高勝科

剛過完2016年春節(jié)長假，環(huán)保組織自然之友法律與政策倡導(dǎo)部總監(jiān)葛楓馬上著手，為即將在2月26日開庭的訴訟案做庭前準(zhǔn)備。這是新修訂的《大氣污染防治法》生效后的全國首個大氣領(lǐng)域公益訴訟。

一個多月前，自然之友向山東省東營市中級法院起訴山東金嶺化工股份有限公司（下稱山東金嶺公司），指控該公司大氣污染物排放長期持續(xù)超標(biāo)，且有不正常使用大氣污染物處理設(shè)施等多種違規(guī)行為，造成了大氣污染，對社會公共利益構(gòu)成損害。

雖然環(huán)保部要求，對國控污染源每月至少例行檢查一次，對非國控污染源每季度檢查一次。但因?qū)I(yè)人力不足等，并無法做到全面監(jiān)督。

自然之友的訴訟請求是，責(zé)令該公司停止超標(biāo)排污及環(huán)境侵害，消除對大氣造成的危害，支付侵害期間的生態(tài)補償和環(huán)境治理費用，同時向社會公開賠禮道歉。

在全國律協(xié)環(huán)境與資源法委員會委員夏軍看來，此案填補了大氣領(lǐng)域公益訴訟的空白，并積累了大氣環(huán)境損害評估鑒定方面的經(jīng)驗。以往的公益訴訟主要集中在水、土壤、林業(yè)生態(tài)及化工污染領(lǐng)域，大氣訴訟案例不足的主要原因是受風(fēng)力等氣象條件影響，大氣環(huán)境質(zhì)量處于動態(tài)變化中，而且大氣超標(biāo)排污屬于瞬時狀態(tài)，訴訟取證有先天困難。

自然之友部分解決了這一困難，以獲得的多份政府部門曾對該企業(yè)作出的行政處罰文件作為取證依據(jù)。并且，山東金嶺公司存在環(huán)保在線監(jiān)控設(shè)備弄虛作假行為，對此類企業(yè)提起訴訟，是對以往的罰款、對作假實施者行政拘留等處罰手段的補充，亦為嚴(yán)厲打擊環(huán)保監(jiān)控設(shè)備數(shù)據(jù)作假的一次有益的司法實踐嘗試。

事實上，環(huán)保監(jiān)測數(shù)據(jù)作假已是公開的秘密，如何采取有效打擊舉措，斬斷作假的利益鏈，是環(huán)保監(jiān)督執(zhí)法的當(dāng)務(wù)之急。

作假手段多樣

由于在數(shù)據(jù)作假上“動腦筋”，投入較小，可節(jié)省設(shè)備正常開啟運行、污水廢氣處理的不菲成本，廢氣、廢水兩類企業(yè)在監(jiān)控設(shè)備數(shù)據(jù)上作假的手段，已呈多樣化、技術(shù)升級隱蔽化，這也是當(dāng)下全國環(huán)保督查面臨的新形勢。

環(huán)保部數(shù)據(jù)顯示，環(huán)保部及6個督查中心檢查企業(yè)1萬多家，存在問題的企業(yè)約占10%。《財經(jīng)》記者獲知，從全國看來，廢氣企業(yè)作假情況，比廢水企業(yè)更為普遍，也難以被察覺。

山東金嶺公司是中國制造業(yè)500強企業(yè)，主要生產(chǎn)制造和銷售一氯甲烷、二氯甲烷、三氯甲烷、苯胺等多種化學(xué)原料。廢氣是其重點污染監(jiān)控對象。

經(jīng)《財經(jīng)》記者梳理，2014年3月至2015年10月，東營市廣饒縣環(huán)保局先后16次對山東金嶺公司行政處罰，皆因環(huán)境違法違規(guī)。

廢氣企業(yè)造假相對更容易，無論脫硫還是脫硝設(shè)備，均可以不加料、設(shè)備空轉(zhuǎn)，而一旦有環(huán)保檢查時，幾分鐘之內(nèi)加料，數(shù)據(jù)就可以迅速恢復(fù)正常。山東金嶺公司就被查出其熱電廠三個鍋爐配套的脫硫設(shè)備也未投入運行，未正常開設(shè)脫硫設(shè)施。

