初冬梅

近年來，恐怖主義對美國本土安全的威脅日益加劇，恐怖組織不斷煽動美國本土極端分子進(jìn)行暴力行動，一些在國際熱點(diǎn)地區(qū)活動的極端主義分子也回流到美國本土實(shí)施恐怖案件。近一段時間以來，美國境內(nèi)發(fā)生了數(shù)起槍擊事件，包括2015年12月的加州圣伯納迪諾槍擊案和2016年1月的費(fèi)城槍擊案，其中都可看見暴力極端主義的身影。這讓奧巴馬政府重新重視起反擊暴力極端主義政策，反擊暴力極端主義成為美國當(dāng)前國內(nèi)和國際反恐政策的支柱。

美國全球反恐戰(zhàn)略的核心內(nèi)容

“反擊暴力極端主義”這一概念的首次使用是在2005年夏天美國特種部隊軍官和偵查部門領(lǐng)導(dǎo)人舉行的一次聚會上，初衷是要取代“全球反恐戰(zhàn)爭”。但在小布什政府執(zhí)政時期，反擊暴力極端主義一直處于美國反恐戰(zhàn)略的從屬部分。奧巴馬執(zhí)政后，情況發(fā)生了改變，反擊暴力極端主義成為美國全球反恐戰(zhàn)略的核心內(nèi)容。為遏制美國本土一些穆斯林居民的激進(jìn)化傾向，奧巴馬政府于2011年8月出臺反擊暴力極端主義政策。為了進(jìn)一步細(xì)化該政策，2011年12月奧巴馬政府提出了《授權(quán)地方合作者預(yù)防國內(nèi)暴力極端主義戰(zhàn)略實(shí)施計劃》。2015年2月以來，美國國土安全部進(jìn)一步細(xì)化了反擊暴力極端主義政策的目標(biāo)和內(nèi)容。

國土安全部提出，反擊暴力極端主義由一系列政策、計劃和措施構(gòu)成，以防御為導(dǎo)向、社區(qū)為依托，目標(biāo)是防止個人參與同種族、政治、社會、文化和宗教意識形態(tài)有關(guān)的暴力活動，以期達(dá)到根治極端主義的最終目的。反擊暴力極端主義政策包括國內(nèi)和國際兩個層面的內(nèi)容。在美國本土，反擊暴力極端主義政策包括三方面的內(nèi)容：首先是構(gòu)建防范意識;其次是對極端分子的征募言論進(jìn)行反擊，即通過鼓勵公民社會參與的方式，對極端分子征募新人的言論進(jìn)行直接回?fù)?最后是著重強(qiáng)調(diào)社區(qū)的介入，鼓勵社區(qū)參與預(yù)防個體接受極端化思想，防止個人進(jìn)行極端犯罪行為。

隨著美國本土對反擊暴力極端主義重視程度的提高，在國際上美國也更加積極地推廣經(jīng)驗。美國國土安全部同澳大利亞、比利時、加拿大、丹麥、德國、荷蘭、西班牙、英國、歐盟以及一些國際執(zhí)法機(jī)構(gòu)（如歐洲刑警組織、全球反恐論壇等）建立了反恐伙伴關(guān)系。在國際層面，美國反擊暴力極端主義政策包含以下三個方面。

第一，借助聯(lián)合國大會的平臺進(jìn)行打擊。在2014年9月召開的聯(lián)合國大會上，奧巴馬總統(tǒng)呼吁聯(lián)合國成員國為本地區(qū)的反擊暴力極端主義事務(wù)做出更多努力。2015年2月召開的白宮峰會構(gòu)建了聯(lián)合國全球反恐戰(zhàn)略框架，鼓勵聯(lián)合國和其他多邊機(jī)制識別和反擊暴力極端主義的傳播者。2015年2月，聯(lián)合國安理會一致通過第2199號決議，決定就有關(guān)恐怖組織從事非法石油貿(mào)易、文物和武器走私、金融交易及利用互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行恐怖活動等加強(qiáng)制裁。2015年9月，在聯(lián)合國大會召開期間奧巴馬舉行國際反恐峰會，應(yīng)對暴力極端主義蔓延的威脅。

