金太軍，張健榮

(蘇州大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，江蘇 蘇州 215006)

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“為官不為”現(xiàn)象剖析及其規(guī)制

金太軍，張健榮

(蘇州大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，江蘇 蘇州 215006)

隨著高壓反腐和作風(fēng)建設(shè)的縱深推進(jìn)，中國(guó)官員的紀(jì)律性和廉潔度明顯提升。但與此同時(shí)，卻暗生了“為官不為”這一新的官場(chǎng)現(xiàn)象，表現(xiàn)為怕政、懶政、怠政，以及選擇性地“有所為而有所不為”等?！盀楣俨粸椤爆F(xiàn)象的產(chǎn)生有內(nèi)外雙層原因：內(nèi)源性包括官員價(jià)值觀旁落與“權(quán)力瘦身”后的不適，激勵(lì)失效與績(jī)效不彰以及官員理念行動(dòng)與改革現(xiàn)實(shí)脫節(jié)等；外源性則歸因于政治生態(tài)的既有習(xí)性和問(wèn)責(zé)的非常態(tài)化。規(guī)制“為官不為”現(xiàn)象，重塑官場(chǎng)秩序的關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)考核激勵(lì)的齊頭并舉，監(jiān)督問(wèn)責(zé)的三位一體，并輔之以一以貫之的法治保障。同時(shí)，還應(yīng)從深化改革的大局審視當(dāng)下的官場(chǎng)吏治，治理“為官不為”不可矯枉過(guò)正，避免過(guò)猶不及。

“為官不為”；官場(chǎng)秩序；政治生態(tài)；監(jiān)督問(wèn)責(zé)；法治政府

在封建傳統(tǒng)社會(huì)，行政官員是一個(gè)集立法、行政、司法職能于一身的統(tǒng)治者角色，是皇權(quán)的延伸?；谌寮业赖?，敢為敢當(dāng)?shù)恼娴湫腿缟茢嗍欠侵鞍嗵臁闭摺槊褡鲋髦骞佟昂Ｈ稹闭卟⒉货r見(jiàn)，卻罕有因當(dāng)官不作為而受貶謫的案例。官員不為，雖無(wú)受此責(zé)罰之虞，但也懂得“當(dāng)官不為民做主，不如回家賣(mài)紅薯”的道理。老子曰，“我無(wú)為而民自化”，意味著道法自然，順應(yīng)規(guī)律，給人民以安寧不受干擾的社會(huì)環(huán)境，此“無(wú)為”非“不作為”也。在現(xiàn)代社會(huì)，身為“為人民服務(wù)”宗旨的踐行者——政府官員，想民所想、有所作為是其應(yīng)盡的責(zé)任。隨著反腐敗的縱深推進(jìn)，“八項(xiàng)規(guī)定”“四風(fēng)建設(shè)”等反腐措施起到了極大的震懾作用，黨政官員紀(jì)律性和廉潔度明顯好轉(zhuǎn)。但官場(chǎng)同時(shí)也出現(xiàn)了“為官不易”的論調(diào)，暗生了“為官不為”的現(xiàn)象。官員不作為雖非新鮮名詞，然而反腐高壓之下此種現(xiàn)象似乎漸有抬頭之勢(shì)，值得反思。

中共十八屆五中全會(huì)提出：“著力解決一些干部不作為、亂作為等問(wèn)題，積極營(yíng)造風(fēng)清氣正的政治生態(tài)，形成敢于擔(dān)當(dāng)、奮發(fā)有為的精神狀態(tài)，努力實(shí)現(xiàn)干部清正、政府清廉、政治清明，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)政治保證?！碑?dāng)前，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展在深化改革的背景下面臨諸多掣肘，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的企穩(wěn)、市場(chǎng)秩序的鞏固，還是社會(huì)力量的培育、社會(huì)民生的保障，仍然需要各級(jí)政府官員的思考與行動(dòng)。嚴(yán)以治吏，破除“為官不為”，不僅是對(duì)官場(chǎng)不良風(fēng)氣的整肅，也意味著處理好政府與市場(chǎng)、國(guó)家與社會(huì)之間的相互關(guān)系，更是國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化中不可或缺的一環(huán)，剖析“為官不為”現(xiàn)象并予以規(guī)制已是當(dāng)務(wù)之急。

一、“為官不為”之表征

從嚴(yán)治吏的既有成效深得人心，但一部分官員的心態(tài)卻發(fā)生了微妙的變化，其行為模式出現(xiàn)了明顯的不作為傾向。并且，這種不作為的心態(tài)具有傳染性，很容易呈現(xiàn)出“集體感染”的政治生態(tài)反應(yīng)。為此，中央高層已經(jīng)明確強(qiáng)調(diào)，為官不為、尸位素餐本身就是一種“隱形腐敗”。具體而言，“為官不為”在現(xiàn)實(shí)中主要表現(xiàn)為三種形式。

