張聰智

黨的十八屆四中全會(huì)作出了全面推進(jìn)依法治國(guó)的重大決定。筆者認(rèn)為，推進(jìn)依法治國(guó)，落實(shí)到縣域?qū)用?，最根本的途徑只有一條，就是依法治縣、依法治區(qū)。古人講，郡縣治，天下安，這是縣（區(qū)）委書(shū)記的重大歷史使命。歷史發(fā)展到今天，我們必須用法治思維、法治方式去探索和實(shí)踐縣域治理問(wèn)題?？梢哉f(shuō)，縣域信訪治理正是擺在我們面前的一個(gè)重大課題。

一、背景分析

（一）從宏觀層面看

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制改革的深化和發(fā)展，各種深層次的矛盾和問(wèn)題不斷涌現(xiàn)。一是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制演進(jìn)的過(guò)程中，生產(chǎn)力得到極大調(diào)動(dòng)，發(fā)展的不平衡衍生了諸多新的社會(huì)矛盾和問(wèn)題。二是收入差距不斷拉大，深層次結(jié)構(gòu)性社會(huì)矛盾凸顯。三是基層黨委政府缺乏應(yīng)對(duì)這種深層次矛盾和問(wèn)題的理論指導(dǎo)，許多矛盾和問(wèn)題不能得到及時(shí)有效的處理，導(dǎo)致信訪高發(fā)。中央提出穩(wěn)定是第一責(zé)任，發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)，筆者認(rèn)為，如果把整體工作看作百、千、萬(wàn)這樣的整數(shù)，信訪穩(wěn)定就是最前面的“1”，沒(méi)有這個(gè)“1”，后面再多的“0”都將失去意義。只有做好信訪工作，做其他工作才有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)和前提。信訪工作十分重要，解決信訪問(wèn)題，我們責(zé)無(wú)旁貸，不能回避。

（二）從微觀層面看

安陽(yáng)縣信訪形勢(shì)嚴(yán)峻。一是信訪總量大。2014年1～4月份，到市以上信訪總量占全市的30%，排第一位。二是赴京非正常上訪在2014年3月份出現(xiàn)“井噴”，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)能發(fā)生十多人次非訪。三是老案積案多，近600起。四是堵門堵路多，因?yàn)榘碴?yáng)縣與安陽(yáng)市市縣同城，經(jīng)常出現(xiàn)堵縣委、縣政府大門的同時(shí)也把市委、市政府的門堵住的情況。五是惡意上訪多。一些信訪老戶每到敏感時(shí)期就赴京上訪，多次重復(fù)登記。安陽(yáng)縣有一個(gè)信訪老戶，因他多次赴京上訪，導(dǎo)致縣委在穩(wěn)控問(wèn)題上先后處理了5名科級(jí)干部，最后沒(méi)有人愿意分包這個(gè)信訪老戶。還有的信訪老戶，所反映的問(wèn)題已經(jīng)多次解決，得到的補(bǔ)償已達(dá)到原訴求“標(biāo)的”的幾倍甚至十幾倍，但還在上訪。信訪問(wèn)題已經(jīng)成為安陽(yáng)縣發(fā)展穩(wěn)定的嚴(yán)重制約，如果不大規(guī)模解決信訪問(wèn)題，其他工作將受到很大阻礙。

二、產(chǎn)生信訪問(wèn)題的原因

（一）國(guó)家政策調(diào)整

國(guó)家取消了勞動(dòng)教養(yǎng)制度，國(guó)家信訪局對(duì)6種情況不受理、不交辦，在此情況下，黨委、政府沒(méi)有及時(shí)找到有效的應(yīng)對(duì)方法和手段，導(dǎo)致非訪“井噴”。

（二）地域問(wèn)題

安陽(yáng)縣與安陽(yáng)市市縣同城，距北京不足500公里，乘坐高鐵僅需2個(gè)多小時(shí)，一些群眾能非常方便地越過(guò)省級(jí)市級(jí)直接到北京上訪。