第二，集中精力反擊極端主義境外招募者。反擊暴力極端主義境外招募者是美國政府反擊境外恐怖分子戰(zhàn)略的關(guān)鍵構(gòu)成要素。來自世界不同地區(qū)的恐怖分子不斷流入敘利亞和伊拉克，其中不少來自美國和歐洲。為了預(yù)防恐怖分子和極端分子招募人員，美國國務(wù)院主持信息共享內(nèi)閣會議。內(nèi)閣會議的研究重點(diǎn)是防止外國恐怖分子進(jìn)出沖突地帶的可行性措施。

第三，拓展反擊暴力極端主義利益相關(guān)者的全球基礎(chǔ)。首先，美國政府同外國政府、公民社會、私營部門建立伙伴關(guān)系，借助社交媒體等高科技手段，削弱暴力極端分子的影響力。美國和阿拉伯聯(lián)合酋長國一起建立了數(shù)字交流中心，應(yīng)對“伊斯蘭國”的宣傳和招募。美國同伙伴國的私營部門之間也舉辦了一些技術(shù)交流活動，借助數(shù)字技術(shù)揭露暴力極端分子散播的謊言。其次，美國同宗教領(lǐng)袖一起在社群層面推動建設(shè)和平、寬容和共存社會，共同應(yīng)對宗教和非宗教原因的暴力和極端主義。再次，支持公民社會參與反恐行動。2013年9月，奧巴馬啟動了《同公民社會一起》項目，呼吁全球支持、保護(hù)和維護(hù)公民社會。最后，美國支持中東、北非、東南亞等地區(qū)的年輕領(lǐng)導(dǎo)人，為青年人提供歸屬感，傳授領(lǐng)導(dǎo)技能和技術(shù)技能，提供職業(yè)培訓(xùn)和訪學(xué)機(jī)會，并為對抗極端主義的年輕領(lǐng)導(dǎo)人提供資金支持。

美國再次牽頭領(lǐng)導(dǎo)國際反恐合作

奧巴馬執(zhí)政以來，美國國際反恐政策發(fā)生了變化。2008年至2011年間，國際恐怖主義的威脅逐漸減少。自2011年擊斃“基地”組織頭目本·拉登后，為了甩掉國際反恐重?fù)?dān)，美國全面收縮海外反恐戰(zhàn)線，加快海外撤軍的進(jìn)程。美國的國際反恐戰(zhàn)略也轉(zhuǎn)變?yōu)椤拜p腳印”戰(zhàn)略，即僅以無人機(jī)、網(wǎng)絡(luò)攻擊和特種部隊等形式對恐怖主義進(jìn)行干預(yù)，降低國際反恐成本和美國士兵的傷亡率。然而，隨著美國從伊拉克全面撤軍，恐怖勢力迅速死灰復(fù)燃，出現(xiàn)了更加危險的“伊斯蘭國”?？植乐髁x隨后迅速呈現(xiàn)出報復(fù)性增長的態(tài)勢，逐步在中東、南亞、非洲泛濫，并試圖在亞太地區(qū)延伸勢力范圍。2014年，全球恐怖襲擊事件比2013年增加了35%。

在這種形勢下，美國一些政策制定者和學(xué)者開始反思“輕腳印”戰(zhàn)略，認(rèn)為該戰(zhàn)略沒有讓美國更加安全，反而制造了新的敵人。正如奧巴馬所言，“為應(yīng)對這一挑戰(zhàn)，國際社會和國內(nèi)各界必須聯(lián)合起來。單純軍事打擊不能解決這個問題，我們不能僅把恐怖分子解決掉，還要抵抗暴力極端主義分子，這些人可能沒有直接參與恐怖行動，但他們讓其他人參與恐怖行動”。2015年5月，奧巴馬宣布成立“反恐伙伴關(guān)系基金”，注資50億美元。2015年9月，反恐峰會在聯(lián)合國大會期間再次召開。這些信號表明，美國的反恐戰(zhàn)略雖然沒有做出調(diào)整，仍不愿獨(dú)自承擔(dān)國際反恐任務(wù)，但愿意再次牽頭領(lǐng)導(dǎo)國際反恐合作。美國愿意牽頭組建國際反恐新聯(lián)盟的動機(jī)有以下三個方面。

