蔡立輝　趙永清

?

嵌入性控制：政府績(jī)效管理控制取向?qū)崿F(xiàn)路徑的一種解釋
——基于T局的個(gè)案研究

蔡立輝趙永清

[摘要]近年來，不少研究指出中國政府績(jī)效管理具有控制取向，但對(duì)政府如何通過績(jī)效管理實(shí)現(xiàn)決策者控制意圖的具體途徑和方式則研究甚少。本文試圖引入嵌入性控制的概念，對(duì)政府績(jī)效管理的控制路徑進(jìn)行探索研究，運(yùn)用案例研究的方式，考察決策者通過績(jī)效管理實(shí)施控制的具體行為策略，初步構(gòu)建政府績(jī)效管理的決策者控制行為路徑的理論框架。

[關(guān)鍵詞]政府績(jī)效管理嵌入性控制

一、問題的提出

近年來，我國政府績(jī)效管理取得了很大進(jìn)展。一些研究從中國的國情實(shí)際和政府管理的實(shí)踐角度出發(fā)，對(duì)中西方績(jī)效管理進(jìn)行對(duì)比，提出了中國政府績(jī)效管理的控制取向，將控制作為政府績(jī)效管理決策者行為的一種邏輯。周志忍把政府績(jī)效管理分為“外部責(zé)任”和“內(nèi)部控制”兩種類型。西方發(fā)達(dá)國家績(jī)效管理隸屬“外部責(zé)任型評(píng)估”，重在外部問責(zé)，我國政府績(jī)效管理則更多著眼于內(nèi)部控制和監(jiān)督，屬于“內(nèi)部控制”型?？?jī)效管理主要由政府部門發(fā)動(dòng)并組織實(shí)施，結(jié)果主要用于“內(nèi)部消費(fèi)”，由此形成了內(nèi)向型、單向性、控制取向等基本特點(diǎn)。[1]倪星認(rèn)為，中國政府績(jī)效管理的制度基礎(chǔ)是科層制，上下級(jí)之間沒有形成分權(quán)、績(jī)效合同和結(jié)果導(dǎo)向等機(jī)制，仍然依靠命令—服從的自上而下的控制機(jī)制；績(jī)效管理不僅沒有改變?cè)械恼芾淼闹贫群统绦蛞约罢珓?wù)人員的行為模式，某種程度上還強(qiáng)化了政府科層制的優(yōu)勢(shì)，成了一種“計(jì)劃式”績(jī)效管理和新的政治控制手段。[2]唐昊指出，政府績(jī)效評(píng)估存在“自我評(píng)價(jià)”和“社會(huì)評(píng)價(jià)”兩個(gè)體系，社會(huì)評(píng)價(jià)缺位是我國實(shí)踐的重要缺陷。其中一個(gè)重要原因是政府在控制型體制下“以控制求穩(wěn)定”的心態(tài)。[3]

雖然學(xué)者們指出了政府績(jī)效管理的控制取向并進(jìn)行分析研究，但已有研究更多的是對(duì)控制取向的整體情況進(jìn)行了宏觀或中觀描述，并未從微觀視角對(duì)控制取向進(jìn)行全面深入的剖析和解釋。僅僅籠統(tǒng)地提出中國政府績(jī)效管理的控制取向的現(xiàn)狀，但是對(duì)政府如何通過績(jī)效管理實(shí)現(xiàn)決策者控制意圖的具體途徑和實(shí)現(xiàn)方式則語焉不詳，具體運(yùn)作情況和整個(gè)控制過程對(duì)于我們而言仍然是個(gè)“黑箱”，現(xiàn)有研究對(duì)績(jī)效管理控制行動(dòng)策略的解釋性研究比較匱乏。