（三）民風(fēng)問(wèn)題

安陽(yáng)縣的老百姓歷來(lái)權(quán)利意識(shí)較強(qiáng)，史志記載當(dāng)?shù)亍吧圃V訟”，歷史上曾發(fā)生過(guò)砸政府、砸法院現(xiàn)象。

（四）干部工作方法不對(duì)路

一些干部平時(shí)不在解決問(wèn)題上下功夫，敏感時(shí)期靠“擺平”問(wèn)題、“銷號(hào)”應(yīng)對(duì)檢查考核，以致積累了大量積案和信訪老戶。

（五）干部作風(fēng)問(wèn)題

一些干部群眾意識(shí)淡漠，不把群眾訴求當(dāng)回事，工作不負(fù)責(zé)任。安陽(yáng)縣涉法涉訴案件占全部案件的70%左右，在涉法涉訴案件中，40%以上是由鄉(xiāng)村兩級(jí)干部遇事推諉、處事不公、處理不及時(shí)不到位造成的，40%由職能部門包括執(zhí)法部門執(zhí)法不規(guī)范、不嚴(yán)格、不文明、不透明造成的。如農(nóng)村宅基地糾紛問(wèn)題，大多一開(kāi)始只是一般糾紛，但由于鄉(xiāng)村干部處理不力，小事拖大，大事拖炸，結(jié)果演變成涉法涉訴信訪案件。有的執(zhí)法部門、縣直部門衙門作風(fēng)，不負(fù)責(zé)任，也使矛盾積壓，形成信訪。2015年以來(lái)，因信訪責(zé)任問(wèn)題我們處理了縣法院一名副院長(zhǎng)，免了一名國(guó)土局副局長(zhǎng)，停職了一名鎮(zhèn)長(zhǎng)，2015年已處理15名科級(jí)干部。

（六）不依法治訪

對(duì)無(wú)理鬧訪、以訪施壓、以訪謀利、破壞社會(huì)秩序的上訪人，處理失之于軟、失之于寬，不能嚴(yán)格依法處理，形成極壞的社會(huì)導(dǎo)向。筆者認(rèn)為，要解決這個(gè)問(wèn)題，確保一方平安，只有依法治訪。

三、依法治訪的主要做法

（一）明確目標(biāo)

縣委提出三個(gè)階段性目標(biāo)：一是從2014年4月份起，用三個(gè)月時(shí)間，把“庫(kù)存”積案化解掉。二是用半年時(shí)間，建立完善矛盾糾紛排查化解機(jī)制和初信初訪辦理機(jī)制，將信訪量從全市第一降到全市平均水平以下，退出前三名。三是用一年時(shí)間，徹底扭轉(zhuǎn)信訪工作被動(dòng)局面，摘掉信訪大縣帽子。

（二）明確要求

在群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)中，我們對(duì)接訪、處訪、結(jié)訪提出了三條要求，即“三真三依三公”。一是真心真意真情接訪。來(lái)訪群眾訴求合理的要耐心聽(tīng)、耐心記，對(duì)主要問(wèn)題不合理或沒(méi)有政策依據(jù)的也要心平氣和、和顏悅色，盡量找出其合理部分，給予認(rèn)真答復(fù)。二是依法依規(guī)依紀(jì)處訪。處理信訪，不是他鬧得兇就解決，不是他到北京就解決，而是有理才解決。對(duì)纏訪鬧訪，堅(jiān)決依法依規(guī)依紀(jì)處理，絕不姑息遷就。三是公開(kāi)公平公正結(jié)訪。對(duì)已按程序辦結(jié)、信訪人仍不滿意的案件，召開(kāi)社會(huì)各界代表參與的聽(tīng)證會(huì)，接受監(jiān)督，確保辦理結(jié)果經(jīng)得起評(píng)判。

