蔡立輝 趙永清
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嵌入性控制:政府績(jī)效管理控制取向?qū)崿F(xiàn)路徑的一種解釋
——基于T局的個(gè)案研究
蔡立輝趙永清
[摘要]近年來,不少研究指出中國政府績(jī)效管理具有控制取向,但對(duì)政府如何通過績(jī)效管理實(shí)現(xiàn)決策者控制意圖的具體途徑和方式則研究甚少。本文試圖引入嵌入性控制的概念,對(duì)政府績(jī)效管理的控制路徑進(jìn)行探索研究,運(yùn)用案例研究的方式,考察決策者通過績(jī)效管理實(shí)施控制的具體行為策略,初步構(gòu)建政府績(jī)效管理的決策者控制行為路徑的理論框架。
[關(guān)鍵詞]政府績(jī)效管理嵌入性控制
近年來,我國政府績(jī)效管理取得了很大進(jìn)展。一些研究從中國的國情實(shí)際和政府管理的實(shí)踐角度出發(fā),對(duì)中西方績(jī)效管理進(jìn)行對(duì)比,提出了中國政府績(jī)效管理的控制取向,將控制作為政府績(jī)效管理決策者行為的一種邏輯。周志忍把政府績(jī)效管理分為“外部責(zé)任”和“內(nèi)部控制”兩種類型。西方發(fā)達(dá)國家績(jī)效管理隸屬“外部責(zé)任型評(píng)估”,重在外部問責(zé),我國政府績(jī)效管理則更多著眼于內(nèi)部控制和監(jiān)督,屬于“內(nèi)部控制”型???jī)效管理主要由政府部門發(fā)動(dòng)并組織實(shí)施,結(jié)果主要用于“內(nèi)部消費(fèi)”,由此形成了內(nèi)向型、單向性、控制取向等基本特點(diǎn)。[1]倪星認(rèn)為,中國政府績(jī)效管理的制度基礎(chǔ)是科層制,上下級(jí)之間沒有形成分權(quán)、績(jī)效合同和結(jié)果導(dǎo)向等機(jī)制,仍然依靠命令—服從的自上而下的控制機(jī)制;績(jī)效管理不僅沒有改變?cè)械恼芾淼闹贫群统绦蛞约罢珓?wù)人員的行為模式,某種程度上還強(qiáng)化了政府科層制的優(yōu)勢(shì),成了一種“計(jì)劃式”績(jī)效管理和新的政治控制手段。[2]唐昊指出,政府績(jī)效評(píng)估存在“自我評(píng)價(jià)”和“社會(huì)評(píng)價(jià)”兩個(gè)體系,社會(huì)評(píng)價(jià)缺位是我國實(shí)踐的重要缺陷。其中一個(gè)重要原因是政府在控制型體制下“以控制求穩(wěn)定”的心態(tài)。[3]
雖然學(xué)者們指出了政府績(jī)效管理的控制取向并進(jìn)行分析研究,但已有研究更多的是對(duì)控制取向的整體情況進(jìn)行了宏觀或中觀描述,并未從微觀視角對(duì)控制取向進(jìn)行全面深入的剖析和解釋。僅僅籠統(tǒng)地提出中國政府績(jī)效管理的控制取向的現(xiàn)狀,但是對(duì)政府如何通過績(jī)效管理實(shí)現(xiàn)決策者控制意圖的具體途徑和實(shí)現(xiàn)方式則語焉不詳,具體運(yùn)作情況和整個(gè)控制過程對(duì)于我們而言仍然是個(gè)“黑箱”,現(xiàn)有研究對(duì)績(jī)效管理控制行動(dòng)策略的解釋性研究比較匱乏。
為彌補(bǔ)已有研究存在的不足,本文以一個(gè)沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的稅務(wù)部門——T省地方稅務(wù)局為研究對(duì)象,通過定性分析的方法,對(duì)政府績(jī)效管理的控制取向路徑進(jìn)行實(shí)證探索。2011年8月,T局開始實(shí)施績(jī)效管理,是全國稅務(wù)系統(tǒng)的績(jī)效管理工作試點(diǎn)單位。稅務(wù)部門是國家的經(jīng)濟(jì)管理和行政執(zhí)法部門,也是在全國較早開展績(jī)效管理的政府部門。稅務(wù)工作是程序性專業(yè)性較強(qiáng)的工作,和其他政府部門相比,稅務(wù)工作更容易被量化,可測(cè)度強(qiáng),相對(duì)更加適合開展績(jī)效管理。因此,選擇T局的績(jī)效管理進(jìn)行案例研究具有代表性和典型意義。筆者自2011年8月—2014年初對(duì)T局推進(jìn)績(jī)效管理的過程開展了歷時(shí)近3年的田野調(diào)查。借助對(duì)T局的案例研究,本文分析政府績(jī)效管理的行為邏輯,初步構(gòu)建政府績(jī)效管理的決策者控制行為路徑的理論框架。
