王 敏 方 鑄 江淑斌

(云南財(cái)經(jīng)大學(xué)，云南 昆明 650221)

精準(zhǔn)扶貧視域下財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理機(jī)制評(píng)估
——基于云貴高原4個(gè)貧困縣的調(diào)研分析

王 敏 方 鑄 江淑斌

(云南財(cái)經(jīng)大學(xué)，云南 昆明 650221)

構(gòu)建基于基層政府視角和目標(biāo)群體視角的指標(biāo)體系，從資金的分配、使用和監(jiān)督三個(gè)方面對(duì)黔滇兩省4縣的財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理機(jī)制改革進(jìn)行第三方評(píng)估，結(jié)果表明，新的財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理制度、監(jiān)管體系在省縣兩級(jí)較為完善，黔滇兩省均有各具特色的創(chuàng)新。針對(duì)其中存在的問題，應(yīng)采取擴(kuò)大財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的使用范圍、完善資金使用配套措施、加大基層政府和目標(biāo)群體參與扶貧項(xiàng)目決策的力度以及建立和完善創(chuàng)新財(cái)政扶貧資金管理方式的交流機(jī)制，及時(shí)推廣先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，降低扶貧治理模式的探索成本等措施，進(jìn)一步保障扶貧資金使用的精準(zhǔn)有效。

財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金；精準(zhǔn)扶貧；基層政府視角；目標(biāo)群體視角

一、引言

2014年初，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)，部署六項(xiàng)扶貧開發(fā)機(jī)制改革工作，改革財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理機(jī)制成為其中關(guān)鍵內(nèi)容之一。從近期財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理研究文獻(xiàn)可以看出，目前的研究主要分為三類：第一類是基于全國或者地區(qū)視角研究財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理機(jī)制，分析在相關(guān)政策和管理方面存在的問題，并據(jù)此提出改革的基本思路和政策建議。[1][2]第二類是通過構(gòu)建包括經(jīng)濟(jì)績(jī)效、社會(huì)績(jī)效和環(huán)境績(jī)效的指標(biāo)體系，對(duì)財(cái)政扶貧資金的績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，并分析其存在的問題，提出改進(jìn)和提高績(jī)效管理質(zhì)量和水平的建議。[3][4]第三類是從基層參與的視角，研究創(chuàng)新財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理機(jī)制，有代表性的是云南省鹽津縣探索提出的“政府主導(dǎo)、群眾主體、共同參與、家事家辦”的政府、群眾共同參與的扶貧開發(fā)模式及其相應(yīng)的資金管理機(jī)制。[5]

另外，在實(shí)踐中，各級(jí)政府對(duì)財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金已經(jīng)自上而下開展了系統(tǒng)的績(jī)效評(píng)估工作，制定了相應(yīng)的規(guī)范措施，比如：財(cái)政部、國務(wù)院扶貧辦關(guān)于印發(fā)《財(cái)政扶貧資金績(jī)效考評(píng)試行辦法》，各省級(jí)政府也出臺(tái)了相應(yīng)的財(cái)政扶貧資金項(xiàng)目管理辦法。

但是，無論理論界還是實(shí)踐部門，就財(cái)政專項(xiàng)資金使用績(jī)效評(píng)估尚存在兩個(gè)方面的不足：第一，缺少基于建檔立卡的扶貧目標(biāo)群體視角的評(píng)估；第二，尚未對(duì)創(chuàng)新扶貧開發(fā)工作機(jī)制后推動(dòng)的財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金改革的最新績(jī)效進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)估。據(jù)此，本研究從基層政府和目標(biāo)群體兩個(gè)視角，對(duì)黔滇兩省在2014年初《意見》發(fā)布以來，至2015年7月對(duì)創(chuàng)新機(jī)制、改革財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)估，通過實(shí)地調(diào)研、分析比較，研究總結(jié)各地較為成功的經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)尚待解決的問題，并提出改進(jìn)的政策建議。