為彌補(bǔ)已有研究存在的不足，本文以一個(gè)沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的稅務(wù)部門——T省地方稅務(wù)局為研究對(duì)象，通過定性分析的方法，對(duì)政府績(jī)效管理的控制取向路徑進(jìn)行實(shí)證探索。2011年8月，T局開始實(shí)施績(jī)效管理，是全國稅務(wù)系統(tǒng)的績(jī)效管理工作試點(diǎn)單位。稅務(wù)部門是國家的經(jīng)濟(jì)管理和行政執(zhí)法部門，也是在全國較早開展績(jī)效管理的政府部門。稅務(wù)工作是程序性專業(yè)性較強(qiáng)的工作，和其他政府部門相比，稅務(wù)工作更容易被量化，可測(cè)度強(qiáng)，相對(duì)更加適合開展績(jī)效管理。因此，選擇T局的績(jī)效管理進(jìn)行案例研究具有代表性和典型意義。筆者自2011年8月—2014年初對(duì)T局推進(jìn)績(jī)效管理的過程開展了歷時(shí)近3年的田野調(diào)查。借助對(duì)T局的案例研究，本文分析政府績(jī)效管理的行為邏輯，初步構(gòu)建政府績(jī)效管理的決策者控制行為路徑的理論框架。

二、嵌入性控制：一個(gè)分析框架

卡爾·波蘭尼開創(chuàng)性地將“嵌入”概念引入經(jīng)濟(jì)理論，[4]馬克·格蘭諾維特則進(jìn)一步提出了，人們的社會(huì)行為都嵌入在具體的既存的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)當(dāng)中。[5]倪志偉與尹格蘭在格蘭諾維特的“網(wǎng)絡(luò)嵌入性”或“關(guān)系嵌入性”的基礎(chǔ)上，提出了“制度嵌入性”的類型。倪志偉與尹格蘭提出，所謂“嵌入性”，就是受到所嵌入環(huán)境的約束。網(wǎng)絡(luò)嵌入性指人的選擇行為受到所嵌入其中的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的約束，而制度嵌入性則是人的選擇行為受到所嵌入其中的制度（包括正式制度與非正式制度）的約束。因此，嵌入性指的就是選擇行為的約束。[6]隨著嵌入性理論的發(fā)展，逐漸形成幾種典型的分析框架[7]：網(wǎng)絡(luò)嵌入性（關(guān)系嵌入性）和制度嵌入性框架；[8]關(guān)系嵌入和結(jié)構(gòu)嵌入框架；[9]結(jié)構(gòu)嵌入、文化嵌入、認(rèn)知嵌入和政治嵌入框架；[10]業(yè)務(wù)嵌入與技術(shù)嵌入框架等。[11]

“嵌入”理論最初的生長點(diǎn)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)領(lǐng)域，隨著其內(nèi)涵被逐漸擴(kuò)展，嵌入性視角也推進(jìn)到組織研究中。[12]比較常用的是技術(shù)嵌入性和結(jié)構(gòu)嵌入性研究。其中，技術(shù)嵌入性研究是一種組織內(nèi)部行為嵌入方式的分析框架，主要應(yīng)用于組織內(nèi)部的運(yùn)營和價(jià)值鏈分析。[13]結(jié)構(gòu)嵌入性強(qiáng)調(diào)組織內(nèi)的活動(dòng)主體的行為受社會(huì)結(jié)構(gòu)的制約和影響，[14]研究重點(diǎn)是組織在網(wǎng)絡(luò)中的位置及結(jié)構(gòu)對(duì)組織行為和績(jī)效的影響。[15]這些思路啟發(fā)了作者提出政府績(jī)效管理的“嵌入性”控制概念，對(duì)政府績(jī)效管理的控制取向探尋一種可行性解釋?！扒度搿钡膬?nèi)涵是指“決策者通過績(jī)效管理對(duì)政府科層制組織的執(zhí)行者的行為邏輯和運(yùn)行過程進(jìn)行約束”，績(jī)效管理“嵌入性”控制的概念，是指決策者采取各種行動(dòng)策略，將績(jī)效管理嵌入至政府科層制中，從而有效強(qiáng)化對(duì)執(zhí)行者的控制。對(duì)T局的田野觀察發(fā)現(xiàn)，在政府績(jī)效管理的過程中，決策者主要是通過對(duì)各項(xiàng)工作嵌入績(jī)效指標(biāo)的技術(shù)要求，即技術(shù)嵌入的方式，實(shí)施對(duì)執(zhí)行者的控制。在這里，技術(shù)嵌入是指績(jī)效管理的執(zhí)行者的選擇行為受到所嵌入其中的績(jī)效指標(biāo)技術(shù)的約束。此外，決策者還通過嵌入，搭建績(jī)效管理的組織架構(gòu)，即結(jié)構(gòu)嵌入的方式，對(duì)執(zhí)行者的工作行為進(jìn)行控制。在這里，結(jié)構(gòu)嵌入是指績(jī)效管理執(zhí)行者的選擇行為受到所嵌入其中的績(jī)效組織結(jié)構(gòu)的約束。