1.畏首畏尾，不敢為，是為怕政

在反腐重拳之下，官場(chǎng)氣氛一時(shí)肅然。許多官員在遵守中央規(guī)定、不吃不拿的同時(shí)，抱著“多做多錯(cuò)，少做少錯(cuò)，不做不錯(cuò)”的自保邏輯，認(rèn)為事情做的多、動(dòng)靜大必然會(huì)把自己推到人民群眾的眼前，生怕重蹈覆轍，被“揪出來(lái)”推向輿論的風(fēng)口浪尖而烏紗不保，因而奉行“多一事不如少一事”的原則，消極怠工，不敢作為。

2.能拖則拖，不肯為，是為懶政

作風(fēng)建設(shè)的開(kāi)展使得“門(mén)難進(jìn)，臉難看”問(wèn)題有所改觀，但現(xiàn)實(shí)中“事難辦”仍有跡可循。減少行政審批、實(shí)行權(quán)力清單，對(duì)于政府“看得見(jiàn)的手”亂作為的現(xiàn)象有所約束，但政策的實(shí)際落地卻或多或少存在偏差。對(duì)于那些無(wú)益于增進(jìn)自身利益、卻屬于自己分內(nèi)的職責(zé)，有的官員便假借“簡(jiǎn)政放權(quán)”之名，能不辦則不辦，能推脫則推脫，想著法子繞道而行，不愿作為。然而，對(duì)于那些攸關(guān)利益的事項(xiàng)，仍千方百計(jì)地論證其必要性與合理性，為其不可精簡(jiǎn)辯護(hù)，而其背后的邏輯卻經(jīng)不起推敲。另外，隨著年齡增長(zhǎng)，期待著“安全著陸”的官員更沒(méi)有主動(dòng)作為的積極性。

3.疏于研學(xué)，不會(huì)為，是為怠政

怠者，心之懈也。改革到了全面深化、攻堅(jiān)克難的關(guān)鍵時(shí)期，作為一個(gè)人為建構(gòu)色彩濃厚的特殊歷史進(jìn)程，更需要黨政官員這些核心行動(dòng)者們積極作為。然而，在觀念態(tài)度上，有的官員思想懈怠，疏于前沿理論和知識(shí)學(xué)習(xí)，排斥理念的更新，多做紙上功夫，不開(kāi)展實(shí)際調(diào)研；在做事方式上，有的官員善搞“一刀切”，而當(dāng)現(xiàn)實(shí)情況復(fù)雜、牽扯多方利益時(shí)，這種簡(jiǎn)單粗暴的思維易導(dǎo)致利益沖突，從而徒增社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

除了不敢為、不愿為和不會(huì)為之外，還存在著“假作為”“亂作為”、選擇性地“有所為和有所不為”的現(xiàn)象。有些官員裝樣子善表演、搞形式做材料，匯報(bào)大張旗鼓，而百姓則未得任何“改革紅利”；有些官員對(duì)各種形象工程、面子工程不遺余力，而對(duì)民生關(guān)懷則名存實(shí)無(wú)，民眾期許多未得到實(shí)現(xiàn)。在“為”與“不為”之間，官員行為模式的偏離得以一窺。

二、“為官不為”之原因剖析

當(dāng)前，官員不作為現(xiàn)象有日漸升溫的趨勢(shì)，這實(shí)際是多重因素交互的結(jié)果，主要涵蓋了內(nèi)源性和外源性?xún)蓚€(gè)方面。

1.內(nèi)源性原因

(1)官員價(jià)值觀旁落與“權(quán)力瘦身”的不適。馬克思主義價(jià)值觀強(qiáng)調(diào)“實(shí)現(xiàn)最廣大人民的根本利益”，保障人民群眾的主體地位。然而，改革開(kāi)放30多年來(lái)，心系人民、一心為公的品質(zhì)在有些地方似乎逐漸成為一種奢侈的為官之道，思想“貧血”和精神“缺鈣”現(xiàn)象比較嚴(yán)重。通俗地說(shuō)，價(jià)值觀反映的是“認(rèn)為什么最重要”的問(wèn)題，懶政怠政的官員必然是罔顧了以人民利益為重的準(zhǔn)則，卻往往對(duì)于攫取權(quán)力不遺余力。在一些早期思想家的眼中，權(quán)力是人類(lèi)一種“永恒和無(wú)止境的追求，這種追求至死方休”[1]。而“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到界限的地方才休止”[2]。盡管官僚組織在過(guò)程上具備韋伯所說(shuō)的非人格化的科層理性 ，不過(guò)凡涉及權(quán)力，總是表現(xiàn)出強(qiáng)烈的自利傾向，難以適應(yīng)“權(quán)力瘦身”帶來(lái)的“相對(duì)剝奪感”，究其根本，權(quán)力能夠帶來(lái)利益，而此利益乃個(gè)人私利或團(tuán)體利益。故而在設(shè)置權(quán)力清單過(guò)程中出現(xiàn)了“實(shí)權(quán)不放手，履職不到位”的“為官不為”現(xiàn)象。此外，簡(jiǎn)政放權(quán)、政府機(jī)構(gòu)調(diào)整過(guò)程中的職權(quán)職責(zé)劃分模糊也是造成扯皮推諉不作為的重要因素。