二、評(píng)估體系的構(gòu)建

(一)評(píng)估視角

本文著重從基層政府以及目標(biāo)群體視角出發(fā)，對(duì)財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理機(jī)制改革創(chuàng)新的效果進(jìn)行評(píng)價(jià)?；鶎诱饕膏l(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員和基層站所負(fù)責(zé)人以及省、市、縣級(jí)參與扶貧開發(fā)工作的相關(guān)部門；目標(biāo)群體是財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金和扶貧開發(fā)項(xiàng)目瞄準(zhǔn)的對(duì)象，具體而言，從扶貧開發(fā)的實(shí)際工作來看，目標(biāo)群體主要是指國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣，貧困發(fā)生率高、貧困程度深的貧困鄉(xiāng)和已經(jīng)建檔立卡的貧困村和貧困戶。

表1 基層政府視角的評(píng)估指標(biāo)

(二)指標(biāo)體系

根據(jù)財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理的制度規(guī)定和創(chuàng)新機(jī)制的要求，從兩個(gè)方面系統(tǒng)構(gòu)建評(píng)估指標(biāo)體系：第一，基層政府視角，分別從分配評(píng)價(jià)、使用評(píng)價(jià)與監(jiān)督評(píng)價(jià)三個(gè)層面建立相應(yīng)的指標(biāo)體系；第二，目標(biāo)群體視角，分別從受益方式、使用監(jiān)督與決策參與三個(gè)層面建立相應(yīng)的指標(biāo)體系。

1.基層政府視角的評(píng)估指標(biāo)體系。包括分配機(jī)制、使用機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制3項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)，分別包括制度建設(shè)、管理和評(píng)價(jià)3個(gè)方面、共計(jì)9項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)，均為定性指標(biāo)。每個(gè)指標(biāo)設(shè)立不同的考核層級(jí)，以及各個(gè)層級(jí)需要達(dá)到的考核標(biāo)準(zhǔn)。

2.目標(biāo)群體視角的評(píng)估指標(biāo)體系。包括受益方式、使用監(jiān)督和決策參與3個(gè)一級(jí)指標(biāo)，分步包括制度建設(shè)、管理和評(píng)價(jià)3個(gè)方面、共計(jì)9項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)，均為定性指標(biāo)。每個(gè)指標(biāo)設(shè)立不同的考核層級(jí)，以及各個(gè)層級(jí)需要達(dá)到的考核標(biāo)準(zhǔn)。目標(biāo)群體視角評(píng)價(jià)更加注重對(duì)扶貧資金受益方式多元、扶貧資金使用規(guī)范、社會(huì)主體參與多元等方面內(nèi)容。

表2 目標(biāo)群體視角的評(píng)估指標(biāo)

(三)評(píng)估步驟

評(píng)估分三步進(jìn)行：第一步，與省級(jí)扶貧辦座談，全程錄音整理成文字資料，重點(diǎn)了解扶貧開發(fā)的整體情況，以及《意見》出臺(tái)以來省級(jí)層面落實(shí)和創(chuàng)新的情況，并取得相應(yīng)規(guī)范制度文件；第二步，貴州、云南各選擇兩個(gè)樣本縣(貴州威寧、盤縣；云南劍川、鹽津縣)，并分別實(shí)地與各縣縣扶貧辦、財(cái)政局、發(fā)展改革局、農(nóng)業(yè)局、林業(yè)局、水利局和審計(jì)局等相關(guān)扶貧部門進(jìn)行座談，獲取地方根據(jù)上級(jí)政府文件出臺(tái)的具體實(shí)施細(xì)則，了解實(shí)施情況、創(chuàng)新工作及存在問題；第三步，分別在樣本縣選擇三個(gè)鄉(xiāng)和三個(gè)村，向鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村干部以及貧困戶發(fā)放調(diào)查問卷，了解扶貧項(xiàng)目開展和扶貧資金使用的實(shí)際情況。