（一）技術(shù)嵌入控制

技術(shù)嵌入控制主要體現(xiàn)在績(jī)效管理指標(biāo)設(shè)置上：對(duì)主要績(jī)效指標(biāo)的選擇——控制績(jī)效管理內(nèi)容；對(duì)指標(biāo)主要分值比例的選擇——控制績(jī)效管理方向；對(duì)評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用——控制績(jī)效管理力度。在對(duì)T局的田野觀察分析發(fā)現(xiàn)，決策者通過在績(jī)效指標(biāo)制定的技術(shù)過程中嵌入領(lǐng)導(dǎo)意圖、嵌入外部規(guī)范、嵌入上級(jí)要求等技術(shù)嵌入控制途徑，將決策者的控制通過績(jī)效管理的技術(shù)化手段嵌入到政府部門的日常工作中，試圖用績(jī)效工作方式替代傳統(tǒng)工作方式，明晰執(zhí)行者工作標(biāo)準(zhǔn)，固化工作流程，減少由于信息不對(duì)稱帶來的信息失真，貫徹決策者的控制目標(biāo)，防止領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威流失，提升政府管理績(jī)效。

1.技術(shù)嵌入控制途徑一：績(jī)效指標(biāo)體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)意圖。決策者希望通過績(jī)效指標(biāo)的設(shè)定，將本單位領(lǐng)導(dǎo)意圖嵌入到日常工作中，為執(zhí)行者設(shè)置一個(gè)努力方向和奮斗目標(biāo)。（1）組織級(jí)指標(biāo)中的領(lǐng)導(dǎo)意圖：T局內(nèi)各部門制定的《部門年度績(jī)效計(jì)劃暨考評(píng)指標(biāo)表》中，部門履職指標(biāo)（50分）包括組織級(jí)指標(biāo)和部門級(jí)指標(biāo)。組織級(jí)指標(biāo)是T局績(jī)效指標(biāo)中最重要的指標(biāo)，排在首位，所占分值最高，組織級(jí)指標(biāo)包括國家稅務(wù)總局的績(jī)效考評(píng)指標(biāo)、全省地稅系統(tǒng)年度工作要點(diǎn)、列入重點(diǎn)督辦工作的事項(xiàng)等方面。其中，除總局指標(biāo)是上級(jí)指標(biāo)外，年度工作要點(diǎn)和重點(diǎn)督辦工作全部是本單位高層決策者定下的，高層領(lǐng)導(dǎo)意圖通過績(jī)效指標(biāo)的制定得到了確保。（2）批示督辦指標(biāo)中的領(lǐng)導(dǎo)意圖：在開展績(jī)效管理之前，決策者對(duì)某項(xiàng)工作的批示是否真正得以落實(shí)是筆糊涂賬。為了減少權(quán)威流失，高層希望通過績(jī)效管理解決這個(gè)問題，領(lǐng)導(dǎo)批示納入績(jī)效指標(biāo)就是一個(gè)重要途徑。領(lǐng)導(dǎo)批示督辦（5分）作為一項(xiàng)重要的具體指標(biāo)列入到共性管理中，而共性管理指標(biāo)（滿分20分）是根據(jù)省局對(duì)局內(nèi)各部門管理的統(tǒng)一要求設(shè)置的，從而有效強(qiáng)化了領(lǐng)導(dǎo)批示工作的落實(shí)。（3）服務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)中的領(lǐng)導(dǎo)意圖：服務(wù)評(píng)價(jià)（滿分20分）是指局內(nèi)各單位接受省局領(lǐng)導(dǎo)（10分）、局內(nèi)其他單位（5分）及基層單位（5分）的評(píng)價(jià)的一項(xiàng)指標(biāo)，該指標(biāo)每半年評(píng)價(jià)一次。省局領(lǐng)導(dǎo)中，局長評(píng)價(jià)權(quán)重為50%，分管（協(xié)管）局領(lǐng)導(dǎo)評(píng)價(jià)權(quán)重為30%，其他局領(lǐng)導(dǎo)（含非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)）評(píng)價(jià)權(quán)重為20%。從服務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)可以看出，省局領(lǐng)導(dǎo)對(duì)局內(nèi)各單位的評(píng)分占了一半；而在省局領(lǐng)導(dǎo)評(píng)價(jià)中，一把手的權(quán)重占了一半。服務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體現(xiàn)了決策者特別是一把手通過績(jī)效管理對(duì)基層單位工作的控制。

