崔 鈺 崔 慧

(1東北財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，遼寧大連，116025；2 中國工商銀行黑龍江省分行，黑龍江哈爾濱，150010)

拉丁美洲養(yǎng)老保險(xiǎn)改革及其對中國的啟示

崔 鈺1崔 慧2

(1東北財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，遼寧大連，116025；2 中國工商銀行黑龍江省分行，黑龍江哈爾濱，150010)

自20世紀(jì)80年代起拉丁美洲國家對養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行改革，將養(yǎng)老保險(xiǎn)由國家公共管理改革為私有化運(yùn)營或多種模式并存的方式。拉丁美洲國家作為發(fā)展中國家，其背景、社會(huì)條件和經(jīng)濟(jì)實(shí)力與中國類似，可以作為中國養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的參照樣板；其多樣化的改革方式及復(fù)雜的改革背景可以作為實(shí)踐案例對中國的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革提供參考，對中國正在進(jìn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革和新模式創(chuàng)立提供借鑒。本文從國際化的視角選取拉美國家進(jìn)行案例研究，通過比較分析其各自改革的手段和效果，結(jié)合中國的實(shí)際情況進(jìn)行分析借鑒；尤其針對在加速城市化背景下中國長期二元社會(huì)突顯的大批城鄉(xiāng)移民養(yǎng)老保險(xiǎn)問題，根據(jù)拉美私營化改革結(jié)果，借鑒吸收其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，創(chuàng)新性提出中國城鄉(xiāng)移民養(yǎng)老保險(xiǎn)多元化的經(jīng)營模式。

拉丁美洲；養(yǎng)老保險(xiǎn)改革；城鄉(xiāng)移民

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的選擇取決于一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)承受能力和不同階段的社會(huì)福利目標(biāo)。中國作為發(fā)展中國家，社會(huì)條件和經(jīng)濟(jì)實(shí)力尚不雄厚，與西方發(fā)達(dá)國家相比有很大的差距，其多數(shù)國家實(shí)行的現(xiàn)收現(xiàn)付制不適合中國國情。之前拉美國家改革前實(shí)行的也是福利國家的現(xiàn)收現(xiàn)付制，由于人口老齡化，基金管理低效，財(cái)政負(fù)擔(dān)過重等問題，拉丁美洲國家進(jìn)行了私有化改革，證明了現(xiàn)收現(xiàn)付制需要很多先決條件，而且造成很多社會(huì)弊端，在福利國家也出現(xiàn)了諸多問題。中國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從養(yǎng)老金覆蓋面，管理效率和運(yùn)營模式來看都處于起步階段，尚在不斷探索和完善過程中。社會(huì)福利最大化是國家的最終目標(biāo)，社會(huì)公共福利政策維護(hù)的是公平與正義，實(shí)行普惠性的福利國家的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式可以是我們的最終選擇，而如果過早實(shí)行將使尚在發(fā)展中的中國背上沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，很難實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。截至2014年底，中國養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保人數(shù)達(dá)到8.4億，其中5.0億是實(shí)施新農(nóng)保后的保障水平很低的城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，其領(lǐng)取最高金額為226元，其中只有3.4億人有保障較高的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)保障，相對于13.6億的總?cè)丝跀?shù)量其覆蓋的太少。我國目前的個(gè)人賬戶加政府統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已經(jīng)順利完成了原有保險(xiǎn)體制的改革，體現(xiàn)了政府保障與個(gè)人效率相結(jié)合，然而這只是解決了城鎮(zhèn)在崗人員的養(yǎng)老問題。目前中國社會(huì)發(fā)展面臨的最大問題是城鄉(xiāng)移民的城市化問題，解決這部分人的養(yǎng)老保障問題是使農(nóng)民徹底離開土地扎根城市的重中之重，第六次人口普查顯示中國有2.6億的流動(dòng)人口，大部分是農(nóng)村流動(dòng)人口，2005年全國5%抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，14歲流動(dòng)兒童達(dá)到1834萬，留守兒童多達(dá)5861萬，而且數(shù)量在攀升。這一巨大的人口數(shù)量，以目前中國的國力很難通過政府力量擔(dān)當(dāng)其社會(huì)養(yǎng)老保障責(zé)任。而長期拖延導(dǎo)致的留守兒童，城鄉(xiāng)移民無法真正城市化等問題已刻不容緩。拉丁美洲養(yǎng)老保險(xiǎn)改革有失敗也有成功的地方，值得我們關(guān)注的是引入私營部門經(jīng)營管理確實(shí)減少了政府財(cái)政赤字，這對于階段性解決城鄉(xiāng)移民這一群體的養(yǎng)老問題有啟發(fā)意義。本文選取智利、阿根廷及墨西哥3個(gè)代表性國家進(jìn)行分析，分別介紹智利養(yǎng)老保險(xiǎn)三個(gè)支柱體系，阿根廷公私混合模式及墨西哥非正規(guī)就業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式等。