圖1 評(píng)估體系構(gòu)建的框架圖

三、評(píng)估結(jié)果：基于云貴高原4縣的調(diào)研

(一)調(diào)研總體情況

課題組分別在貴州威寧縣(金鐘鎮(zhèn)、爐山鎮(zhèn)、逸拉鎮(zhèn))、盤縣(滑石鄉(xiāng)、淤泥鄉(xiāng)、普古鄉(xiāng))、云南劍川縣(彌沙鎮(zhèn)、老君山鎮(zhèn)、羊岑鄉(xiāng))、鹽津縣(廟壩鄉(xiāng)、柿子鄉(xiāng))進(jìn)行了調(diào)研，在每一個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))選取一個(gè)樣本村和一定數(shù)量的建檔立卡貧困戶，對(duì)四縣分別從縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村莊到農(nóng)戶進(jìn)行了座談和問卷調(diào)查。對(duì)于縣級(jí)政府中以扶貧辦、財(cái)政局等涉及扶貧專項(xiàng)使用和管理的各單位，主要采用座談方法。依據(jù)財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金使用、分配與管理等相關(guān)方面的要求制定了系統(tǒng)的座談提綱，樣本縣各單位據(jù)此準(zhǔn)備材料，并在座談會(huì)上進(jìn)行交流。同時(shí)，整理分析各縣級(jí)政府扶貧開發(fā)、財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理的規(guī)章制度。對(duì)于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村和貧困農(nóng)戶，主要采取訪談和發(fā)放調(diào)查問卷的方法。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的問卷內(nèi)容包括地方貧困情況、認(rèn)定貧困戶的程序和方法、實(shí)施的扶貧項(xiàng)目以及監(jiān)督專項(xiàng)扶貧資金的情況；農(nóng)戶的問卷內(nèi)容包括被調(diào)查家庭結(jié)構(gòu)、當(dāng)年收支情況、致貧原因、關(guān)于貧困和反貧困的認(rèn)知。課題組共形成座談?dòng)涗?2份，回收鄉(xiāng)(鎮(zhèn))及村莊有效問卷48份，回收農(nóng)戶有效問卷150份。

(二)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)

專家組完成所有調(diào)研鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、農(nóng)戶以后，通過對(duì)搜集資料的整理和農(nóng)戶調(diào)查問卷的分析，開始設(shè)計(jì)與指標(biāo)體系相對(duì)應(yīng)的評(píng)分體系，實(shí)際操作中基層政府視角和目標(biāo)群體視角各為50分，共100分，并依次按照不同指標(biāo)層級(jí)賦予一定分值。具體來看，針對(duì)每一個(gè)考核標(biāo)準(zhǔn)給出一個(gè)相應(yīng)的得分，分配機(jī)制(受益方式)得分范圍在14—50分；使用機(jī)制(使用監(jiān)督)得分范圍在14—50分；監(jiān)督機(jī)制(決策參與)得分范圍在14—50分。由于分配機(jī)制(受益方式)與使用機(jī)制(使用監(jiān)督)涉及調(diào)研內(nèi)容比較詳細(xì)，因此分配機(jī)制(受益方式)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)分為5檔，分別是0-14分；14-20分；20-30分；30-40分；40-50分。與此對(duì)應(yīng)的是“很差”；“差”；“中”；“好”；“很好”。使用機(jī)制(使用監(jiān)督)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)分為5檔，分別是0-14分；14-20分；20-30分；30-40分；40-50分。與此對(duì)應(yīng)的是“很差”；“差”；“中”；“好”；“很好”。監(jiān)督機(jī)制(決策參與)分為3檔，分別是0-14分；14-40分；40-50分。與此對(duì)應(yīng)的是“差”；“中”；“好”。

(三)評(píng)估結(jié)果

通過實(shí)地調(diào)研進(jìn)行問卷分析和綜合評(píng)判，對(duì)財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理機(jī)制的初步評(píng)估結(jié)果如下：