2.技術(shù)嵌入控制途徑二：績(jī)效指標(biāo)體現(xiàn)外部規(guī)范。一個(gè)單位的廉政問題、維穩(wěn)工作、媒體形象、公眾投訴、保密信訪等工作，與單位在上級(jí)和公眾心目中的形象關(guān)系重大，特別是黨風(fēng)廉政建設(shè)“一票否決制”會(huì)牽涉到?jīng)Q策者特別是一把手的政治前途。因此，決策者對(duì)廉政風(fēng)險(xiǎn)及其他牽涉本部門外部形象的工作特別關(guān)注。通過績(jī)效管理嵌入外部規(guī)范，將牽涉政府部門外部形象的問題賦予高分值扣分指標(biāo)，是政府部門強(qiáng)化控制，維護(hù)其外在形象的重要途徑。稅務(wù)部門經(jīng)常與納稅人和稅款打交道，存在較大的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)和廉政風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)《T局機(jī)關(guān)績(jī)效管理暫行辦法實(shí)施細(xì)則》第十九條規(guī)定，從T局績(jī)效管理規(guī)定所列舉的扣分項(xiàng)目來看，T局的績(jī)效年度減分項(xiàng)目主要集中在可能引起外部主體強(qiáng)烈反饋的事務(wù)，共有12項(xiàng)年度減分項(xiàng)目。

其中，黨廉工作占年度減分項(xiàng)目接近一半比例，扣分分值為5分或10分不等，且扣分不設(shè)上限，足見高層領(lǐng)導(dǎo)試圖通過績(jī)效管理控制黨風(fēng)廉政建設(shè)的期望度很高。2013年，T局下屬M(fèi)市局作為試點(diǎn)單位出現(xiàn)了一例因領(lǐng)導(dǎo)干部違法違規(guī)整個(gè)市局單位被扣分的情況?？?jī)效管理開展后，紀(jì)律處分不單單只是給受處罰的個(gè)人，還會(huì)殃及所在的部門和單位，一個(gè)人犯了錯(cuò)，要整個(gè)部門一起承擔(dān)，績(jī)效管理無疑強(qiáng)化了高層領(lǐng)導(dǎo)對(duì)下級(jí)單位的控制力度。除了黨風(fēng)廉政建設(shè)的5個(gè)減分項(xiàng)目之外，其他的扣分涉及信訪維穩(wěn)、保密、媒體曝光、安全事故、服務(wù)投訴、績(jī)效管理弄虛作假等，各占一項(xiàng)。T局的績(jī)效年度減分項(xiàng)目主要集中在可能引起外部主體強(qiáng)烈反饋的事務(wù)。從這些年度減分項(xiàng)目的種類可以看出，T局績(jī)效管理的控制傾向非常明顯，其主要意圖就是控制好T局的干部，保持隊(duì)伍穩(wěn)定，保證少出問題，減少來自外部的壓力，維護(hù)T局的對(duì)外形象。