(2)激勵(lì)失效與績(jī)效不彰。從官員個(gè)體角度來(lái)看，最為現(xiàn)實(shí)的激勵(lì)莫過(guò)于物質(zhì)激勵(lì)和職位晉升。行政權(quán)力對(duì)重要資源的支配能力能夠?yàn)槠溟_(kāi)辟較大的尋租空間，國(guó)家高層察覺(jué)了其危險(xiǎn)性，故而發(fā)出了“當(dāng)官莫想發(fā)財(cái)，發(fā)財(cái)莫來(lái)當(dāng)官”的警醒。對(duì)于政府組織這樣典型的公共部門(mén)來(lái)說(shuō)，其主要的激勵(lì)手段不是、也不應(yīng)該單純地倚重于物質(zhì)激勵(lì)。然而，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的當(dāng)下，由于社會(huì)財(cái)富快速增長(zhǎng)與自身工資增長(zhǎng)不成比例，許多官員產(chǎn)生了對(duì)內(nèi)外部公平的疑問(wèn)，繼而出現(xiàn)內(nèi)心失衡；而在高壓反腐過(guò)程中，一些正常的福利待遇被消減甚至被取消，其中難免存在矯枉過(guò)正的問(wèn)題，這也極大地消解了官員積極有為的動(dòng)力。從激勵(lì)的視角來(lái)看，此時(shí)僅僅依靠官員發(fā)揚(yáng)公共精神等道德感召來(lái)治理懶政，既是理想化的，也是冒險(xiǎn)的。當(dāng)某些官員因?yàn)槟挲g的硬性限制面臨“職業(yè)天花板”時(shí)，自知升遷無(wú)望只求“平安著陸”，故而在反腐壓力下“不求有功但求無(wú)過(guò)”，無(wú)所作為也便不足為奇。此外，由于基層工作條件和收入待遇欠佳，同時(shí)存在普遍的權(quán)責(zé)不對(duì)等現(xiàn)象，故而基層官員具有更明顯的不作為傾向。作為決策落地的神經(jīng)末梢和群眾接觸的直接窗口，基層官員消極不作為造成的影響更為嚴(yán)重。

除了物質(zhì)激勵(lì)，在晉升激勵(lì)上也有著現(xiàn)實(shí)偏差。伴隨新公共管理理論與實(shí)踐的發(fā)展，中國(guó)政府部門(mén)的績(jī)效評(píng)估也逐漸興起，但多年以來(lái)在發(fā)展型政府模式下，組織部門(mén)對(duì)政府官員的考核依然注重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，輕視績(jī)效形成的過(guò)程，這種對(duì)GDP盲目追求、重結(jié)果輕過(guò)程的績(jī)效評(píng)估導(dǎo)向引致了實(shí)際效果的異化，地方各級(jí)政府在上級(jí)經(jīng)濟(jì)任務(wù)上“層層加碼”，上演了一場(chǎng)場(chǎng)晉升競(jìng)標(biāo)賽[3]。地方政府承擔(dān)哪些職能往往是行政發(fā)包制的結(jié)果，考核標(biāo)準(zhǔn)的偏差催生了許多地方官員不作為、亂作為、選擇性作為等亂象，表現(xiàn)為重復(fù)建設(shè)、無(wú)用建設(shè)、形象工程、面子工程等，而諸如生態(tài)、食品、醫(yī)療等民生問(wèn)題則遲遲難以進(jìn)入決策視野，其實(shí)質(zhì)是扭曲的績(jī)效升遷標(biāo)準(zhǔn)下，中央行政發(fā)包模式和官員主導(dǎo)的地方橫向競(jìng)爭(zhēng)共同作用產(chǎn)生的一系列“非績(jī)效行為”[4]。

(3)官員理念行動(dòng)與改革現(xiàn)實(shí)脫節(jié)?！懊^過(guò)河”一定程度上造成了改革碎片化，促使如今的頂層設(shè)計(jì)兼顧全局性和方向性，以推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這對(duì)廣大黨政官員提出了更高要求，疏于研究與學(xué)習(xí)，便難以緊跟改革步伐。從“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”到“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，再到如今的關(guān)注民生、釋放“改革紅利”表明，每一次時(shí)代主題的轉(zhuǎn)換也是一個(gè)需要逐步適應(yīng)的過(guò)程，理念與行動(dòng)脫節(jié)的官員自然無(wú)所適從，不知如何作為，甚至亂作為。當(dāng)下中央正嘗試在主政官員的考核中加入其他維度，以改變“唯GDP”的積弊，但經(jīng)濟(jì)下行壓力使得地方對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的沖動(dòng)依然強(qiáng)烈。在許多官員的觀念中，繼續(xù)發(fā)展仍要靠找投資、搞項(xiàng)目、要政策、“跑部錢(qián)進(jìn)”“商業(yè)圈地”、開(kāi)發(fā)資源，這一系列做法已經(jīng)形成思維與行動(dòng)慣性，產(chǎn)生了高度的路徑依賴(lài)，并且多年以來(lái)不斷自我強(qiáng)化。中央近來(lái)強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、改善社會(huì)民生，同時(shí)在土地財(cái)政、地方債務(wù)等方面實(shí)行了嚴(yán)格的限制，再走“老路子”的難度大大提升，而官員們開(kāi)發(fā)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式又面臨著巨大的經(jīng)濟(jì)成本與政治風(fēng)險(xiǎn)，因而直呼“巧婦難為無(wú)米之炊矣”。