廢水企業(yè)的污水處理設(shè)施如果平時不啟用、閑置設(shè)施，菌種微生物會發(fā)生變化，突擊檢查時，臨時開啟也無法達到正常處理水平，造假更易被發(fā)現(xiàn)。

另外，廢氣企業(yè)排放的大氣污染物有瞬時性，而廢水企業(yè)的不達標(biāo)排放可能會造成死魚、水質(zhì)惡臭等，當(dāng)環(huán)保部門“溯源檢查”時，易被發(fā)現(xiàn)。

東營市環(huán)保局對山東金嶺公司查處時發(fā)現(xiàn)：熱電廠自動在線監(jiān)測系統(tǒng)存在私自更改站房、工控密碼，私自在檢測機柜加裝鎖具，妨礙環(huán)保人員現(xiàn)場檢查，私自更改溫度、二氧化硫等參數(shù)的設(shè)置，以監(jiān)控數(shù)據(jù)弄虛作假方式逃避監(jiān)管、違法排污。

山東省環(huán)保廳信息與監(jiān)控中心主任石敬華對《財經(jīng)》記者表示，干擾在線監(jiān)控設(shè)備，實現(xiàn)傳輸?shù)臄?shù)據(jù)作假的方式有兩類：一種是通過修改設(shè)備工作參數(shù)等軟件，讓監(jiān)測顯示數(shù)據(jù)與真實排放數(shù)據(jù)在系數(shù)換算時產(chǎn)生多位倍數(shù)的偏差，做到達標(biāo)假象;另一種是破壞采樣系統(tǒng)等硬件手段，讓監(jiān)測設(shè)備采集不到真實樣品。

比如，中國水泥廠有限公司，在采樣分析儀和數(shù)據(jù)傳輸?shù)墓た貦C之間接入了幾根導(dǎo)線，并連接到該公司辦公室，可隨時篡改監(jiān)測數(shù)據(jù)。甘肅中糧可口可樂飲料有限公司，將采樣管放入事前準(zhǔn)備好的化學(xué)需氧量（COD）濃度值較低的三角瓶中，采集固定水樣造假排放數(shù)據(jù)。

數(shù)據(jù)作假“幫兇”

一些地方環(huán)保部門、設(shè)備生產(chǎn)商、運維公司等，或配合，或參與到企業(yè)作假的過程中，原因是地方政府為了減輕考核壓力、完成環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)。

國內(nèi)是屬地管理，上級單位考核下級環(huán)保部門的一個指標(biāo)是企業(yè)環(huán)保達標(biāo)率，此考核方式導(dǎo)致屬地環(huán)保部門站在企業(yè)立場，甚至縱容數(shù)據(jù)作假。如某市有100家企業(yè)，其中10家企業(yè)不達標(biāo)，通過數(shù)據(jù)作假，將不達標(biāo)變成了達標(biāo)，企業(yè)節(jié)省了治污成本，屬地環(huán)保部門的考核成績從90%變?yōu)?00%達標(biāo)率。

在意識到這一癥結(jié)后，山東省將考核達標(biāo)率改為考核數(shù)據(jù)準(zhǔn)確率。石敬華介紹，這一模式是“上下級環(huán)保部門是利益共同體、共同考核企業(yè)”。這使2013年至今，山東成為查處監(jiān)控數(shù)據(jù)弄虛作假案例最多的省份，共發(fā)現(xiàn)造假企業(yè)36家，移交公安機關(guān)19起，行政拘留20余人。

環(huán)保部頒布的自動監(jiān)控設(shè)施管理規(guī)范要求，企業(yè)要委托第三方運營機構(gòu)，負(fù)責(zé)監(jiān)控設(shè)施的運維和保養(yǎng)。但從實際案例中，不乏要么不委托，或委托的運營機構(gòu)配合企業(yè)造假。山東金嶺公司2015年11月被環(huán)保部通報，就存在在線監(jiān)測設(shè)施未按法規(guī)移交給第三方公司運營等問題。