3.技術(shù)嵌入控制途徑三：績(jī)效指標(biāo)體現(xiàn)上級(jí)要求。通過績(jī)效指標(biāo)落實(shí)上級(jí)政府的運(yùn)動(dòng)型治理工作，從而加強(qiáng)對(duì)干部的控制，不犯或少犯政治錯(cuò)誤，這是T局高層抓績(jī)效管理的目標(biāo)之一。2013年，為了落實(shí)中央各項(xiàng)運(yùn)動(dòng)型治理工作，T局把落實(shí)中央各項(xiàng)治理規(guī)定列為組織指標(biāo)中的一級(jí)指標(biāo)。對(duì)該指標(biāo)執(zhí)行不到位的，根據(jù)相關(guān)規(guī)定進(jìn)行扣分，使上級(jí)部門的控制真正落到實(shí)處。

用績(jī)效管理的手段來推進(jìn)運(yùn)動(dòng)式治理，這一做法和一些學(xué)者對(duì)績(jī)效管理的期望是相違背的，“績(jī)效管理應(yīng)成為克服‘運(yùn)動(dòng)式行政管理’的有效手段而不是助長運(yùn)動(dòng)式管理”。[16]但在T局，績(jī)效管理不僅沒有克服運(yùn)動(dòng)式的行政管理，相反是助長了這種管理方式。之所以把中央或上級(jí)單位的運(yùn)動(dòng)型治理工作列入績(jī)效指標(biāo)，是因?yàn)樵趬毫π腕w制中，對(duì)上負(fù)責(zé)是政府機(jī)關(guān)的主要工作，必須要把上級(jí)的各類整治活動(dòng)作為重要的工作來抓，這樣才能夠?qū)ι霞?jí)工作部署有交代。對(duì)于T局高層決策者而言，在全系統(tǒng)落實(shí)中央等上級(jí)的運(yùn)動(dòng)型治理要求，保證在本系統(tǒng)內(nèi)部不犯“政治錯(cuò)誤”，是考慮的首要目標(biāo)，將這種運(yùn)動(dòng)型治理的行政管理工作，通過績(jī)效目標(biāo)，變成常抓不懈的工作，有助于實(shí)現(xiàn)組織職能和控管目標(biāo)，有利于督促本單位落實(shí)運(yùn)動(dòng)型治理的種種規(guī)定。

為確保決策者目標(biāo)通過績(jī)效指標(biāo)技術(shù)嵌入手段得以貫徹執(zhí)行，T局通過開發(fā)使用績(jī)效管理軟件，利用信息化手段固化績(jī)效指標(biāo)，有效控制績(jī)效考核的質(zhì)量，提高考核效率。信息化控制是提高績(jī)效管理效率和質(zhì)量的必要保障，正是由于計(jì)算機(jī)信息技術(shù)對(duì)流程和程序的固化作用，機(jī)器的“冰冷”與“不通人情”，使一部分容易通過信息化手段固化的程序和工作得以規(guī)范，避免了績(jī)效管理推進(jìn)之前必須要全部靠人去落實(shí)和實(shí)施帶來的人情關(guān)系和隨意性問題；并隨著時(shí)間的推移，將決策者的意圖通過績(jī)效管理的信息化手段強(qiáng)制成為執(zhí)行者的自覺工作行為。