2.外源性原因

(1)政治生態(tài)的既有習(xí)性。政治生態(tài)是從生態(tài)學(xué)引入政治學(xué)的概念。廣義地說(shuō)，我們可以把政治生態(tài)理解為政治系統(tǒng)內(nèi)各種要素的總和，主要涵蓋了多層次的政治主體及其行為方式、對(duì)政治主體及其行為加以約束的各種政治制度(正式制度與非正式制度兼而有之)、政治文化以及政治心理等。政治生態(tài)是在中國(guó)特定的政治實(shí)踐場(chǎng)域中被提出的一個(gè)概念，習(xí)近平同志多次強(qiáng)調(diào)“山清水秀的政治生態(tài)”，然而其徹底轉(zhuǎn)變難以實(shí)現(xiàn)“一鍵切換”，政治生態(tài)不僅潛在在場(chǎng)，而且具有其固有習(xí)性，內(nèi)在影響著政治系統(tǒng)內(nèi)的成員。長(zhǎng)久以來(lái)，中國(guó)官本位思想根深蒂固，形式主義、官僚主義、享樂(lè)主義以及奢靡之氣等不正之風(fēng)滋生官場(chǎng)亂象，并不斷腐蝕執(zhí)政的根基。隨著“四風(fēng)建設(shè)”和“三嚴(yán)三實(shí)”的開(kāi)展以及反腐的縱深推進(jìn)，公共權(quán)力的行使日益規(guī)范，但這并不意味著新的官場(chǎng)秩序已經(jīng)建立，官員懶、怠、怕的心態(tài)和行為模式反映出的政治生態(tài)亟須持續(xù)引導(dǎo)、不斷優(yōu)化，官場(chǎng)良序的重建并非一朝一夕之功。

(2)問(wèn)責(zé)的非常態(tài)化。從理想模式來(lái)看，官員問(wèn)責(zé)體系是多主體、多方位、多層次的，但在現(xiàn)實(shí)中，由于各方面的有效性缺陷，導(dǎo)致了問(wèn)責(zé)體系運(yùn)行的整體非常態(tài)。第一，內(nèi)部縱向問(wèn)責(zé)中，往往大事化小、小事化了，出了大事才追責(zé)；事前事中無(wú)監(jiān)督，事后才追責(zé)；績(jī)效考核只作為官員升遷之參考，卻不作為問(wèn)責(zé)之依據(jù)。這樣有權(quán)力而無(wú)責(zé)任的狀態(tài)難以塑造一個(gè)真正有擔(dān)當(dāng)?shù)恼?。第二，黨性要求不斷強(qiáng)化對(duì)官員品行作風(fēng)的規(guī)制。反腐政策出臺(tái)，巡視制度落地，約談、雙規(guī)再到中紀(jì)委通報(bào)等一系列黨內(nèi)“家法”措施，旨在凈化官場(chǎng)生態(tài)，正本清源。在腐敗嚴(yán)峻態(tài)勢(shì)下，雖有其必要及合理性，但最終還是要回到法治的軌道上。嚴(yán)厲的“家法”難以使官員們形成準(zhǔn)確的政治預(yù)期，故畏首畏尾更不敢為。第三，在行政問(wèn)責(zé)與黨內(nèi)問(wèn)責(zé)難以統(tǒng)攝的范圍里，社會(huì)問(wèn)責(zé)的長(zhǎng)期缺位給許多官員遺留了不作為的空間。社會(huì)問(wèn)責(zé)意味著要通過(guò)鼓勵(lì)公共參與來(lái)彰顯公共理性，以實(shí)現(xiàn)對(duì)“利維坦”、對(duì)“權(quán)力任性”的糾偏，這就要求政府對(duì)為或不為、為何為、如何為等問(wèn)題做出回應(yīng)與解釋?zhuān)瑢?duì)有悖于廣泛民意的政府行為施以公眾壓力以及合法合理的質(zhì)疑。然而現(xiàn)實(shí)中，在政府決策前、行動(dòng)中、結(jié)束后的各環(huán)節(jié)上，囿于公民參與的疲軟、社會(huì)交互性的缺失，社會(huì)問(wèn)責(zé)難以發(fā)揮其規(guī)制政府的理想功能。此外，網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督的影響力飆升，隨著自媒體與公共傳播平臺(tái)的無(wú)縫對(duì)接，民間輿論監(jiān)督的威力達(dá)到前所未有的高度，官員監(jiān)督的實(shí)質(zhì)主體擴(kuò)展到全體網(wǎng)民。即使問(wèn)責(zé)，也應(yīng)有其既定的程序，而在網(wǎng)絡(luò)輿論下，不論是腐敗問(wèn)題還是作風(fēng)問(wèn)題，不論大小輕重，一經(jīng)網(wǎng)絡(luò)曝光就有效應(yīng)放大的可能，壓力之下觸發(fā)的問(wèn)責(zé)往往被直接處置，群眾有大快人心之感，而官員們則人人自危，此為問(wèn)責(zé)非常態(tài)化之又一體現(xiàn)。