第一，暴力極端主義當(dāng)前的發(fā)展趨勢決定，國際社會需要通過合作的方式來解決問題。當(dāng)前，暴力極端主義在全球范圍內(nèi)蔓延，借助新技術(shù)，恐怖主義和極端主義的生存方式發(fā)生了改變。極端主義分子通過使用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和社交媒體，在虛擬空間里實(shí)現(xiàn)思想和資金的流動，傳播極端思想、招募新人員、培訓(xùn)武裝分子、籌措資金、組織暴力行動等，這讓極端主義成為真正意義上的全球性問題。然而，國際社會的反恐合作才剛剛起步。接連不斷的恐怖事件，特別是巴黎恐怖襲擊事件的發(fā)生，讓國際社會認(rèn)識到，必須聯(lián)合行動才能取得更好的效果。

第二，美國希望通過領(lǐng)導(dǎo)國際合作的方式，掌握國際反恐主導(dǎo)權(quán)。奧巴馬多次強(qiáng)調(diào)，美國需要讓強(qiáng)有力的伙伴加入反恐前沿，在伙伴的助力下共同應(yīng)對全球恐怖主義，進(jìn)一步發(fā)展伙伴關(guān)系是反恐的成功途徑。奧巴馬政府反擊暴力極端主義戰(zhàn)略在國際上的運(yùn)作平臺是全球反恐論壇。全球反恐論壇已經(jīng)做了很多工作，比如美國國務(wù)院發(fā)出社會倡議，設(shè)立美國特使，負(fù)責(zé)同穆斯林社群建立聯(lián)系，通過溫和派的力量矯正被極端主義扭曲的伊斯蘭教義。當(dāng)前，全球反恐論壇下一項任務(wù)是建立世界反擊暴力極端主義基金會。全球反恐論壇在阿聯(lián)酋首都阿布扎比成立了反擊暴力極端主義卓越中心，負(fù)責(zé)反擊暴力極端主義的科研和培訓(xùn)工作，并且為社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)、教師和其他教育工作者提供對話平臺。

第三，美國國內(nèi)反恐形勢的需要。自2014年以來，在境外參戰(zhàn)的數(shù)千名西方“圣戰(zhàn)”分子有回流到美歐國家進(jìn)行恐怖襲擊的趨勢，預(yù)計新一輪“獨(dú)狼”恐怖襲擊的高潮可能在美國和歐洲國家產(chǎn)生。因此，美國重新高度重視反恐工作，為了維護(hù)本土安全，采取國際合作的方式，阻止?jié)撛跇O端主義者流入或流出美國。

暴露出先天不足和缺陷

奧巴馬政府反擊暴力極端主義政策的出臺，調(diào)動了民眾的積極性，取得了一定的效果，并積累了大量的經(jīng)驗。其中，國家機(jī)構(gòu)和公民社會保持了緊密的互動。公民的任務(wù)是提高警覺度，表現(xiàn)積極的公民立場，愿意協(xié)助執(zhí)法機(jī)關(guān)，及時通報可疑情況;學(xué)校建立學(xué)生反恐教育體系。這些措施取得了明顯的成績。然而，該政策在反擊滋生恐怖主義的意識形態(tài)方面則乏善可陳。美國反擊暴力極端主義政策本身和實(shí)施手段方面存在一些缺陷和不足。