（三）謀劃治訪方略

治訪工作歸納起來(lái)就是三句話，嚴(yán)密穩(wěn)控治標(biāo)，依法處理治惡，解決問(wèn)題治根。一是嚴(yán)密穩(wěn)控治標(biāo)，使信訪人不能越級(jí)上訪。對(duì)排查出的每一起信訪案件，全部實(shí)行一名包案領(lǐng)導(dǎo)、一個(gè)工作班子、一套化解方案、一份會(huì)議紀(jì)要、一套穩(wěn)控措施“五個(gè)一”工作法，進(jìn)一步了解情況，做好當(dāng)事人思想疏導(dǎo)，把當(dāng)事人留在當(dāng)?shù)亟鉀Q問(wèn)題。二是依法處理治惡，使信訪人不敢纏訪、鬧訪、非訪。在這個(gè)問(wèn)題上，過(guò)去一直有爭(zhēng)議，導(dǎo)致公檢法部門一直硬不起手腕，安陽(yáng)縣十幾年來(lái)沒(méi)有因違法上訪抓過(guò)人。現(xiàn)在的形勢(shì)要求我們必須依法處理！那些纏訪、鬧訪的，以訪施壓、以訪威脅政府、以訪謀利的，不代表人民群眾，是極少數(shù)。有的原來(lái)“標(biāo)的”幾萬(wàn)，已經(jīng)解決到幾十萬(wàn)，還繼續(xù)向政府施壓，甚至還串訪、攛掇別人上訪。還有的為了泄私憤、圖報(bào)復(fù)，借助換屆、全國(guó)“兩會(huì)”等各種時(shí)機(jī)，以訪公報(bào)私仇。雖然這些人在整個(gè)上訪人中比例很小，但他們是害群之馬，必須嚴(yán)肅依法處理治惡。我們依法處理了15個(gè)長(zhǎng)期纏訪、鬧訪違法信訪人，雖然只占全縣100萬(wàn)人的百萬(wàn)分之幾，但社會(huì)風(fēng)氣轉(zhuǎn)變過(guò)來(lái)了。在群眾中宣傳一定要合法上訪，堵黨委、政府門就是違法，就是擾亂社會(huì)秩序，就要依法處理。治理一個(gè)月以后，正常上訪者都到信訪局，沒(méi)有人再堵政府門了。筆者曾經(jīng)向公檢法表態(tài)，要大膽執(zhí)法，因依法處理信訪問(wèn)題出了問(wèn)題，縣委承擔(dān)責(zé)任。這里面就體現(xiàn)了黨委、政法委在依法治國(guó)、依法治縣中的領(lǐng)導(dǎo)作用。從2014年6月份到年底，沒(méi)有一起赴京非訪。三是解決問(wèn)題治根，使信訪人不想越級(jí)上訪。要真正使信訪人息訴罷訪，根本的還是要給老百姓解決問(wèn)題。老百姓上訪的90%都是有理的。為什么我們干部對(duì)這個(gè)問(wèn)題都抵觸很大，就是因?yàn)闃O個(gè)別害群之馬，他代表不了人民群眾，但是又沒(méi)有依法處理他，傷害了廣大干部的感情和工作的積極性。

（四）打好“三大戰(zhàn)役”

第一個(gè)戰(zhàn)役叫“殲滅戰(zhàn)”，解決積案問(wèn)題。2014年4～5月，我們用兩個(gè)月的時(shí)間，化解了430起積案。第二個(gè)戰(zhàn)役叫“攻堅(jiān)戰(zhàn)”，解決“骨頭案”。2014年6月份，啃下了153起硬骨頭案。有一起20多年前的命案，一家3口人被殺，一直沒(méi)有破案，家屬不斷上訪，生活比較困難。對(duì)此，我們一方面進(jìn)行思想疏導(dǎo)，另一方面給予生活救助，現(xiàn)在不再上訪了。還有一起交通事故引發(fā)的上訪，因肇事方?jīng)]有賠償能力，我們通過(guò)政府救助使其停訪息訪。第三個(gè)戰(zhàn)役叫“持久戰(zhàn)”，解決初信初訪問(wèn)題。老百姓第一次上訪的時(shí)候，對(duì)黨和政府抱著無(wú)限的信任，他們認(rèn)為政府能為他們做主，如果能解決問(wèn)題，他們也不會(huì)去北京上訪。這是一個(gè)導(dǎo)向問(wèn)題。老百姓是誰(shuí)解決問(wèn)題他往誰(shuí)那兒去，如果只有鬧到北京才能解決問(wèn)題，他就只有去北京。針對(duì)初信初訪，2014年7月份，我們拿出28條意見(jiàn)，出臺(tái)了一個(gè)暫行辦法，在國(guó)家有關(guān)部門出臺(tái)加強(qiáng)初信初訪辦理管理制度之前已開(kāi)始運(yùn)行?？h委明確提出，持久戰(zhàn)要持續(xù)下去，哪個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、委局解決不好初信初訪，就給你掛流動(dòng)性的黑旗。以一個(gè)月為限，登記在案，建立臺(tái)賬，這就是以問(wèn)題為導(dǎo)向，以導(dǎo)向促民生，因?yàn)槔习傩辗从车倪@些問(wèn)題是真正的民生問(wèn)題。積案化解了，初信初訪解決了，社會(huì)也就和諧了。