三、“為官不為”之規(guī)制

為官不為雖是近來(lái)凸顯的官場(chǎng)亂象，但其背后成因卻并非新近才出現(xiàn)。當(dāng)下治理“為官不為”，需要從優(yōu)化考核激勵(lì)、落實(shí)監(jiān)督問(wèn)責(zé)和強(qiáng)化法治保障等幾個(gè)維度著手，以保證權(quán)力運(yùn)行規(guī)范，促使官員行為回歸正位。

1.考核激勵(lì)齊頭并舉

隨著市場(chǎng)機(jī)制被越來(lái)越多地用于測(cè)試個(gè)人和政策的價(jià)值，在政府部門(mén)和公務(wù)員系統(tǒng)內(nèi)部，實(shí)際的績(jī)效越來(lái)越難以被清楚地衡量出來(lái)[5]12。這使得傳統(tǒng)的公務(wù)員管理方式備受質(zhì)疑?，F(xiàn)實(shí)中的官員績(jī)效考核需要在考核導(dǎo)向、考核方法、考核過(guò)程等環(huán)節(jié)上加以?xún)?yōu)化。第一，調(diào)整考核導(dǎo)向?？己耸且桓爸笓]棒”，有怎樣的考核導(dǎo)向就會(huì)產(chǎn)生怎樣的行為。要對(duì)傳統(tǒng)政績(jī)觀進(jìn)行改革，在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)步發(fā)展過(guò)程中，引導(dǎo)官員將社會(huì)民生、公眾需求、生態(tài)環(huán)境等因素納入考量范圍，減少行為偏差，引導(dǎo)主政官員主動(dòng)作為。第二，科學(xué)考核。采用科學(xué)的全面的考核標(biāo)準(zhǔn)和方法，明確“為”與“不為”的界限，減少個(gè)人主觀意志的影響，注重對(duì)實(shí)際成績(jī)的考評(píng)，結(jié)合各機(jī)關(guān)部門(mén)情況，考評(píng)主體適當(dāng)引入其直接服務(wù)對(duì)象來(lái)提升信度和效度，從而準(zhǔn)確、有效地體現(xiàn)考核的導(dǎo)向作用。第三，注重過(guò)程控制。明確地方發(fā)展過(guò)程中的負(fù)面清單，劃定“一票否決”的行為禁區(qū)，設(shè)置“為官不為”的觸底紅線。

激勵(lì)有正面激勵(lì)與反面激勵(lì)，對(duì)官員個(gè)體來(lái)說(shuō)也包含著晉升激勵(lì)、物質(zhì)激勵(lì)等多個(gè)側(cè)面。在職位晉升上，要注重對(duì)績(jī)效考核結(jié)果的應(yīng)用，獎(jiǎng)罰并施。回應(yīng)社會(huì)需求是當(dāng)前政府開(kāi)展工作的立足點(diǎn)，在其位不謀其政，是對(duì)公共資源的極大浪費(fèi)。對(duì)敢作敢為、有所作為的官員應(yīng)增強(qiáng)正面激勵(lì)，而對(duì)于消極不為的官員，應(yīng)強(qiáng)化問(wèn)責(zé)機(jī)制，明確問(wèn)責(zé)主體，引入公民參與，使其成為懸在不作為官員頭頂?shù)摹斑_(dá)摩克利斯之劍”。不同于關(guān)乎職位與仕途的晉升激勵(lì)，物質(zhì)激勵(lì)則主要體現(xiàn)為工資報(bào)酬與福利待遇。組織管理與行為科學(xué)領(lǐng)域?qū)M織成員的激勵(lì)不乏論證，巴納德將組織平衡視為貢獻(xiàn)(服務(wù))與誘因(效用)的問(wèn)題，而組織能夠分配的效用應(yīng)不少于其貢獻(xiàn)，這關(guān)乎組織的有效性發(fā)揮，而這種所謂的誘因兼有物質(zhì)層面與精神層面。因此，公務(wù)員的報(bào)酬制度不僅關(guān)系成員的激勵(lì)，還最終影響著政府的行為和產(chǎn)出。蓋伊·彼得斯認(rèn)為那種刻板的強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一、級(jí)別、資歷的傳統(tǒng)公務(wù)員報(bào)酬制度應(yīng)該逐漸被以工作成績(jī)來(lái)確定工資級(jí)別的制度所代替，并且運(yùn)用市場(chǎng)跟隨模式，給予配套職業(yè)保障[5]41-44。更好的薪酬模式既要顧及外部公平，也要注重內(nèi)部差異，同時(shí)對(duì)公共服務(wù)的強(qiáng)調(diào)不可偏離。改革公務(wù)員薪酬制度，應(yīng)為基層公務(wù)員和各級(jí)官員提供與市場(chǎng)上勞動(dòng)水平相當(dāng)?shù)暮侠硇匠旰捅Ｕ?，以切斷那些因?bào)酬過(guò)低而形成的權(quán)力尋租和腐敗鏈條，優(yōu)化官員們?cè)诠卜?wù)與公共決策過(guò)程中的行為模式，實(shí)現(xiàn)由以私利考量為重的“純粹理性人”向以公益考量為重的“公共人”的切換，激發(fā)其主動(dòng)為民服務(wù)，積極作為，推動(dòng)公共性的價(jià)值回歸。