（二）結(jié)構(gòu)嵌入控制

本文提出的結(jié)構(gòu)嵌入指的是績(jī)效管理網(wǎng)絡(luò)嵌入到政府組織網(wǎng)絡(luò)，導(dǎo)致政府的組織結(jié)構(gòu)逐漸趨于適應(yīng)績(jī)效管理化。田野觀察發(fā)現(xiàn)，決策者通過權(quán)威機(jī)構(gòu)嵌入、專門機(jī)構(gòu)嵌入、專業(yè)人員嵌入等結(jié)構(gòu)嵌入控制的途徑，將績(jī)效管理運(yùn)作結(jié)構(gòu)嵌入在現(xiàn)有的行政架構(gòu)上，樹立專業(yè)權(quán)威，培養(yǎng)業(yè)務(wù)骨干，掌握績(jī)效抓手，建立緩沖地帶，發(fā)揮績(jī)效管理組織機(jī)構(gòu)在決策者與執(zhí)行者之間的溝通協(xié)調(diào)橋梁作用，減少?zèng)Q策者與執(zhí)行者的直接沖突，以便決策者更好地領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督和控制執(zhí)行者。政府部門以職能轉(zhuǎn)移的方式將部分行政事務(wù)交由專門的績(jī)效管理機(jī)構(gòu)完成，這必然會(huì)促進(jìn)政府部門組織結(jié)構(gòu)產(chǎn)生變化以便符合績(jī)效管理的功能需求，導(dǎo)致政府部門在機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能履行上逐漸靠近并融入政府績(jī)效管理體系之中，績(jī)效管理功能結(jié)構(gòu)也得以嵌入到政府科層制中去。更為重要的是，決策者權(quán)威實(shí)現(xiàn)了經(jīng)由績(jī)效管理對(duì)政府部門結(jié)構(gòu)內(nèi)部的進(jìn)一步強(qiáng)化和滲透。

1.結(jié)構(gòu)嵌入控制途徑一：權(quán)威機(jī)構(gòu)嵌入。2011年，T局在開展績(jī)效管理伊始，就著手在全國范圍內(nèi)尋找專業(yè)機(jī)構(gòu)合作，最后確定聘請(qǐng)某名牌大學(xué)F大學(xué)績(jī)效管理中心為專業(yè)指導(dǎo)機(jī)構(gòu)。該專業(yè)機(jī)構(gòu)定期派工作人員，指導(dǎo)T局績(jī)效管理工作，主要是開展調(diào)研，梳理工作任務(wù)和崗位流程，協(xié)助T局設(shè)計(jì)績(jī)效指標(biāo)，進(jìn)行績(jī)效輔導(dǎo)，幫助T局培養(yǎng)績(jī)效骨干等。據(jù)該機(jī)構(gòu)宣稱，已與全國多個(gè)地方政府或政府部門開展績(jī)效管理的合作，取得了較好成效。頭頂名校光環(huán)，又有多次政府績(jī)效管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，“嵌入到政府部門原有的組織架構(gòu)中，在強(qiáng)化控制方面發(fā)揮了一定的作用。在T局的實(shí)踐中，由于主要的績(jī)效目標(biāo)是決策者通過科層制確定，只是形式上的內(nèi)部溝通而并非真正通過基于決策者與執(zhí)行者的內(nèi)部談判達(dá)成，因此，沒有改變內(nèi)部行為關(guān)系和政府管理制度程序，但由于學(xué)者專家在績(jī)效管理指標(biāo)確定的參與和討論，一定程度上體現(xiàn)了績(jī)效管理的科學(xué)民主形式，在廣大干部中樹立績(jī)效管理專業(yè)權(quán)威，提高績(jī)效改革的公信度，使上級(jí)對(duì)下級(jí)的績(jī)效命令進(jìn)一步合理化和權(quán)威化，強(qiáng)化了決策者對(duì)執(zhí)行者的控制。

