區(qū)治理體制機(jī)制，加強(qiáng)社會化服務(wù)。五要建立基層四項制度。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)要率先建立基層四項基礎(chǔ)制度，積極探索黨的建設(shè)和基層治理的好經(jīng)驗，更好地為基層群眾服務(wù)，始終保持黨和人民群眾的血肉聯(lián)系。

（三）要完善財政管理體制，著力激發(fā)試點鎮(zhèn)發(fā)展活力。完善財政管理體制是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)健康可持續(xù)發(fā)展的迫切需要。一要理順縣鎮(zhèn)財政分配關(guān)系。各地要結(jié)合實際，按照財力與事權(quán)相匹配的原則，從有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)發(fā)展的角度出發(fā)，理順縣（市、區(qū)）與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的財力分配關(guān)系，合理確定與試點鎮(zhèn)的收入劃分，并形成制度性安排，建立重點保障長效機(jī)制。要規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付制度，加大對試點鎮(zhèn)在市政基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等方面的投入，使群眾可以享受更高水平的公共服務(wù)。二要加大資金項目投入力度。各地要充分發(fā)揮中央和省級財政現(xiàn)有各類專項資金的集中使用效益，整合上級各類專項資金，重點向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)投入。市縣在安排有關(guān)項目時，要優(yōu)先考慮試點鎮(zhèn)。三要引導(dǎo)社會資本參與試點鎮(zhèn)建設(shè)。加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，積極爭取商業(yè)銀行、保險公司等金融機(jī)構(gòu)在試點鎮(zhèn)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)或布點經(jīng)營，逐步完善金融服務(wù)體系，形成多元化的融資格局。

（四）要堅持規(guī)劃引領(lǐng)，著力提高試點鎮(zhèn)綜合承載能力。試點鎮(zhèn)要按照城市的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)劃、建設(shè)和管理。一要高標(biāo)準(zhǔn)編制規(guī)劃。試點鎮(zhèn)要有超前眼光，堅持高起點、高水平編制規(guī)劃，推行多規(guī)合一。要注重發(fā)揮經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)聯(lián)結(jié)城市、帶動鄉(xiāng)村的獨特作用，既要適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要求，又要突出歷史文化傳承、突出地域特色、突出生態(tài)宜居。二要大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)資源稟賦和特色優(yōu)勢，做到宜工則工、宜農(nóng)則農(nóng)、宜旅游則旅游，走一鎮(zhèn)一品的差異化發(fā)展路子。三要加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。完善試點鎮(zhèn)道路交通、給水排污、垃圾處理、燃?xì)夤?、園林綠化、防災(zāi)減災(zāi)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)市政設(shè)施維護(hù)、環(huán)衛(wèi)保潔等工作，提高城鎮(zhèn)管理水平，切實改善試點鎮(zhèn)生態(tài)人居環(huán)境。四要加快戶籍制度改革。通過放寬落戶條件，制定完善有關(guān)配套政策，提高人口吸納能力，讓更多有條件的農(nóng)民轉(zhuǎn)為居民。

三、精心組織，確保經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點任務(wù)落實到位

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革政策性強(qiáng)、涉及面廣，基層群眾和社會各界的關(guān)注度高。各級、各部門要增強(qiáng)改革意識，積極主動作為，精心組織推進(jìn)，確保試點任務(wù)落到實處。

（一）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、形成合力。為加強(qiáng)對試點工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，省委、省政府成立了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組。各地也要參照省里模式，盡快成立領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)重大問題。省直有關(guān)部門要充分發(fā)揮職能作用，研究制定支持試點鎮(zhèn)發(fā)展的具體政策措施。省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳要研究制定支持試點鎮(zhèn)總體規(guī)劃編制或修編的政策措施；省發(fā)展改革委要研究制定支持試點鎮(zhèn)項目建設(shè)的政策措施；省政府法制辦要加強(qiáng)對試點過程中涉及法規(guī)、法律問題的指導(dǎo)；省財政廳、國土資源廳要會同有關(guān)部門，加強(qiáng)對試點鎮(zhèn)完善財政管理體制、加強(qiáng)建設(shè)用地管理的指導(dǎo)和支持。

（二）上下聯(lián)動、主動作為。各地要按照省委、省政府部署，抓緊研究推進(jìn)試點的具體辦法，制定切實可行的試點方案。省轄市對本區(qū)域內(nèi)的改革試點工作負(fù)總責(zé)，要加強(qiáng)督促檢查，指導(dǎo)縣（市、區(qū)）制定實施方案和下放事權(quán)目錄。試點鎮(zhèn)所在縣級黨委、政府要高度重視試點工作，積極落實權(quán)限下放等各項改革措施，真正實現(xiàn)試點目標(biāo)。

（三）加強(qiáng)考核、營造氛圍。省編辦要會同有關(guān)部門，建立科學(xué)合理的考核評估辦法?？己藘?nèi)容不僅要突出下放管理權(quán)限、完善財政體制、提升公共服務(wù)等，還要兼顧城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理、教育醫(yī)療等內(nèi)容。要強(qiáng)化考核結(jié)果的運用，將考核評價結(jié)果作為配備試點鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子的重要依據(jù)。對各地好的經(jīng)驗和做法，要加強(qiáng)總結(jié)宣傳，通過典型示范引導(dǎo)，推動面上工作，在全省形成你追我趕、競相發(fā)展的良好局面。

（作者系中共河南省委常委、省政府常務(wù)副省長）