2.監(jiān)督問(wèn)責(zé)三位一體

不同于對(duì)道德和價(jià)值觀的宣揚(yáng)和規(guī)引，問(wèn)責(zé)是對(duì)行政人員施以一種外在的剛性約束，作為對(duì)道德等內(nèi)在柔性約束的補(bǔ)充。李克強(qiáng)同志在2015年政府工作報(bào)告中提出：“對(duì)為官不為、懶政怠政的要公開(kāi)曝光、堅(jiān)決追究責(zé)任”。治理“為官不為”，需要實(shí)現(xiàn)行政問(wèn)責(zé)、黨內(nèi)問(wèn)責(zé)、社會(huì)問(wèn)責(zé)的統(tǒng)一。

行政問(wèn)責(zé)應(yīng)逐步形成系統(tǒng)性。行政系統(tǒng)內(nèi)部的縱向問(wèn)責(zé)其實(shí)是一種自我否定的過(guò)程。首先，政府職權(quán)的清晰界定是實(shí)現(xiàn)行政問(wèn)責(zé)的前提。梳理部門(mén)職能，劃分權(quán)力邊界，明確責(zé)任范圍，在簡(jiǎn)政過(guò)程中需嚴(yán)格落實(shí)權(quán)力清單和責(zé)任清單，而在放權(quán)過(guò)程中注重地方職權(quán)職責(zé)的承接，避免出現(xiàn)真空地帶，成為官員們推諉塞責(zé)不作為的理由。其次，官員考核結(jié)果的有效應(yīng)用是實(shí)現(xiàn)行政問(wèn)責(zé)的關(guān)鍵?？?jī)效的實(shí)際產(chǎn)出是官員晉升的參考，也應(yīng)是問(wèn)責(zé)之依據(jù)。科學(xué)、合理的官員績(jī)效考核能夠反映其履職盡責(zé)的程度，而考核導(dǎo)向、考核過(guò)程以及考核方法的完善則是避免考核結(jié)果異化必要的措施，這在上文已有論述。再次，制度落實(shí)是實(shí)現(xiàn)行政問(wèn)責(zé)的保障。需明確行政問(wèn)責(zé)主體的權(quán)力與約束，以完善的制度和強(qiáng)有力的措施推進(jìn)問(wèn)責(zé)的有效落實(shí)。

黨內(nèi)問(wèn)責(zé)是對(duì)行政問(wèn)責(zé)的重要補(bǔ)充。對(duì)行政問(wèn)責(zé)的批評(píng)往往聚焦于內(nèi)部監(jiān)督的軟弱無(wú)力，因?yàn)閷?duì)于一個(gè)系統(tǒng)來(lái)說(shuō)，如若沒(méi)有外部能量的長(zhǎng)期輸入，那么持續(xù)開(kāi)展對(duì)自身的“手術(shù)”是缺乏動(dòng)力的，而自上而下的強(qiáng)制的黨性要求之于官員系統(tǒng)而言則是一股持續(xù)的“正能量”。中國(guó)共產(chǎn)黨以“為人民服務(wù)”為宗旨，要求廣大黨員干部時(shí)刻追求“最廣大人民的根本利益”，黨管干部原則成為黨內(nèi)問(wèn)責(zé)的重要保證。故而從黨治的角度看，治理“為官不為”就是要繼續(xù)整肅黨內(nèi)風(fēng)氣，嚴(yán)抓黨員作風(fēng)，優(yōu)化政治生態(tài)。不斷強(qiáng)化的黨內(nèi)問(wèn)責(zé)在重拳反貪腐、反“四風(fēng)”的同時(shí)，更要明確反對(duì)“為官不為”、尸位素餐的傾向，確保黨員干部形成在其位謀其政、主動(dòng)積極作為的政治自覺(jué)。