卡爾·波蘭尼開創(chuàng)性地將“嵌入”概念引入經(jīng)濟(jì)理論,[4]馬克·格蘭諾維特則進(jìn)一步提出了,人們的社會(huì)行為都嵌入在具體的既存的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)當(dāng)中。[5]倪志偉與尹格蘭在格蘭諾維特的“網(wǎng)絡(luò)嵌入性”或“關(guān)系嵌入性”的基礎(chǔ)上,提出了“制度嵌入性”的類型。倪志偉與尹格蘭提出,所謂“嵌入性”,就是受到所嵌入環(huán)境的約束。網(wǎng)絡(luò)嵌入性指人的選擇行為受到所嵌入其中的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的約束,而制度嵌入性則是人的選擇行為受到所嵌入其中的制度(包括正式制度與非正式制度)的約束。因此,嵌入性指的就是選擇行為的約束。[6]隨著嵌入性理論的發(fā)展,逐漸形成幾種典型的分析框架[7]:網(wǎng)絡(luò)嵌入性(關(guān)系嵌入性)和制度嵌入性框架;[8]關(guān)系嵌入和結(jié)構(gòu)嵌入框架;[9]結(jié)構(gòu)嵌入、文化嵌入、認(rèn)知嵌入和政治嵌入框架;[10]業(yè)務(wù)嵌入與技術(shù)嵌入框架等。[11]
“嵌入”理論最初的生長點(diǎn)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)領(lǐng)域,隨著其內(nèi)涵被逐漸擴(kuò)展,嵌入性視角也推進(jìn)到組織研究中。[12]比較常用的是技術(shù)嵌入性和結(jié)構(gòu)嵌入性研究。其中,技術(shù)嵌入性研究是一種組織內(nèi)部行為嵌入方式的分析框架,主要應(yīng)用于組織內(nèi)部的運(yùn)營和價(jià)值鏈分析。[13]結(jié)構(gòu)嵌入性強(qiáng)調(diào)組織內(nèi)的活動(dòng)主體的行為受社會(huì)結(jié)構(gòu)的制約和影響,[14]研究重點(diǎn)是組織在網(wǎng)絡(luò)中的位置及結(jié)構(gòu)對(duì)組織行為和績(jī)效的影響。[15]這些思路啟發(fā)了作者提出政府績(jī)效管理的“嵌入性”控制概念,對(duì)政府績(jī)效管理的控制取向探尋一種可行性解釋?!扒度搿钡膬?nèi)涵是指“決策者通過績(jī)效管理對(duì)政府科層制組織的執(zhí)行者的行為邏輯和運(yùn)行過程進(jìn)行約束”,績(jī)效管理“嵌入性”控制的概念,是指決策者采取各種行動(dòng)策略,將績(jī)效管理嵌入至政府科層制中,從而有效強(qiáng)化對(duì)執(zhí)行者的控制。對(duì)T局的田野觀察發(fā)現(xiàn),在政府績(jī)效管理的過程中,決策者主要是通過對(duì)各項(xiàng)工作嵌入績(jī)效指標(biāo)的技術(shù)要求,即技術(shù)嵌入的方式,實(shí)施對(duì)執(zhí)行者的控制。在這里,技術(shù)嵌入是指績(jī)效管理的執(zhí)行者的選擇行為受到所嵌入其中的績(jī)效指標(biāo)技術(shù)的約束。此外,決策者還通過嵌入,搭建績(jī)效管理的組織架構(gòu),即結(jié)構(gòu)嵌入的方式,對(duì)執(zhí)行者的工作行為進(jìn)行控制。在這里,結(jié)構(gòu)嵌入是指績(jī)效管理執(zhí)行者的選擇行為受到所嵌入其中的績(jī)效組織結(jié)構(gòu)的約束。
(一)技術(shù)嵌入控制