首先，反擊暴力極端主義政策的分析框架是基于社會運(yùn)動理論，這決定了該政策的先天不足。第一，對恐怖主義和伊斯蘭教之間的關(guān)系理解不同。小布什總統(tǒng)認(rèn)為，伊斯蘭教是恐怖主義的源頭，認(rèn)為與恐怖主義之間的斗爭是意識形態(tài)斗爭，是民主自由價值觀和與之對立的價值觀之間的斗爭。奧巴馬政府認(rèn)為，伊斯蘭教不同美國的價值觀完全對立，伊斯蘭極端主義和其他社會運(yùn)動一樣，只是表達(dá)社會不滿的一種表現(xiàn)形式。所以，反擊暴力極端主義是反恐任務(wù)的核心。應(yīng)該說，反擊暴力極端主義政策矯正了過去把整個伊斯蘭教、整個穆斯林群體劃為恐怖主義陣營的極端做法，有助于區(qū)分清楚真正的斗爭對象，爭取溫和穆斯林群體的支持。然而，用社會運(yùn)動理論對恐怖主義做出簡單的理解、無視其宗教因素的做法，又有矯枉過正之嫌。第二，誤讀了恐怖分子的思想行為根源。根據(jù)社會運(yùn)動理論，極端主義者首先是飽受委屈或者懷有不滿情緒的積極分子，他們反對的可能是殖民主義，可能是現(xiàn)代化，可能是貧困或者失業(yè)，也可能是反對西方。如果認(rèn)為所有社會不滿是恐怖主義的根源，那么反恐的戰(zhàn)線將是所有引起人們不滿情緒的社會問題。而解決所有的社會問題，這是人類歷史上至今未能解決的任務(wù)。第三，把當(dāng)前世界面臨的恐怖主義威脅定義為“暴力極端主義”，這個說法過于空泛。該術(shù)語不可能定義和涵蓋可能帶來威脅的意識形態(tài)。除了暴力極端主義，還有非暴力極端主義，其危害不可小覷。

其次，從內(nèi)容看，該政策的核心是依托社區(qū)力量，政府只是輔助部門。這方面存在四個問題：第一，政策制定者認(rèn)為激進(jìn)化是個人行為，把激進(jìn)化簡單理解為簡單的線性行動，沒有認(rèn)識到激進(jìn)化過程的復(fù)雜性。第二，歐洲國家政府認(rèn)為，為了獲得利益相關(guān)者的支持，需要向公眾、社區(qū)解釋政府的戰(zhàn)略和目的。然而在現(xiàn)實(shí)中，很多潛在伙伴懷疑政府的行為，拒絕合作。這種現(xiàn)象在英國非常明顯，這無形之中增大了尋找盟友和伙伴的難度。第三，應(yīng)對極端化行動不可能離開穆斯林群體的支持。西方穆斯林群體不是完整統(tǒng)一的整體。政府經(jīng)常需要在眾多組織中判斷敵友，很多組織為了政治地位也會展開競爭。穆斯林群體的復(fù)雜性也為尋找反恐伙伴制造了難度。第四，對于非暴力伊斯蘭主義者是否應(yīng)該成為政府反對極端化的伙伴，這個問題的觀點(diǎn)頗具爭議。一些非暴力伊斯蘭主義者的言論，在穆斯林群體中擁有較高的可信度，這也是需要重視的問題。

最后，美國政府在處理一些國際事務(wù)時不尊重事實(shí)，只關(guān)注自身利益，置國際社會安全于不顧，損害了自身的國際聲譽(yù)和國家形象。在對極端主義的認(rèn)定問題上，美國也是實(shí)行雙重標(biāo)準(zhǔn)。此外，美國借反恐之名干涉別國內(nèi)政，借機(jī)輸出民主價值觀的現(xiàn)象也令一些國家非常反感，助長了世界的反抗情緒。

美國的反恐之策從在全球發(fā)動反恐戰(zhàn)爭轉(zhuǎn)向反擊暴力極端主義，體現(xiàn)了對軍事手段的重新認(rèn)識。美國前參謀長聯(lián)席會議主席理查德·邁爾斯上將說過，“不要使用‘反恐戰(zhàn)爭’這個詞，因為如果你把它稱為戰(zhàn)爭，那軍人就是解決手段”。他建議，對于恐怖主義需要使用軍事手段，然而，現(xiàn)在面臨的威脅遠(yuǎn)比恐怖主義復(fù)雜，因此需要動用“我們國家的所有手段”，需要“更多的外交、經(jīng)濟(jì)和政治手段”。反擊恐怖主義是一場漫長的斗爭，“反擊極端主義就像冷戰(zhàn)一樣，可能需要一代人的時間”，國際社會需要聯(lián)合行動，采取綜合措施，才能鏟除滋生恐怖主義的土壤。

（作者為中國社科院中國邊疆研究所助理研究員、法學(xué)博士）