而黑龍江省富裕晨鳴紙業(yè)有限責(zé)任公司的第三方運營公司，對氮氧化物轉(zhuǎn)換系數(shù)造假，借口無法修改轉(zhuǎn)換系數(shù)等理由，導(dǎo)致監(jiān)控數(shù)據(jù)偏低15%左右。

配合作假，是因為受委托的運營商如果不服從企業(yè)意愿，合作訂單可能被取消，改由愿意配合的運營商接手;其次，如運營維護到位，需投入試紙、試劑等設(shè)備和人力成本，反之亦節(jié)省了成本。

環(huán)保部門也試圖打擊此種“合作”。在山東，運營商要與環(huán)保部門簽署承諾書——不能協(xié)助、參與企業(yè)作假。一旦發(fā)現(xiàn)有一臺運營設(shè)備作假，該運營商在山東省內(nèi)承攬的全部業(yè)務(wù)均清除出山東市場，以此威懾運營商。

“每個省份的應(yīng)對方法都不相同，從山東經(jīng)驗來看，有辦法規(guī)避運營商配合造假，關(guān)鍵在于能否追查、落實到位?！笔慈A說。

業(yè)內(nèi)也討論過監(jiān)控設(shè)備的運營和采購模式，比如，改為政府部門招投標(biāo)委托第三方對設(shè)備監(jiān)控、管理;在線監(jiān)控設(shè)備，也不再由企業(yè)購買，而交由政府投資專項采購。

但這被質(zhì)疑為責(zé)任上“越俎代庖”，另外，在一些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)會出現(xiàn)資金缺口，財政保障難以支撐。

一位國家發(fā)改委環(huán)資司官員對《財經(jīng)》記者分析，環(huán)保執(zhí)法的公共事務(wù)，應(yīng)與企業(yè)環(huán)保責(zé)任的企業(yè)事務(wù)嚴(yán)格區(qū)分開，企業(yè)環(huán)保監(jiān)測本應(yīng)是企業(yè)事務(wù)，不應(yīng)轉(zhuǎn)嫁為政府公共事務(wù)。而且，如果政府插手、承擔(dān)了此項事務(wù)，可能也無法避免與運營商沆瀣一氣。

山東省環(huán)保廳通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)一個共性特點：監(jiān)控設(shè)備在生產(chǎn)源頭上存有漏洞，可以被企業(yè)利用而作假。

全國工商聯(lián)環(huán)境商會秘書長駱建華分析，在線監(jiān)控設(shè)備生產(chǎn)商是企業(yè)作假的“幫兇”，“這是利益的大頭，也是嚴(yán)打作假的重要源頭”。

通過更換設(shè)備主控模塊，企業(yè)按自己的需要設(shè)計出主控模塊，交給配合的設(shè)備生產(chǎn)商“私人定制”。

對此，山東省出臺技術(shù)規(guī)范，要求新生產(chǎn)的、進入山東的所有監(jiān)控設(shè)備不能存有漏洞和隱患。對已流通的存有漏洞設(shè)備，給生產(chǎn)商三個月的限期召回，打好漏洞的補丁后，再重返山東市場。此后，設(shè)備生產(chǎn)商要與環(huán)保部門簽訂承諾書，如果有一臺被抽查出存有造假漏洞，這家生產(chǎn)商將徹底退出省內(nèi)環(huán)保市場，并列入黑名單，不再允許進入山東地區(qū)銷售、使用。

環(huán)保部出臺辦法，要求監(jiān)測儀器設(shè)備具備防止修改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)的功能。監(jiān)測儀器設(shè)備生產(chǎn)及銷售單位配合環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)造假的，由當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門通報，并上報環(huán)保部，將涉嫌弄虛作假的單位列入不良記錄名單，禁止其參與政府購買環(huán)境監(jiān)測服務(wù)或政府委托項目，對安裝在企業(yè)的設(shè)備不予驗收、聯(lián)網(wǎng)。這一辦法在2016年1月1日起生效。

不過，一個難點是，因為每家企業(yè)選擇的在線設(shè)備不同，環(huán)保部門要和企業(yè)使用的每一家設(shè)備生產(chǎn)商建立傳輸方式的統(tǒng)一協(xié)議技術(shù)。因此，目前還只有山東試點相對成熟，另有重慶、湖北、內(nèi)蒙古、河南等省份參考嘗試，全國技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)還有待于未來統(tǒng)一。