技術(shù)嵌入控制主要體現(xiàn)在績(jī)效管理指標(biāo)設(shè)置上:對(duì)主要績(jī)效指標(biāo)的選擇——控制績(jī)效管理內(nèi)容;對(duì)指標(biāo)主要分值比例的選擇——控制績(jī)效管理方向;對(duì)評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用——控制績(jī)效管理力度。在對(duì)T局的田野觀察分析發(fā)現(xiàn),決策者通過在績(jī)效指標(biāo)制定的技術(shù)過程中嵌入領(lǐng)導(dǎo)意圖、嵌入外部規(guī)范、嵌入上級(jí)要求等技術(shù)嵌入控制途徑,將決策者的控制通過績(jī)效管理的技術(shù)化手段嵌入到政府部門的日常工作中,試圖用績(jī)效工作方式替代傳統(tǒng)工作方式,明晰執(zhí)行者工作標(biāo)準(zhǔn),固化工作流程,減少由于信息不對(duì)稱帶來的信息失真,貫徹決策者的控制目標(biāo),防止領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威流失,提升政府管理績(jī)效。
1.技術(shù)嵌入控制途徑一:績(jī)效指標(biāo)體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)意圖。決策者希望通過績(jī)效指標(biāo)的設(shè)定,將本單位領(lǐng)導(dǎo)意圖嵌入到日常工作中,為執(zhí)行者設(shè)置一個(gè)努力方向和奮斗目標(biāo)。(1)組織級(jí)指標(biāo)中的領(lǐng)導(dǎo)意圖:T局內(nèi)各部門制定的《部門年度績(jī)效計(jì)劃暨考評(píng)指標(biāo)表》中,部門履職指標(biāo)(50分)包括組織級(jí)指標(biāo)和部門級(jí)指標(biāo)。組織級(jí)指標(biāo)是T局績(jī)效指標(biāo)中最重要的指標(biāo),排在首位,所占分值最高,組織級(jí)指標(biāo)包括國家稅務(wù)總局的績(jī)效考評(píng)指標(biāo)、全省地稅系統(tǒng)年度工作要點(diǎn)、列入重點(diǎn)督辦工作的事項(xiàng)等方面。其中,除總局指標(biāo)是上級(jí)指標(biāo)外,年度工作要點(diǎn)和重點(diǎn)督辦工作全部是本單位高層決策者定下的,高層領(lǐng)導(dǎo)意圖通過績(jī)效指標(biāo)的制定得到了確保。(2)批示督辦指標(biāo)中的領(lǐng)導(dǎo)意圖:在開展績(jī)效管理之前,決策者對(duì)某項(xiàng)工作的批示是否真正得以落實(shí)是筆糊涂賬。為了減少權(quán)威流失,高層希望通過績(jī)效管理解決這個(gè)問題,領(lǐng)導(dǎo)批示納入績(jī)效指標(biāo)就是一個(gè)重要途徑。領(lǐng)導(dǎo)批示督辦(5分)作為一項(xiàng)重要的具體指標(biāo)列入到共性管理中,而共性管理指標(biāo)(滿分20分)是根據(jù)省局對(duì)局內(nèi)各部門管理的統(tǒng)一要求設(shè)置的,從而有效強(qiáng)化了領(lǐng)導(dǎo)批示工作的落實(shí)。(3)服務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)中的領(lǐng)導(dǎo)意圖:服務(wù)評(píng)價(jià)(滿分20分)是指局內(nèi)各單位接受省局領(lǐng)導(dǎo)(10分)、局內(nèi)其他單位(5分)及基層單位(5分)的評(píng)價(jià)的一項(xiàng)指標(biāo),該指標(biāo)每半年評(píng)價(jià)一次。省局領(lǐng)導(dǎo)中,局長評(píng)價(jià)權(quán)重為50%,分管(協(xié)管)局領(lǐng)導(dǎo)評(píng)價(jià)權(quán)重為30%,其他局領(lǐng)導(dǎo)(含非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù))評(píng)價(jià)權(quán)重為20%。從服務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)可以看出,省局領(lǐng)導(dǎo)對(duì)局內(nèi)各單位的評(píng)分占了一半;而在省局領(lǐng)導(dǎo)評(píng)價(jià)中,一把手的權(quán)重占了一半。服務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體現(xiàn)了決策者特別是一把手通過績(jī)效管理對(duì)基層單位工作的控制。