1.財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理機(jī)制評(píng)估：基層政府視角。省級(jí)政府在貧困對(duì)象扶持、駐村結(jié)對(duì)精準(zhǔn)幫扶、項(xiàng)目安排到村到戶、資金使用精準(zhǔn)、精準(zhǔn)考核等方面出臺(tái)了系列政策文件，逐步在省級(jí)層面形成了精準(zhǔn)工作機(jī)制政策體系①2014年以來，貴州在扶貧資金使用上實(shí)行專項(xiàng)扶貧目標(biāo)、任務(wù)、資金和權(quán)責(zé)“四到縣”制度。各縣按照《貴州省財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金報(bào)賬制管理實(shí)施細(xì)則(試行)》建立完善扶貧項(xiàng)目立項(xiàng)、審批、實(shí)施、驗(yàn)收、評(píng)估等管理制度。設(shè)立縣級(jí)“財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金專戶”和鄉(xiāng)級(jí)“財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金報(bào)帳專戶”。制定“財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金項(xiàng)目管理細(xì)則”、“財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金鄉(xiāng)級(jí)報(bào)帳細(xì)則”等政策文件。推行扶貧項(xiàng)目鄉(xiāng)村公示制、“民生特派”和“第三方”評(píng)估制度。。在基層操作方面，尤其是貴州省，在項(xiàng)目安排方面，以“效益到戶”為目標(biāo)、以促進(jìn)市場(chǎng)在扶貧資源配置中發(fā)揮決定性作用為重點(diǎn)的新型產(chǎn)業(yè)化精準(zhǔn)扶貧探索實(shí)踐；在資金使用精準(zhǔn)上，實(shí)施“鄉(xiāng)鎮(zhèn)申報(bào)、縣級(jí)審批、鄉(xiāng)實(shí)施、鄉(xiāng)鎮(zhèn)初檢、縣級(jí)驗(yàn)收、鄉(xiāng)級(jí)保障”的財(cái)政扶貧資金使用制度，保障了扶貧資金使用到村、到戶。

表3 樣本縣基層政府視角評(píng)估結(jié)果表②調(diào)研過程中的問卷調(diào)查以及具體調(diào)研材料，限于篇幅這里不再詳細(xì)介紹，如有需要可向作者索取。

2.財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理機(jī)制評(píng)估：目標(biāo)群體視角。針對(duì)貧困農(nóng)戶貧困狀況及需求，幫扶責(zé)任人以項(xiàng)目等形式對(duì)貧困農(nóng)戶的發(fā)展進(jìn)行資金投入。調(diào)查數(shù)據(jù)表明：貧困農(nóng)戶對(duì)幫扶資金投入的評(píng)價(jià)方面，51.56%的樣本貧困農(nóng)戶表示獲得的幫扶資金符合其發(fā)展需要。在幫扶資金滿足其發(fā)展需要的程度方面，2.86%的樣本貧困農(nóng)戶表示獲得幫扶資金超出其發(fā)展需求，25.71%的貧困農(nóng)戶表示獲得的幫扶資金較好地滿足了其發(fā)展需求，48.57%的貧困農(nóng)戶表示獲得的幫扶資金基本能滿足其發(fā)展需求，22.86%的貧困農(nóng)戶表示獲得的幫扶資金不能滿足其發(fā)展需求。

表4 樣本縣目標(biāo)群體視角評(píng)估結(jié)果表

四、評(píng)估結(jié)論、存在問題和政策建議

(一)評(píng)估結(jié)論

根據(jù)上述調(diào)研與評(píng)估結(jié)果，黔滇兩省的樣本縣積極落實(shí)推進(jìn)中央《意見》要求的各項(xiàng)工作，并因地制宜形成了各具特色的經(jīng)驗(yàn)。主要體現(xiàn)為：