（五）強(qiáng)化三項(xiàng)措施

一是一日一通報(bào)，二是一周一點(diǎn)評(píng)，三是一月一評(píng)比。從2014年4月起，日通報(bào)、周點(diǎn)評(píng)堅(jiān)持了3個(gè)月，每周一上午開(kāi)點(diǎn)評(píng)會(huì)，縣委書(shū)記主持，縣四大班子成員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門主要領(lǐng)導(dǎo)同志參加，雷打不動(dòng)，把勁鼓了起來(lái)。月評(píng)比一直堅(jiān)持到年底，哪個(gè)單位落后就給哪個(gè)單位掛黑旗。

（六）兜住三個(gè)底線

縣委明確提出，嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)措施，依法依責(zé)做好穩(wěn)控，確保不發(fā)生赴京非訪和集體訪、不發(fā)生群體性事件、不發(fā)生惡性事件。這三條底線，做不到要嚴(yán)肅追責(zé)。

我們將做法總結(jié)為“六個(gè)三”信訪工作法。經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的實(shí)踐，取得明顯效果：一是信訪量降下來(lái)了，2014年10月信訪量全市最新排名倒數(shù)第二；二是全縣社會(huì)大局穩(wěn)定，特別是2014年6月份一直到年底，沒(méi)有發(fā)生赴京非訪和集體訪，沒(méi)有發(fā)生群體性事件，沒(méi)有發(fā)生惡性事件；三是全縣干部群眾精神面貌煥然一新，干部全心全意謀發(fā)展，群眾一心一意奔小康，縣委的向心力、凝聚力、號(hào)召力增強(qiáng)了。

四、思考

（一）群眾路線是基礎(chǔ)

堅(jiān)持真心真意接訪、依法依規(guī)依紀(jì)處訪、公開(kāi)公平公正結(jié)訪，與群眾溝通面對(duì)面，與群眾商議心貼心，與群眾交流手拉手，干部主動(dòng)走近群眾，增進(jìn)了了解與信任，使許多矛盾糾紛問(wèn)題得到解決，黨群干群關(guān)系更加密切。

（二）領(lǐng)導(dǎo)重視是關(guān)鍵

縣委確立了三個(gè)理念，把對(duì)信訪穩(wěn)定的重視程度提高到一個(gè)新水平。一是信訪穩(wěn)定關(guān)系國(guó)家安全的理念。國(guó)家安全包括外安和內(nèi)安，內(nèi)安關(guān)鍵是信訪穩(wěn)定，要提高到這個(gè)高度來(lái)認(rèn)識(shí)。二是信訪穩(wěn)定是地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中頭等大事的理念。沒(méi)有信訪穩(wěn)定的扎實(shí)成效，其他一切工作都將無(wú)從談起。三是抓信訪穩(wěn)定就是抓民生、抓發(fā)展、抓干部隊(duì)伍建設(shè)的理念。老百姓找到你反映問(wèn)題，你去解決，這不就是抓民生嗎？要想發(fā)展，離不開(kāi)信訪穩(wěn)定這個(gè)前提，否則，就沒(méi)有心思來(lái)謀發(fā)展、干事業(yè)。干部隊(duì)伍建設(shè)，信訪穩(wěn)定工作就是鍛煉干部隊(duì)伍的載體和平臺(tái)。2014年4月份以來(lái)，作為縣委書(shū)記，我親自抓安排、抓落實(shí)、抓問(wèn)責(zé)，縣四大班子成員認(rèn)真落實(shí)“五個(gè)一”工作法，促使大量信訪問(wèn)題和矛盾糾紛有效化解。