2.技術(shù)嵌入控制途徑二:績(jī)效指標(biāo)體現(xiàn)外部規(guī)范。一個(gè)單位的廉政問題、維穩(wěn)工作、媒體形象、公眾投訴、保密信訪等工作,與單位在上級(jí)和公眾心目中的形象關(guān)系重大,特別是黨風(fēng)廉政建設(shè)“一票否決制”會(huì)牽涉到?jīng)Q策者特別是一把手的政治前途。因此,決策者對(duì)廉政風(fēng)險(xiǎn)及其他牽涉本部門外部形象的工作特別關(guān)注。通過績(jī)效管理嵌入外部規(guī)范,將牽涉政府部門外部形象的問題賦予高分值扣分指標(biāo),是政府部門強(qiáng)化控制,維護(hù)其外在形象的重要途徑。稅務(wù)部門經(jīng)常與納稅人和稅款打交道,存在較大的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)和廉政風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)《T局機(jī)關(guān)績(jī)效管理暫行辦法實(shí)施細(xì)則》第十九條規(guī)定,從T局績(jī)效管理規(guī)定所列舉的扣分項(xiàng)目來看,T局的績(jī)效年度減分項(xiàng)目主要集中在可能引起外部主體強(qiáng)烈反饋的事務(wù),共有12項(xiàng)年度減分項(xiàng)目。
其中,黨廉工作占年度減分項(xiàng)目接近一半比例,扣分分值為5分或10分不等,且扣分不設(shè)上限,足見高層領(lǐng)導(dǎo)試圖通過績(jī)效管理控制黨風(fēng)廉政建設(shè)的期望度很高。2013年,T局下屬M(fèi)市局作為試點(diǎn)單位出現(xiàn)了一例因領(lǐng)導(dǎo)干部違法違規(guī)整個(gè)市局單位被扣分的情況???jī)效管理開展后,紀(jì)律處分不單單只是給受處罰的個(gè)人,還會(huì)殃及所在的部門和單位,一個(gè)人犯了錯(cuò),要整個(gè)部門一起承擔(dān),績(jī)效管理無疑強(qiáng)化了高層領(lǐng)導(dǎo)對(duì)下級(jí)單位的控制力度。除了黨風(fēng)廉政建設(shè)的5個(gè)減分項(xiàng)目之外,其他的扣分涉及信訪維穩(wěn)、保密、媒體曝光、安全事故、服務(wù)投訴、績(jī)效管理弄虛作假等,各占一項(xiàng)。T局的績(jī)效年度減分項(xiàng)目主要集中在可能引起外部主體強(qiáng)烈反饋的事務(wù)。從這些年度減分項(xiàng)目的種類可以看出,T局績(jī)效管理的控制傾向非常明顯,其主要意圖就是控制好T局的干部,保持隊(duì)伍穩(wěn)定,保證少出問題,減少來自外部的壓力,維護(hù)T局的對(duì)外形象。
3.技術(shù)嵌入控制途徑三:績(jī)效指標(biāo)體現(xiàn)上級(jí)要求。通過績(jī)效指標(biāo)落實(shí)上級(jí)政府的運(yùn)動(dòng)型治理工作,從而加強(qiáng)對(duì)干部的控制,不犯或少犯政治錯(cuò)誤,這是T局高層抓績(jī)效管理的目標(biāo)之一。2013年,為了落實(shí)中央各項(xiàng)運(yùn)動(dòng)型治理工作,T局把落實(shí)中央各項(xiàng)治理規(guī)定列為組織指標(biāo)中的一級(jí)指標(biāo)。對(duì)該指標(biāo)執(zhí)行不到位的,根據(jù)相關(guān)規(guī)定進(jìn)行扣分,使上級(jí)部門的控制真正落到實(shí)處。