2.結(jié)構(gòu)嵌入控制途徑二：專門機(jī)構(gòu)嵌入。根據(jù)T局黨組2011年11月會(huì)議決定，T局成立績(jī)效管理辦公室，T局績(jī)效管理辦公室（簡(jiǎn)稱績(jī)效辦）負(fù)責(zé)全系統(tǒng)績(jī)效管理日常管理工作，是績(jī)效管理嵌入科層制的一個(gè)專門機(jī)構(gòu)，是決策者開展績(jī)效管理工作的具體組織者和推動(dòng)者，是連接決策者和績(jī)效試點(diǎn)單位的溝通渠道。決策者將績(jī)效辦作為績(jī)效管理的抓手，關(guān)于績(jī)效工作的命令和指示，都是依靠績(jī)效辦督促和落實(shí)，許多績(jī)效管理的工作都是由績(jī)效辦沖鋒陷陣，決策者在背后指揮操縱，有效發(fā)揮了績(jī)效辦在決策者與執(zhí)行者之間的緩沖地帶和溝通協(xié)調(diào)橋梁的作用，減少了決策者與執(zhí)行者的直接沖突。T局通過成立績(jī)效辦等專門機(jī)構(gòu)嵌入控制手段，以職能轉(zhuǎn)移的方式將部分行政事務(wù)交由專門的績(jī)效管理機(jī)構(gòu)以更有效的管理績(jī)效手段完成，決策者的權(quán)威實(shí)現(xiàn)了對(duì)政府部門結(jié)構(gòu)內(nèi)部的進(jìn)一步強(qiáng)化和滲透。績(jī)效辦還通過調(diào)研、督查、績(jī)效報(bào)告分析等方式，掌握了解各基層單位執(zhí)行者的績(jī)效管理工作情況，及時(shí)向決策者報(bào)告，發(fā)揮高層領(lǐng)導(dǎo)決策的參謀助手作用。官僚組織需要事務(wù)處理和組織績(jī)效的書面報(bào)告，因?yàn)楦邔庸賳T需要某些手段來控制下屬。高層決策者通過績(jī)效報(bào)告的效果反饋的嵌入控制途徑，可以快速地對(duì)實(shí)際工作成果與計(jì)劃目標(biāo)進(jìn)行比較，以發(fā)現(xiàn)薄弱環(huán)節(jié)，有針對(duì)性地提出改進(jìn)，從而有效控制下屬工作。

3.結(jié)構(gòu)嵌入控制途徑三：專業(yè)人員嵌入。為使績(jī)效管理深入到每個(gè)部門的工作中，T局每個(gè)部門設(shè)置一個(gè)績(jī)效聯(lián)絡(luò)員，負(fù)責(zé)該部門的績(jī)效管理聯(lián)絡(luò)工作，績(jī)效聯(lián)絡(luò)員的主要工作就是參加績(jī)效辦組織的會(huì)議，按照績(jī)效辦的要求，組織開展本部門的績(jī)效管理工作，按規(guī)定報(bào)送本部門的績(jī)效工作的相關(guān)材料，如崗位職責(zé)、流程設(shè)置、指標(biāo)制定以及定期的績(jī)效考核數(shù)據(jù)績(jī)效報(bào)告等，督促各部門落實(shí)省局各項(xiàng)績(jī)效管理的工作部署。通過績(jī)效聯(lián)絡(luò)員的設(shè)置，高層決策者成功地將績(jī)效管理嵌入到每個(gè)部門機(jī)構(gòu)的內(nèi)部工作中，實(shí)現(xiàn)了績(jī)效管理的專業(yè)人員嵌入控制。通過定期對(duì)績(jī)效聯(lián)絡(luò)員的輔導(dǎo)培訓(xùn)，培養(yǎng)一批績(jī)效管理骨干力量，發(fā)揮績(jī)效聯(lián)絡(luò)員的傳幫帶作用，在各部門的工作人員中普及和提高績(jī)效管理的理念和工作方式?？?jī)效聯(lián)絡(luò)員在促進(jìn)各部門績(jī)效管理的有效推進(jìn)的同時(shí)，也有助于監(jiān)督各部門落實(shí)決策者的各項(xiàng)工作部署，強(qiáng)化決策者的控制。