社會(huì)問(wèn)責(zé)有賴(lài)于公眾參與的擴(kuò)大與成熟。政府乃至社會(huì)對(duì)公眾參與的偏見(jiàn)很大程度上來(lái)源于近年來(lái)愈演愈烈的群體性事件，如此的非制度化參與能夠迅速實(shí)現(xiàn)集體行動(dòng)之目標(biāo)，顯示了公眾力量之巨，如若政府不由內(nèi)而外地思考應(yīng)對(duì)之策，恐怕日后趨之者甚眾，致使基層政權(quán)癱瘓也并非危言聳聽(tīng)，因?yàn)槌晒Φ捏w驗(yàn)往往成為人們復(fù)制集體行動(dòng)的沖動(dòng)和激勵(lì)。同時(shí)，對(duì)于公眾參與能力低下的詬病難以成為排斥政府行政過(guò)程中社會(huì)問(wèn)責(zé)的理由，作為轉(zhuǎn)型中的后發(fā)現(xiàn)代性的國(guó)家，公眾參與能力的成熟應(yīng)當(dāng)是在多次成功的行為體驗(yàn)中實(shí)現(xiàn)的，政府應(yīng)注重創(chuàng)造機(jī)會(huì)、創(chuàng)新形式以培育參與熱情、健全參與機(jī)制、完善參與制度。在中國(guó)某些城市已經(jīng)有了一定的公眾參與、公眾監(jiān)督的實(shí)踐起步，如各地市長(zhǎng)電視直播問(wèn)政的形式，讓官員“全身冒汗”，許多問(wèn)題能夠立刻提上議程。當(dāng)然，社會(huì)問(wèn)責(zé)的內(nèi)涵不止于此，它貫穿于公共行政的全過(guò)程，從公共政策的規(guī)劃、決策、執(zhí)行和監(jiān)督，到公共財(cái)政預(yù)決算，再到政府部門(mén)的績(jī)效管理等，都應(yīng)當(dāng)納入到以公眾參與為主要支撐的社會(huì)問(wèn)責(zé)對(duì)象中。當(dāng)然，公眾有序有效參與的前提是對(duì)公眾知情權(quán)的保障。政府信息的公開(kāi)有利于將公共行政的“暗箱”敞開(kāi)于陽(yáng)光之下，對(duì)于不作為官員也是一種警醒與督促。社會(huì)問(wèn)責(zé)不僅是外部問(wèn)責(zé)之利器，也是觸發(fā)和推進(jìn)行政問(wèn)責(zé)、黨內(nèi)問(wèn)責(zé)的閥門(mén)。通過(guò)多形式、多層次、多方位的社會(huì)問(wèn)責(zé)，對(duì)“為官不為”者施加公眾壓力，讓官員們心中常有戒，時(shí)刻感受公眾在場(chǎng)，才有可能使權(quán)力回歸其“為民”的本位。

此外，作為外部監(jiān)督的前沿陣地，媒體與網(wǎng)絡(luò)在以往觸發(fā)問(wèn)責(zé)機(jī)制的過(guò)程中扮演了重要角色，尤其從“老虎蒼蠅”紛紛落馬中可以看出網(wǎng)絡(luò)輿論對(duì)政府各級(jí)官員形成的壓力。不過(guò)“只要上網(wǎng)立刻下馬”的邏輯仍然值得推敲，上級(jí)機(jī)關(guān)迫于壓力不經(jīng)查實(shí)而直接處理又不免有失偏頗。雖然網(wǎng)絡(luò)虛擬社會(huì)內(nèi)價(jià)值觀良莠不齊，而現(xiàn)實(shí)社會(huì)的行政環(huán)境各有殊異，但問(wèn)責(zé)有其合法的既定處置程序，直接屈從于網(wǎng)絡(luò)民意和輿論壓力必然導(dǎo)致官員集體失聲。此種情形之下的一些不作為，是否可以解釋為一種“沉默抵抗”？正確看待與引導(dǎo)媒體以及網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督，需施其所能，行其所長(zhǎng)，避免過(guò)猶不及，反為掣肘。

3.法治保障一以貫之

深化改革不能繞開(kāi)對(duì)政府自身的改革，完善法治也必須推進(jìn)吏治的法治。十八屆四中全會(huì)對(duì)全面依法治國(guó)做出了總體部署與安排。依法治國(guó)不同于“依法行政”，它意味著國(guó)家、社會(huì)、市場(chǎng)運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)受到法律的約束和保障。法治是一個(gè)極具統(tǒng)攝力的行為框架，應(yīng)以張揚(yáng)公平正義的價(jià)值理性替代純粹的工具理性。法治政府強(qiáng)調(diào)有法可依，依法行政，而其前提則是依法治吏，只有將法治思維一以貫之，張揚(yáng)法治精神，才能讓官員們真正做到懂法、守法、畏法，在法治框架內(nèi)有所作為。

首先，依法治吏需完善公務(wù)員管理法律。良法乃善治之本，要以完善的法律對(duì)官員行為施以明確的規(guī)范要求。中國(guó)自2006年開(kāi)始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》是公務(wù)員法制建設(shè)進(jìn)程中的里程碑式法律，但在近十年的社會(huì)快速發(fā)展中也必然產(chǎn)生相對(duì)滯后的問(wèn)題，未能兼顧的疏漏常常以各種臨時(shí)性法規(guī)的形式予以填補(bǔ)，如官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度等。加快良法建設(shè)需不斷填補(bǔ)現(xiàn)行法律缺陷，及時(shí)對(duì)現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的如“為官不為”等亂象制定相應(yīng)的法規(guī)，并逐步形成法律，為依法治吏打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。其次，依法治吏也應(yīng)充分保障人民申訴之權(quán)。除了公務(wù)員法，行政法也是監(jiān)督行政主體、保障行政相對(duì)人權(quán)益的可依之法，保障公民的申訴之權(quán)對(duì)于監(jiān)督政府行政、規(guī)制官員行為具有重要作用。如新近修改的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》在行政訴訟的受案范圍上力爭(zhēng)擴(kuò)大至涵蓋社會(huì)保障權(quán)和知情權(quán)，尤其將一些行政契約的不履行納入其中，并且增設(shè)了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的制度設(shè)計(jì)[6]，這就為規(guī)制“為官不為”增力不少。最后，依法治吏更仰賴(lài)于公正司法。因此，法律的強(qiáng)制約束是制約違法違紀(jì)官員的最后一道防線，法律的失守意味著最終底線的崩塌。制度常難在落實(shí)，重典應(yīng)嚴(yán)于司法。因此，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化司法主體性、獨(dú)立性，提高司法效力，減少行政干涉，力求陽(yáng)光司法、公正司法，形成對(duì)政府官員的有效震懾。“為官不為”輕則面臨違紀(jì)問(wèn)責(zé)，重則需承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