1.黔滇省縣兩級(jí)制度建設(shè)均較為完善。在國務(wù)院扶貧辦發(fā)布《關(guān)于改革財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理機(jī)制的意見》一年以來，貴州、云南在省級(jí)統(tǒng)籌規(guī)劃的基礎(chǔ)上，積極探索具體創(chuàng)新措施，針對(duì)財(cái)政扶貧工作方面出臺(tái)《關(guān)于改革創(chuàng)新財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于印發(fā)＜關(guān)于建立財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金安全運(yùn)行機(jī)制的意見＞的通知》、《貴州省財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金報(bào)賬制管理實(shí)施細(xì)則(試行)》、《中共云南省委辦公廳 云南省人民政府辦公廳印發(fā)〈關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的實(shí)施意見〉的通知》等文件。樣本縣的扶貧辦和財(cái)政部門也都制定了實(shí)施的細(xì)則。

2.黔滇均構(gòu)建了多方參與、各具特色的財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金監(jiān)管體系。貴州省按照“項(xiàng)目跟著規(guī)劃走，資金跟著項(xiàng)目走，監(jiān)督跟著資金走”的原則，建立完善扶貧項(xiàng)目立項(xiàng)、審批、實(shí)施、驗(yàn)收、評(píng)估等管理制度和監(jiān)管程序，尤其將啟動(dòng)“貴州省扶貧云平臺(tái)”上線運(yùn)行，以實(shí)現(xiàn)“大數(shù)據(jù)手段+制度框架設(shè)計(jì)+精準(zhǔn)管理”。云南省出臺(tái)了《關(guān)于建立財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金安全運(yùn)行機(jī)制的意見》，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持“七個(gè)落實(shí)”(公告公示制度、地方政府自我約束、行業(yè)監(jiān)督、專門監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、績(jī)效評(píng)價(jià)和駐村工作隊(duì)“四個(gè)全程參與”)，構(gòu)建全面監(jiān)管體系。

3.貴州省在穩(wěn)步推進(jìn)各項(xiàng)創(chuàng)新機(jī)制、省縣鄉(xiāng)村四級(jí)政府工作銜接方面積累了較為系統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)。相對(duì)而言，貴州省改革創(chuàng)新措施工作進(jìn)度較快，執(zhí)行程度較深。第一，分配機(jī)制方面，貴州省采用因素法分配，進(jìn)度較快、力度較大。2014年60%的專項(xiàng)按照因素法分配，2015年提高到80%。同時(shí)，部分資金引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制分配，把資金分配與工作考核、資金使用績(jī)效評(píng)估結(jié)果相結(jié)合，創(chuàng)新探索了以獎(jiǎng)代補(bǔ)等競(jìng)爭(zhēng)性分配辦法；第二，在使用管理方面，貴州省省縣鄉(xiāng)村四級(jí)政府上下聯(lián)動(dòng)、層層落實(shí)方面銜接得更為有效一些，省級(jí)政府積極探索加速資金撥付、簡(jiǎn)化流程方面的辦法；縣級(jí)政府努力推進(jìn)鄉(xiāng)級(jí)報(bào)賬機(jī)制，縣級(jí)財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金逐步推行國庫集中支付；鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政設(shè)立扶貧專戶，鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金實(shí)行專戶管理，專賬核算，封閉運(yùn)行，資金支付實(shí)行轉(zhuǎn)賬結(jié)算，嚴(yán)格控制現(xiàn)金支出。