三、結(jié)論

本文從研究績(jī)效管理決策者行為策略出發(fā)，將控制作為解釋績(jī)效管理決策者行為的基本邏輯，并進(jìn)一步提出了績(jī)效管理控制的具體策略——嵌入性控制，首次提出了決策者通過將績(jī)效管理嵌入到政府科層制過程中來貫徹決策者意圖，運(yùn)用嵌入性控制研究政府績(jī)效管理具有重要意義，它揭開了決策者如何在績(jī)效管理中進(jìn)行控制的方式和實(shí)質(zhì)。表面上看，政府部門開展績(jī)效管理，其初始目標(biāo)是給予下級(jí)執(zhí)行者一定的自主空間以激活干部隊(duì)伍的活力，通過績(jī)效輔導(dǎo)溝通及績(jī)效反饋，決策者與執(zhí)行者形成一種共識(shí)基礎(chǔ)上的契約式管理；然而，慣于對(duì)下級(jí)實(shí)行控制的決策者并不愿放松對(duì)工作事務(wù)的實(shí)際領(lǐng)導(dǎo)，而是通過技術(shù)嵌入、結(jié)構(gòu)嵌入等嵌入性控制的途徑，將績(jī)效管理嵌入到政府日常運(yùn)作體制——科層制中，發(fā)揮績(jī)效管理作為一種技術(shù)治理的工具作用，通過績(jī)效計(jì)劃層層分解、績(jī)效指標(biāo)層層下移，績(jī)效任務(wù)層層考核，試圖將執(zhí)行者的行為控制到體現(xiàn)決策者意圖的績(jī)效管理的“軌道”內(nèi)，服務(wù)于政府高層的既定目標(biāo)及利益需要。由于是以績(jī)效管理的名義實(shí)施嵌入性控制，決策者的控制意圖和手段是隱蔽的，導(dǎo)致了政府內(nèi)部的治理方式和技術(shù)發(fā)生變化，最重要的改變是在傳統(tǒng)的顯性控制的基礎(chǔ)之上發(fā)展出新的隱性化技術(shù)化的控制手段，并逐漸發(fā)展形成一整套多元化的治理技術(shù)組合。在控制邏輯的影響下，政府績(jī)效管理表面上具備了契約式管理的形式，實(shí)質(zhì)上卻被賦予了強(qiáng)化內(nèi)部控制的本質(zhì)。通過績(jī)效管理控制取向的主導(dǎo)作用，促使外部導(dǎo)向的政府績(jī)效管理新的管理模式轉(zhuǎn)換為科層制內(nèi)部決策者控制主導(dǎo)的傳統(tǒng)管理模式。

[參考文獻(xiàn)]

[1][16]周志忍：《公共組織績(jī)效評(píng)估：中國實(shí)踐的回顧與反思》，《蘭州大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2007年第1期。

[2]倪星：《反思中國政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐》，《中山大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2008年第3期。

[3]唐昊：《質(zhì)疑社會(huì)評(píng)價(jià)缺位下的“科學(xué)政績(jī)觀”》，《城市管理》2005年第3期。

[4]卡爾·波蘭尼：《大轉(zhuǎn)型：我們時(shí)代的政治與經(jīng)濟(jì)起源》，杭州：浙江人民出版社，2007年。

[5][9] Granovetter, M，“Economic Action and Social Structure: The Problem of Embeddness”，American Journalof Sociology，vol.91, 1985.

[6] Nee V.，P Ingram，“Embeddedness and Beyond: Institutions, Exchange, and Social Structure”，in M. C. Grinton And V. Nee（eds.），The New Institutionalism in Sociology，Stanford, California：Stanford University Press, 1998.

[7]蘭建平、苗文斌：《嵌入性理論研究綜述》，《技術(shù)經(jīng)濟(jì)》2009年第1期。

[8] Brinton, M. C.，T. Kariya，“Institutional Embeddedness in Japanese Labor Markets”，in M.C. Grintonand V.Nee （eds.），The New Institutionalism in Sociology，Stanford，California：Stanford University Press, 1998.

[10] Zukin, S., & DiMaggio, P，Structures of Capital: The Social Organization of the Economy，Cambridge，MA: Cambridge University Press，vol.23，1990.

[11][13] Andersson U.，F(xiàn)orsgren M.，Holm U.，“The Strategic Impact of External Networks: Subsidiary Performance and Competence Development in the Multinational Corporation”，Strategic Management Journal，vol.23，2002．

[12][14]周雪光：《組織社會(huì)學(xué)十講》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2003年。

[15] Burt, R. S.，Structural Holes: the Social Structure of Competition，Cambridge, MA，Harvard University Press，1992.責(zé)任編輯：王雨磊

作者簡(jiǎn)介蔡立輝，暨南大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師（廣東廣州，510632）；趙永清，中山大學(xué)政務(wù)學(xué)院博士生（廣東廣州，510275）。

〔中圖分類號(hào)〕D036.5

〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A

〔文章編號(hào)〕1000-7326（2016）04-0061-05