多措并舉打擊造假

雖然環(huán)保部要求，對國控污染源每月至少例行檢查一次，對非國控污染源每季度檢查一次。但因?qū)I(yè)人力不足等，并無法做到全面監(jiān)督。

以山東省為例，專門做污染源管理和監(jiān)控的環(huán)保人員只有11人，但面對的是2000多個國控及省控污染源點位，監(jiān)督人員捉襟見肘。于是，內(nèi)蒙古、河南等地嘗試推行工況在線監(jiān)測法，即除了企業(yè)在線監(jiān)控數(shù)據(jù)以外，還根據(jù)企業(yè)生產(chǎn)的用電量、耗水量等能源消耗量，及生產(chǎn)投料量等多項數(shù)據(jù)，反推換算到排放數(shù)據(jù)，進行綜合數(shù)據(jù)互相比對，查驗是否作假。

然而，效果不佳。山東僅試行一年左右后就否了。原因是，多種綜合數(shù)據(jù)，主要依賴于企業(yè)自行提供，真實性存疑，如企業(yè)提交的數(shù)據(jù)不真，等于這種綜合驗證方法失效;其次，投入成本太大。

駱建華分析，綜合耗能量的查驗在部分省份實施的不成功，“因成本過高，只能抽樣檢查，無法細(xì)查逐個監(jiān)控點位。而且，一些省份實施后，環(huán)保部門需向其他部門索要相關(guān)數(shù)據(jù)，比如耗電量需得到電力公司的配合，執(zhí)行起來并不順暢”。

近年來，將大數(shù)據(jù)引入環(huán)保系統(tǒng)，能否破解排放數(shù)據(jù)的造假難題，亦在業(yè)內(nèi)有過討論。西安交通大學(xué)環(huán)保大數(shù)據(jù)研究中心主任林宣雄認(rèn)為，可以通過比對，發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)中的異動，并對比線上、線下數(shù)據(jù)，進而判斷在線監(jiān)控數(shù)據(jù)是否造假。

不過，對于大數(shù)據(jù)研究分析的前提是，如何充分收集海量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。因為越混雜多元的數(shù)據(jù)，才能矯正錯誤的數(shù)據(jù)，得出相對精確的結(jié)論。但數(shù)據(jù)充分的前提是，打破各部門阻隔，做到數(shù)據(jù)信息公開和釋放。另外，林宣雄稱，污染源數(shù)據(jù)方面僅有末端排放口的數(shù)據(jù)，還缺乏過程數(shù)據(jù)。

駱建華認(rèn)為，最現(xiàn)實的杜絕整治辦法是，每抓到一例弄虛作假，就嚴(yán)懲以示威懾。此前對環(huán)保法修訂時，他便提出了這一思路：監(jiān)測數(shù)據(jù)造假由來已久，對于一些性質(zhì)極為惡劣的行為，比如篡改、偽造環(huán)保數(shù)據(jù)的，不能僅罰款處罰，還應(yīng)該拘留，甚至入刑。

以往《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等規(guī)定，主要是罰款處罰，金額通常在10萬元以下。新《環(huán)保法》實施后，處罰力度有所增加，對造假行為的實施者，可視情節(jié)程度，行政拘留5日至15日。

在即將開庭的山東金嶺公司的大氣污染公益訴訟中，針對該公司熱電鍋爐廢氣長期超標(biāo)排放行為，廣饒縣環(huán)保局在2015年3月和11月共五次下達“按日處罰行政決定書”，按日計罰總額達1500萬元。

自然之友在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，自2014年以來，金嶺化工公司因環(huán)境違法行為，雖然多次受到環(huán)保部門的行政處罰，以罰款了事，但至今未予整改合規(guī)。

葛楓說：“處罰力度不夠，很難對于一些‘慣犯有足夠的威懾力，因此希望借由此案，通過公益訴訟在2016年里樹立一個典型范例，突破‘以罰代管的傳統(tǒng)路徑，也讓更多的企業(yè)能在大氣排放行為上有所收斂?！?