用績(jī)效管理的手段來推進(jìn)運(yùn)動(dòng)式治理,這一做法和一些學(xué)者對(duì)績(jī)效管理的期望是相違背的,“績(jī)效管理應(yīng)成為克服‘運(yùn)動(dòng)式行政管理’的有效手段而不是助長運(yùn)動(dòng)式管理”。[16]但在T局,績(jī)效管理不僅沒有克服運(yùn)動(dòng)式的行政管理,相反是助長了這種管理方式。之所以把中央或上級(jí)單位的運(yùn)動(dòng)型治理工作列入績(jī)效指標(biāo),是因?yàn)樵趬毫π腕w制中,對(duì)上負(fù)責(zé)是政府機(jī)關(guān)的主要工作,必須要把上級(jí)的各類整治活動(dòng)作為重要的工作來抓,這樣才能夠?qū)ι霞?jí)工作部署有交代。對(duì)于T局高層決策者而言,在全系統(tǒng)落實(shí)中央等上級(jí)的運(yùn)動(dòng)型治理要求,保證在本系統(tǒng)內(nèi)部不犯“政治錯(cuò)誤”,是考慮的首要目標(biāo),將這種運(yùn)動(dòng)型治理的行政管理工作,通過績(jī)效目標(biāo),變成常抓不懈的工作,有助于實(shí)現(xiàn)組織職能和控管目標(biāo),有利于督促本單位落實(shí)運(yùn)動(dòng)型治理的種種規(guī)定。
為確保決策者目標(biāo)通過績(jī)效指標(biāo)技術(shù)嵌入手段得以貫徹執(zhí)行,T局通過開發(fā)使用績(jī)效管理軟件,利用信息化手段固化績(jī)效指標(biāo),有效控制績(jī)效考核的質(zhì)量,提高考核效率。信息化控制是提高績(jī)效管理效率和質(zhì)量的必要保障,正是由于計(jì)算機(jī)信息技術(shù)對(duì)流程和程序的固化作用,機(jī)器的“冰冷”與“不通人情”,使一部分容易通過信息化手段固化的程序和工作得以規(guī)范,避免了績(jī)效管理推進(jìn)之前必須要全部靠人去落實(shí)和實(shí)施帶來的人情關(guān)系和隨意性問題;并隨著時(shí)間的推移,將決策者的意圖通過績(jī)效管理的信息化手段強(qiáng)制成為執(zhí)行者的自覺工作行為。
(二)結(jié)構(gòu)嵌入控制
本文提出的結(jié)構(gòu)嵌入指的是績(jī)效管理網(wǎng)絡(luò)嵌入到政府組織網(wǎng)絡(luò),導(dǎo)致政府的組織結(jié)構(gòu)逐漸趨于適應(yīng)績(jī)效管理化。田野觀察發(fā)現(xiàn),決策者通過權(quán)威機(jī)構(gòu)嵌入、專門機(jī)構(gòu)嵌入、專業(yè)人員嵌入等結(jié)構(gòu)嵌入控制的途徑,將績(jī)效管理運(yùn)作結(jié)構(gòu)嵌入在現(xiàn)有的行政架構(gòu)上,樹立專業(yè)權(quán)威,培養(yǎng)業(yè)務(wù)骨干,掌握績(jī)效抓手,建立緩沖地帶,發(fā)揮績(jī)效管理組織機(jī)構(gòu)在決策者與執(zhí)行者之間的溝通協(xié)調(diào)橋梁作用,減少?zèng)Q策者與執(zhí)行者的直接沖突,以便決策者更好地領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督和控制執(zhí)行者。政府部門以職能轉(zhuǎn)移的方式將部分行政事務(wù)交由專門的績(jī)效管理機(jī)構(gòu)完成,這必然會(huì)促進(jìn)政府部門組織結(jié)構(gòu)產(chǎn)生變化以便符合績(jī)效管理的功能需求,導(dǎo)致政府部門在機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能履行上逐漸靠近并融入政府績(jī)效管理體系之中,績(jī)效管理功能結(jié)構(gòu)也得以嵌入到政府科層制中去。更為重要的是,決策者權(quán)威實(shí)現(xiàn)了經(jīng)由績(jī)效管理對(duì)政府部門結(jié)構(gòu)內(nèi)部的進(jìn)一步強(qiáng)化和滲透。