一、拉丁美洲養(yǎng)老保險(xiǎn)改革情況

在過去的20年中，拉丁美洲國家最重要的社會(huì)問題就是養(yǎng)老金制度的結(jié)構(gòu)改革。在世界銀行及新自由主義思潮的推崇下，1981年智利率先從根本上調(diào)整了其原有的公有制度，改革的特點(diǎn)是從社會(huì)責(zé)任到個(gè)人責(zé)任的轉(zhuǎn)變。隨著智利領(lǐng)先和國際金融機(jī)構(gòu)的支持，拉美地區(qū)的許多國家在20世紀(jì)90年代實(shí)行了養(yǎng)老保險(xiǎn)體系私有化的改革，公共養(yǎng)老金由當(dāng)前強(qiáng)制性的個(gè)人稅收轉(zhuǎn)變到個(gè)人養(yǎng)老儲蓄賬戶。這些國家之前實(shí)行西方福利國家的養(yǎng)老金現(xiàn)收現(xiàn)付制度，但備受財(cái)政赤字、人口老齡化和基金運(yùn)營低效的困擾。在拉丁美洲已經(jīng)實(shí)施養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)性改革的國家包括：智利(1980年)，其中引入了一個(gè)基于個(gè)人賬戶的私人的基金制；秘魯(1992-1993年)和哥倫比亞(1993-1994年)，采用類似于智利的改革，但保持平行的公共系統(tǒng)；阿根廷(1993-1994年)，創(chuàng)造了一個(gè)包括公共體系和個(gè)人資金方案的混合模型(后者可以通過私人和公共企業(yè)管理)；烏拉圭(1995-1996年)，采用類似于阿根廷混合模型系統(tǒng)，但關(guān)閉舊的公共養(yǎng)老金計(jì)劃；墨西哥(1995-1997年)，它的許多功能與智利的改革類似。在這里我們列舉8個(gè)國家(見表1)進(jìn)行分析，并重點(diǎn)選取智利、阿根廷和墨西哥3個(gè)國家的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式進(jìn)行簡要討論。

表1 拉丁美洲國家進(jìn)行結(jié)構(gòu)性養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的績效指標(biāo)及選擇模式

資料來源：世界銀行，2006 & Mesa-Lago，2006。

表1中詳細(xì)列示了拉美8個(gè)主要國家在1997-1998年進(jìn)行改革10年后養(yǎng)老保險(xiǎn)的相關(guān)重要指標(biāo)。指標(biāo)為綜合2個(gè)外文圖表譯制，其中值得關(guān)注的是3個(gè)方面：(1)勞動(dòng)者覆蓋率方面，包括參保比例；(2)個(gè)人賬戶的貢獻(xiàn)率；(3)基金的經(jīng)營情況。我們發(fā)現(xiàn)拉美國家的覆蓋率與發(fā)達(dá)國家水平相比并不高，僅僅在過半數(shù)左右，這對于各國實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全民覆蓋的目標(biāo)有很大差距，其中的原因需要進(jìn)一步分析；個(gè)人賬戶的貢獻(xiàn)除了烏拉圭占12.37%，其他國家在7%～10%之間，我國是個(gè)人賬戶繳納8%、企業(yè)繳納20%，有近似的地方；拉美國家的養(yǎng)老保險(xiǎn)年平均收益率比較高，在7.4%～14%之間，這一點(diǎn)可以看出拉美國家養(yǎng)老保險(xiǎn)改革是有成效的，從之前的無力負(fù)擔(dān)到目前的較高的回報(bào)率，達(dá)到預(yù)計(jì)改革的效果，這對中國的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革來說值得關(guān)注，即私營基金的運(yùn)作模式更有效率，投資回報(bào)率更高。

此外，拉美國家養(yǎng)老保險(xiǎn)公司出現(xiàn)了集中的現(xiàn)象，集中比例均高于50%。政府監(jiān)管在刺激競爭方面是不太有效的。如表1所示，在大多數(shù)拉美國家，養(yǎng)老基金行業(yè)已經(jīng)高度集中，隸屬于3大養(yǎng)老基金公司，他們占據(jù)的市場份額在阿根廷40%，哥倫比亞60%，在智利、秘魯和烏拉圭占70%(Cruz-Saco and Mesa Lago，1998:417)。下面選取3個(gè)代表性國家對其模式進(jìn)行論述：智利、阿根廷和墨西哥。

(一)完全私有化的智利：3個(gè)支柱替代模式

1980年，智利政府對新就業(yè)人員關(guān)閉了舊的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制，將其替換為新的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，該模式有3個(gè)支柱(Pilar)組成：一是由非繳費(fèi)的政府公共系統(tǒng)為貧困者提供的福利為基礎(chǔ)的最低養(yǎng)老金，由國家決定發(fā)放的標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)額；二是強(qiáng)制性的個(gè)人賬戶繳費(fèi)系統(tǒng)，對所有有工資和工作的人實(shí)行的儲蓄體系，以使參與者獲得養(yǎng)老福利保障；三是在個(gè)人繳費(fèi)賬戶的基礎(chǔ)上的自愿計(jì)劃，如果繳費(fèi)超過法定標(biāo)準(zhǔn)的可以得到更多的稅收優(yōu)惠。第一支柱體現(xiàn)了社會(huì)的福利性由政府福利部門發(fā)放，二、三支柱部分為個(gè)人繳納的養(yǎng)老金完全交由私營基金公司管理經(jīng)營。