4.云南省在目標(biāo)群體扶貧資金決策參與方面進(jìn)行了較有價(jià)值的探索。云南省鹽津縣將扶貧資金納入?yún)⑴c式預(yù)算管理①群眾參與預(yù)算是以基層群眾為主體，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督為主要內(nèi)容，按照公平、公開、公正的原則，通過民主議事等形式，最終實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算科學(xué)、透明，進(jìn)一步提高資金使用效益，促進(jìn)群眾依法自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的一種基層預(yù)算管理形式。。其改革內(nèi)容包括“確定目標(biāo)、比例分配、部門預(yù)編、政府審定、績(jī)效考核、預(yù)算公開”六個(gè)方面，在18家部門試行“比例·績(jī)效預(yù)算”?？h扶貧辦屬比例·績(jī)效預(yù)算單位，2014年審查通過8個(gè)項(xiàng)目90萬元、2015年審查通過11個(gè)項(xiàng)目101.5萬元。對(duì)審查通過的預(yù)算在鹽津縣政府信息公開門戶網(wǎng)站進(jìn)行公開。扶貧參與式預(yù)算管理較好地提高了扶貧項(xiàng)目選擇和扶貧績(jī)效評(píng)估的精準(zhǔn)性。

5.有必要根據(jù)目標(biāo)群體進(jìn)一步提高財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金使用的精準(zhǔn)性。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目標(biāo)群體中超過80%的農(nóng)戶希望通過自身努力和幫扶盡快脫貧。而支出型貧困成為制約其脫貧的重要因素。貴州、云南農(nóng)村貧困大多屬于山地貧困類型。長(zhǎng)期以來，收入水平低始終是其農(nóng)村貧困的重要特征。隨著城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)，貧困農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工有效地緩解了農(nóng)村貧困家庭的收入貧困。根據(jù)對(duì)貧困村和貧困農(nóng)戶的調(diào)查分析表明：將低保人口納入扶持對(duì)象范圍后，黔滇兩省農(nóng)村貧困逐漸呈現(xiàn)出收入型貧困和支出型貧困并存的特點(diǎn)。貧困對(duì)象既有發(fā)展資源不足形成的收入貧困，又有因病、因?qū)W、因家庭房屋建設(shè)等呈現(xiàn)出的支出型貧困特點(diǎn)。貧困農(nóng)戶對(duì)于農(nóng)業(yè)實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)、醫(yī)療救助、教育幫扶等方面的幫扶需求更加迫切。

(二)存在問題

調(diào)研中，也發(fā)現(xiàn)了兩省均存在的三個(gè)突出問題：

1.財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金使用范圍過于狹窄。現(xiàn)行財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金使用范圍規(guī)定過死，范圍過窄，不利于各地根據(jù)實(shí)際情況推進(jìn)扶貧工作。比較典型的是，盤縣淤泥鄉(xiāng)擬根據(jù)自身民族文化較為豐富的特點(diǎn)推進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)建設(shè)，并由此發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)，通過富有特色的產(chǎn)業(yè)推動(dòng)扶貧工作。但根據(jù)現(xiàn)有管理辦法，文化產(chǎn)業(yè)卻不能納入相應(yīng)的支持范圍。

2.制度配套措施有待完善。首先，預(yù)算制度不夠配套，財(cái)政專項(xiàng)扶貧專項(xiàng)的資金分配鏈條過長(zhǎng)、涉貧專項(xiàng)資金零星分散、多頭管理，存在整合不足、規(guī)模效益不能有效發(fā)揮的問題。其次，國庫管理制度需要相應(yīng)改革，扶貧資金的支付常常不能完全及時(shí)到位。最后，政府采購制度需要根據(jù)扶貧項(xiàng)目的特點(diǎn)進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整，許多扶貧項(xiàng)目存在顯著的小、散、多的特點(diǎn)，需要更加靈活的政府采購機(jī)制?，F(xiàn)有政府扶貧項(xiàng)目采購存在過程復(fù)雜、采購成本較高以及基層政府、目標(biāo)群體難于主動(dòng)參與的問題。

3.基層政府和目標(biāo)群體對(duì)于扶貧項(xiàng)目決策參與不夠，上級(jí)決策的扶貧項(xiàng)目存在“失準(zhǔn)”或“脫靶”的問題。部分上級(jí)推動(dòng)的項(xiàng)目，與基層和目標(biāo)群體實(shí)際需求的匹配度不夠，致使基層政府和目標(biāo)群體推動(dòng)積極性不高，成效也不夠精準(zhǔn)。