1.結(jié)構(gòu)嵌入控制途徑一:權(quán)威機(jī)構(gòu)嵌入。2011年,T局在開展績(jī)效管理伊始,就著手在全國范圍內(nèi)尋找專業(yè)機(jī)構(gòu)合作,最后確定聘請(qǐng)某名牌大學(xué)F大學(xué)績(jī)效管理中心為專業(yè)指導(dǎo)機(jī)構(gòu)。該專業(yè)機(jī)構(gòu)定期派工作人員,指導(dǎo)T局績(jī)效管理工作,主要是開展調(diào)研,梳理工作任務(wù)和崗位流程,協(xié)助T局設(shè)計(jì)績(jī)效指標(biāo),進(jìn)行績(jī)效輔導(dǎo),幫助T局培養(yǎng)績(jī)效骨干等。據(jù)該機(jī)構(gòu)宣稱,已與全國多個(gè)地方政府或政府部門開展績(jī)效管理的合作,取得了較好成效。頭頂名校光環(huán),又有多次政府績(jī)效管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),“嵌入到政府部門原有的組織架構(gòu)中,在強(qiáng)化控制方面發(fā)揮了一定的作用。在T局的實(shí)踐中,由于主要的績(jī)效目標(biāo)是決策者通過科層制確定,只是形式上的內(nèi)部溝通而并非真正通過基于決策者與執(zhí)行者的內(nèi)部談判達(dá)成,因此,沒有改變內(nèi)部行為關(guān)系和政府管理制度程序,但由于學(xué)者專家在績(jī)效管理指標(biāo)確定的參與和討論,一定程度上體現(xiàn)了績(jī)效管理的科學(xué)民主形式,在廣大干部中樹立績(jī)效管理專業(yè)權(quán)威,提高績(jī)效改革的公信度,使上級(jí)對(duì)下級(jí)的績(jī)效命令進(jìn)一步合理化和權(quán)威化,強(qiáng)化了決策者對(duì)執(zhí)行者的控制。
2.結(jié)構(gòu)嵌入控制途徑二:專門機(jī)構(gòu)嵌入。根據(jù)T局黨組2011年11月會(huì)議決定,T局成立績(jī)效管理辦公室,T局績(jī)效管理辦公室(簡(jiǎn)稱績(jī)效辦)負(fù)責(zé)全系統(tǒng)績(jī)效管理日常管理工作,是績(jī)效管理嵌入科層制的一個(gè)專門機(jī)構(gòu),是決策者開展績(jī)效管理工作的具體組織者和推動(dòng)者,是連接決策者和績(jī)效試點(diǎn)單位的溝通渠道。決策者將績(jī)效辦作為績(jī)效管理的抓手,關(guān)于績(jī)效工作的命令和指示,都是依靠績(jī)效辦督促和落實(shí),許多績(jī)效管理的工作都是由績(jī)效辦沖鋒陷陣,決策者在背后指揮操縱,有效發(fā)揮了績(jī)效辦在決策者與執(zhí)行者之間的緩沖地帶和溝通協(xié)調(diào)橋梁的作用,減少了決策者與執(zhí)行者的直接沖突。T局通過成立績(jī)效辦等專門機(jī)構(gòu)嵌入控制手段,以職能轉(zhuǎn)移的方式將部分行政事務(wù)交由專門的績(jī)效管理機(jī)構(gòu)以更有效的管理績(jī)效手段完成,決策者的權(quán)威實(shí)現(xiàn)了對(duì)政府部門結(jié)構(gòu)內(nèi)部的進(jìn)一步強(qiáng)化和滲透。績(jī)效辦還通過調(diào)研、督查、績(jī)效報(bào)告分析等方式,掌握了解各基層單位執(zhí)行者的績(jī)效管理工作情況,及時(shí)向決策者報(bào)告,發(fā)揮高層領(lǐng)導(dǎo)決策的參謀助手作用。官僚組織需要事務(wù)處理和組織績(jī)效的書面報(bào)告,因?yàn)楦邔庸賳T需要某些手段來控制下屬。高層決策者通過績(jī)效報(bào)告的效果反饋的嵌入控制途徑,可以快速地對(duì)實(shí)際工作成果與計(jì)劃目標(biāo)進(jìn)行比較,以發(fā)現(xiàn)薄弱環(huán)節(jié),有針對(duì)性地提出改進(jìn),從而有效控制下屬工作。