（三）依法治訪是核心

縣域信訪治理的核心是依法治訪，要雙向依法，就是不單單要求我們的政府依法行政、干部依法工作，群眾也要依法信訪，誰(shuí)違法也不行。為此，縣委提出了“六個(gè)三”工作法，強(qiáng)化依法治訪。有了法治這個(gè)理念，才能扭轉(zhuǎn)社會(huì)風(fēng)氣。

（四）樹(shù)立導(dǎo)向是前提

工作中，縣委著力樹(shù)立了五個(gè)導(dǎo)向，引領(lǐng)信訪秩序走上正常軌道。一是主動(dòng)辦理導(dǎo)向，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)解決，不要等著老百姓去反映；二是不越級(jí)訪也能解決問(wèn)題的導(dǎo)向，這就要求從鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村開(kāi)始，各級(jí)都要解決問(wèn)題，群眾反映的問(wèn)題解決了，就肯定不會(huì)去北京了，誰(shuí)能解決問(wèn)題老百姓就找誰(shuí)，這是肯定的，所以我們要把信訪工作重心向下移，群眾反映的問(wèn)題有人管，有人解決，不用越級(jí)訪也能解決問(wèn)題；三是不鬧更有利于解決問(wèn)題，凡是鬧訪的，一律先等等，等冷靜下來(lái)，違法的先糾正違法行為；四是無(wú)理上訪沒(méi)用，違法上訪必究，決不手軟；五是解決好信訪問(wèn)題就是干部的政績(jī)，就是好干部，這是要給干部樹(shù)立的導(dǎo)向。

（五）解決問(wèn)題是根本

堅(jiān)持一手抓解決問(wèn)題，一手抓依法治理，兩手抓，兩手都要硬，形成了信訪工作的新機(jī)制。謀劃了三大戰(zhàn)役，促進(jìn)了大批信訪積案化解，初步扭轉(zhuǎn)了信訪工作被動(dòng)局面。

五、對(duì)依法治訪的建議

（一）通過(guò)立法的方法來(lái)治理信訪突出問(wèn)題

建議制定首都法，規(guī)定在天安門、中南海、使館區(qū)等地方，不允許游行、示威、上訪，上訪去接訪的地方。支持省會(huì)通過(guò)立法，把非訪問(wèn)題治理好?，F(xiàn)在信訪工作代價(jià)太大，用立法的辦法治理信訪突出問(wèn)題，可以節(jié)約社會(huì)治理成本。

（二）改革信訪工作體制，解決人治和法治的問(wèn)題

信訪局第一個(gè)導(dǎo)向就是人治。現(xiàn)在解決信訪問(wèn)題有兩個(gè)渠道：一是各個(gè)職能部門這條渠道，縣級(jí)解決不了就往市級(jí)反映，市級(jí)解決不了向北京反映，這是一條路線。二是走司法部門這個(gè)渠道?，F(xiàn)在的情況是，用信訪局一個(gè)單位弱化了政府各級(jí)部門的職能，弱化了執(zhí)法部門的地位，等于說(shuō)挑戰(zhàn)了法律的權(quán)威。所以，現(xiàn)有信訪體制應(yīng)隨中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的完善不斷研判。只有從體制上解決這個(gè)信訪問(wèn)題，才能不斷解決法治和人治的問(wèn)題。訴求人屬于法的問(wèn)題就找公檢法，其他找職能部門逐級(jí)反映。但是，信訪局是批發(fā)站，它不是解決問(wèn)題的主體部門，也解決不了問(wèn)題，一個(gè)問(wèn)題批來(lái)批去到最后還是不解決，老百姓怨聲載道。所以對(duì)信訪問(wèn)題，一要用法治的、立法的辦法解決信訪突出問(wèn)題；二要用改革體制的辦法解決法治和人治問(wèn)題，強(qiáng)化各級(jí)政府的職能，樹(shù)立法律的權(quán)威。