(三)政策建議

根據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)的黔滇兩省在財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理方面的成效、經(jīng)驗(yàn)和存在的問題，基于有效實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)，提出以下政策建議：

1.適當(dāng)修訂擴(kuò)大財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金使用范圍。根據(jù)新時(shí)期貧困目標(biāo)群體的需求，以及各級(jí)政府上下聯(lián)動(dòng)推動(dòng)扶貧工作項(xiàng)目的要求，發(fā)揮基層政府的積極性，適當(dāng)在以下幾個(gè)方面拓寬扶貧資金使用范圍：第一，允許基層政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際設(shè)計(jì)具有特色的產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目；第二，加大扶貧資金支持支出性貧困的力度；第三，對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)較好的基層政府，給予更大的分配、使用和管理權(quán)限。

2.完善資金使用配套措施。與現(xiàn)代預(yù)算制度改革相結(jié)合，特別關(guān)注扶貧和涉農(nóng)資金的預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算評(píng)價(jià)的配套改革措施，在專項(xiàng)資金分配、撥付方面切實(shí)能夠與具體扶貧項(xiàng)目有效銜接。

3.加大基層政府和目標(biāo)群體參與扶貧項(xiàng)目決策的力度。扶貧項(xiàng)目由上級(jí)政府制定的優(yōu)點(diǎn)在于能夠統(tǒng)籌規(guī)劃，缺點(diǎn)在于具體項(xiàng)目的精準(zhǔn)性不夠。建議將自上而下和自下而上兩種項(xiàng)目驅(qū)動(dòng)方式相結(jié)合，更加注重基層政府在項(xiàng)目選擇時(shí)的決策權(quán)重，更加注重目標(biāo)群體的具體訴求，以更加精準(zhǔn)地確定扶貧項(xiàng)目。

4.建立和完善創(chuàng)新財(cái)政扶貧資金管理方式的交流機(jī)制，及時(shí)推廣先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，降低扶貧治理模式的探索成本?！兑庖姟吠瞥鰞H一年多，黔滇兩省均積極落實(shí)，創(chuàng)新了不少工作辦法。尤其是貴州省建立了系統(tǒng)的各級(jí)政府協(xié)同工作、層層落實(shí)的較為有效的機(jī)制，在實(shí)踐中取得較好效果。對(duì)于這些極有價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)建議加強(qiáng)交流，經(jīng)過適當(dāng)總結(jié)、完善后，在全國更大范圍內(nèi)推廣應(yīng)用，以提高財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金使用效益，降低探索高效扶貧模式的制度性探索成本。

[1]李洪輝.財(cái)政專項(xiàng)資金管理存在的問題及改革建議[J].財(cái)政研究，2014(6)：21-25.

[2]張社年.陜西財(cái)政專項(xiàng)資金管理改革的探索與思考[J].財(cái)政研究，2013(10)：68-69.

[3]高波，王善平.財(cái)政扶貧資金綜合績(jī)效評(píng)價(jià)體系研究[J].云南社會(huì)科學(xué)，2014(5)：86-89.

[4]寇永紅，呂博.財(cái)政扶貧資金績(jī)效審計(jì)工作現(xiàn)狀及改進(jìn)措施[J].審計(jì)研究，2014(4)：19-22.

[5]方鑄，王敏.財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金運(yùn)用“群眾參與式預(yù)算”管理的思考[J].財(cái)政監(jiān)督，2016(12)：61-66.

[責(zé)任編輯：賴 力]

F304.8；F812.2

A

1002-6924(2016)10-012-017

國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“稅收缺口測(cè)算體系與稅收政策分析拓展模型研究(71163044)”；國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“村集體在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的職能定位研究(14XJY023)”。

王敏，云南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向：財(cái)政稅收理論與實(shí)踐；方鑄，云南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士生，主要研究方向：財(cái)政稅收理論與實(shí)踐；江淑斌，云南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授，主要研究方向：農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。