3.結(jié)構(gòu)嵌入控制途徑三:專業(yè)人員嵌入。為使績(jī)效管理深入到每個(gè)部門的工作中,T局每個(gè)部門設(shè)置一個(gè)績(jī)效聯(lián)絡(luò)員,負(fù)責(zé)該部門的績(jī)效管理聯(lián)絡(luò)工作,績(jī)效聯(lián)絡(luò)員的主要工作就是參加績(jī)效辦組織的會(huì)議,按照績(jī)效辦的要求,組織開展本部門的績(jī)效管理工作,按規(guī)定報(bào)送本部門的績(jī)效工作的相關(guān)材料,如崗位職責(zé)、流程設(shè)置、指標(biāo)制定以及定期的績(jī)效考核數(shù)據(jù)績(jī)效報(bào)告等,督促各部門落實(shí)省局各項(xiàng)績(jī)效管理的工作部署。通過績(jī)效聯(lián)絡(luò)員的設(shè)置,高層決策者成功地將績(jī)效管理嵌入到每個(gè)部門機(jī)構(gòu)的內(nèi)部工作中,實(shí)現(xiàn)了績(jī)效管理的專業(yè)人員嵌入控制。通過定期對(duì)績(jī)效聯(lián)絡(luò)員的輔導(dǎo)培訓(xùn),培養(yǎng)一批績(jī)效管理骨干力量,發(fā)揮績(jī)效聯(lián)絡(luò)員的傳幫帶作用,在各部門的工作人員中普及和提高績(jī)效管理的理念和工作方式???jī)效聯(lián)絡(luò)員在促進(jìn)各部門績(jī)效管理的有效推進(jìn)的同時(shí),也有助于監(jiān)督各部門落實(shí)決策者的各項(xiàng)工作部署,強(qiáng)化決策者的控制。
本文從研究績(jī)效管理決策者行為策略出發(fā),將控制作為解釋績(jī)效管理決策者行為的基本邏輯,并進(jìn)一步提出了績(jī)效管理控制的具體策略——嵌入性控制,首次提出了決策者通過將績(jī)效管理嵌入到政府科層制過程中來貫徹決策者意圖,運(yùn)用嵌入性控制研究政府績(jī)效管理具有重要意義,它揭開了決策者如何在績(jī)效管理中進(jìn)行控制的方式和實(shí)質(zhì)。表面上看,政府部門開展績(jī)效管理,其初始目標(biāo)是給予下級(jí)執(zhí)行者一定的自主空間以激活干部隊(duì)伍的活力,通過績(jī)效輔導(dǎo)溝通及績(jī)效反饋,決策者與執(zhí)行者形成一種共識(shí)基礎(chǔ)上的契約式管理;然而,慣于對(duì)下級(jí)實(shí)行控制的決策者并不愿放松對(duì)工作事務(wù)的實(shí)際領(lǐng)導(dǎo),而是通過技術(shù)嵌入、結(jié)構(gòu)嵌入等嵌入性控制的途徑,將績(jī)效管理嵌入到政府日常運(yùn)作體制——科層制中,發(fā)揮績(jī)效管理作為一種技術(shù)治理的工具作用,通過績(jī)效計(jì)劃層層分解、績(jī)效指標(biāo)層層下移,績(jī)效任務(wù)層層考核,試圖將執(zhí)行者的行為控制到體現(xiàn)決策者意圖的績(jī)效管理的“軌道”內(nèi),服務(wù)于政府高層的既定目標(biāo)及利益需要。由于是以績(jī)效管理的名義實(shí)施嵌入性控制,決策者的控制意圖和手段是隱蔽的,導(dǎo)致了政府內(nèi)部的治理方式和技術(shù)發(fā)生變化,最重要的改變是在傳統(tǒng)的顯性控制的基礎(chǔ)之上發(fā)展出新的隱性化技術(shù)化的控制手段,并逐漸發(fā)展形成一整套多元化的治理技術(shù)組合。在控制邏輯的影響下,政府績(jī)效管理表面上具備了契約式管理的形式,實(shí)質(zhì)上卻被賦予了強(qiáng)化內(nèi)部控制的本質(zhì)。通過績(jī)效管理控制取向的主導(dǎo)作用,促使外部導(dǎo)向的政府績(jī)效管理新的管理模式轉(zhuǎn)換為科層制內(nèi)部決策者控制主導(dǎo)的傳統(tǒng)管理模式。
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作者簡(jiǎn)介蔡立輝,暨南大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師(廣東廣州,510632);趙永清,中山大學(xué)政務(wù)學(xué)院博士生(廣東廣州,510275)。
〔中圖分類號(hào)〕D036.5
〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A
〔文章編號(hào)〕1000-7326(2016)04-0061-05