余　論

官僚體系的現(xiàn)代化是國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化之重要組成部分，而中國(guó)的特殊性在于，官員隊(duì)伍是否具有政治自覺(jué)和歷史擔(dān)當(dāng)是改革成敗的關(guān)鍵。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)起步和發(fā)展并非來(lái)源于哈耶克意義上的自發(fā)秩序，而是依賴(lài)于國(guó)家決策下的行政力量主導(dǎo)，經(jīng)濟(jì)改革時(shí)至今日，政府及其官員的角色依然重要；在政治領(lǐng)域，黨政官員作為改革者與被改革者的雙重角色，對(duì)政治改革之進(jìn)程影響深遠(yuǎn)；在社會(huì)領(lǐng)域，公民社會(huì)的發(fā)育成熟仍離不開(kāi)政府的扶持與引導(dǎo)?？梢哉f(shuō)，官員隊(duì)伍的素質(zhì)對(duì)于形塑?chē)?guó)家能力至關(guān)重要。“為官不為”現(xiàn)象是當(dāng)下階段性的官場(chǎng)病態(tài)，而不斷調(diào)節(jié)官員心態(tài)、矯正官員行為、重塑官場(chǎng)秩序、優(yōu)化政治生態(tài)卻是一種必然的、長(zhǎng)期的內(nèi)在要求。

當(dāng)然，制定“規(guī)矩”的同時(shí)也要允許犯錯(cuò)。成功的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)最初極少是來(lái)自自上而下的推廣，地方的試錯(cuò)與試點(diǎn)是改革開(kāi)放以來(lái)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和制度漸進(jìn)完善的兩大關(guān)鍵。在深化改革的當(dāng)前，強(qiáng)調(diào)全局性和統(tǒng)籌性的同時(shí)，打破固有格局，創(chuàng)新社會(huì)治理，是需要行動(dòng)者們具備巨大的勇氣和魄力的。要嘗試對(duì)敢想敢做的、尤其是年輕領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行試錯(cuò)保護(hù)，對(duì)待腐敗絕不容忍，但工作開(kāi)展中出現(xiàn)的錯(cuò)誤，如不涉及法律和原則問(wèn)題，能寬容盡量寬容，甚至為其承擔(dān)一定責(zé)任，以糾正“多干多錯(cuò)，少干少錯(cuò)”的觀念，切不可將工作犯錯(cuò)與作風(fēng)腐敗混為一談，打擊官員作為的積極性。概言之，治理“為官不為”，不可矯枉過(guò)正，否則就會(huì)產(chǎn)生過(guò)猶不及的后果。

[1]霍布斯.利維坦[M].北京：商務(wù)印書(shū)館，1986：72.

[2]孟德斯鳩.論法的精神：上冊(cè)[M].北京：商務(wù)印書(shū)館，1982：154.

[3]周黎安，等.“層層加碼”與官員激勵(lì)[J].世界經(jīng)濟(jì)文匯，2015，(1).

[4]周黎安.行政發(fā)包制[J].社會(huì)，2014，(6).

[5]彼得斯 B.政府未來(lái)的治理模式[J].吳愛(ài)明，等，譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2001.

[6]應(yīng)松年.行政訴訟法律制度的完善、發(fā)展[J].行政法學(xué)研究，2015,(4).

[責(zé)任編輯：鞏村磊]

1002-462X(2016)03-0042-06

2015-12-20

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中地方政府社會(huì)管理創(chuàng)新研究”(13AZD018)；教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“創(chuàng)新社會(huì)治理體制與社會(huì)和諧穩(wěn)定長(zhǎng)效機(jī)制研究”(14JZD029) ；江蘇省新型城鎮(zhèn)化與社會(huì)治理協(xié)同創(chuàng)新中心、江蘇高校優(yōu)勢(shì)學(xué)科政治學(xué)科研成果

金太軍(1963—)，男，教育部長(zhǎng)江學(xué)者特聘教授，院長(zhǎng)，教授，博士生導(dǎo)師，從事當(dāng)代中國(guó)政府與政治、地方政府與社會(huì)治理研究。

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·政治發(fā)展研究·