(二)混合模式的阿根廷：公私混合

1992年，阿根廷政府提出創(chuàng)建一個(gè)新的養(yǎng)老模式，包括一個(gè)公共的PAYG現(xiàn)收現(xiàn)付的一級(Tier)模式和一個(gè)完全私人基金運(yùn)營的個(gè)人賬戶二級模式。軍隊(duì)和省市公務(wù)員保留原來的體系，私人雇主仍需繳納27%的收入比率。原有的現(xiàn)收現(xiàn)付部分保留下來提供一個(gè)基礎(chǔ)養(yǎng)老金，同時(shí)建立起強(qiáng)制性的私營養(yǎng)老計(jì)劃，兩種模式混合在一起同時(shí)提供養(yǎng)老保障。

(三)墨西哥：替代模式

1997年，墨西哥由原有的社會(huì)保險(xiǎn)局管理改成個(gè)人賬戶計(jì)劃，類似智利。參保人可以選擇養(yǎng)老基金公司，尤其負(fù)責(zé)養(yǎng)老金管理，運(yùn)營及發(fā)放。對養(yǎng)老金由養(yǎng)老金儲蓄制度委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督。個(gè)人賬戶繳費(fèi)有政府0.225%、雇員1.125%和企業(yè)5.15%三方承擔(dān)。政府負(fù)責(zé)最低養(yǎng)老保障所需資金、為個(gè)人賬戶提供一筆較小的固定數(shù)值的繳費(fèi)。

這里值得一提的是墨西哥非正式就業(yè)的人數(shù)比例，其占國家的40%以上，這在拉美國家是一個(gè)普遍現(xiàn)象，也是造成其養(yǎng)老金覆蓋率低的主要原因。而這一非正規(guī)就業(yè)人口比例相當(dāng)于中國的農(nóng)村人口在全國人口所占的比例。解決這一人群的養(yǎng)老保障將是中國養(yǎng)老保險(xiǎn)改革最為艱難的一部分。中國農(nóng)村人口隨著城市化的繼續(xù)將逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝?，其養(yǎng)老保險(xiǎn)無疑將由目前的城鄉(xiāng)最低養(yǎng)老向城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)變。而如何解決這一政府負(fù)擔(dān)問題可以從墨西哥及拉美國家的改革經(jīng)驗(yàn)中得到啟示，文章后面將對保險(xiǎn)覆蓋率進(jìn)行列表分析。

二、 拉美國家養(yǎng)老保險(xiǎn)改革效果評述

拉美國家經(jīng)過20多年的努力，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革有成功和也有失敗的地方，本文根據(jù)其改革成效進(jìn)行分析評價(jià)為我國養(yǎng)老保險(xiǎn)改革提供參考。評價(jià)的重點(diǎn)是圍繞宏觀經(jīng)濟(jì)層面和養(yǎng)老保險(xiǎn)系統(tǒng)本身兩方面的影響。宏觀經(jīng)濟(jì)層面包括對國民儲蓄、資本市場和宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的影響；系統(tǒng)本身方面，包括基金回報(bào)率，新系統(tǒng)的行政成本，參保覆蓋水平，效率和公平等的影響。

對于國民儲蓄率的影響，國外很多學(xué)者鑒定，國民儲蓄事實(shí)沒有受到直接的影響。Armando Barrientos(1998)發(fā)現(xiàn)私人養(yǎng)老金沒有對儲蓄/GDP產(chǎn)生影響，只是代替了公共儲蓄的數(shù)額。對于資本市場方面，由于養(yǎng)老金的改革資本市場進(jìn)一步得到深化，歸結(jié)為私人管理的養(yǎng)老基金數(shù)目的增長。對此也有爭論，養(yǎng)老保險(xiǎn)改革與資本市場深化之間的關(guān)系尚不確定。Barrientos(1998)發(fā)現(xiàn)，養(yǎng)老金改革并促進(jìn)資本市場的深化，但認(rèn)為國有私有化和金融市場的法律和監(jiān)管框架需要全面檢修。事實(shí)上，他認(rèn)為，沒有養(yǎng)老金改革就沒有金融市場的改革和眾多的私有化成功，很多人質(zhì)疑其因果關(guān)系方向。對于整體養(yǎng)老金投資回報(bào)方面，私有化改革得到了廣泛的成功。私有化后智利的養(yǎng)老金投資回報(bào)率很高，年平均收益為11.27%(SAFP)。其他國家出臺的私有化計(jì)劃也保持了較高的年實(shí)際收益率，6個(gè)國家在7%～13%左右?；诟呋貓?bào)和在退休賬戶的高積累，許多結(jié)論認(rèn)為改革的努力將改善當(dāng)前和未來的退休福利。當(dāng)然這并不是凈收益，因?yàn)闆]有計(jì)算管理成本，私人基金運(yùn)營的管理成本較高，個(gè)人要支付2%的手續(xù)費(fèi)在購買保險(xiǎn)的時(shí)候，因?yàn)榛鸸疽嗷ジ偁?，加大銷售人員開支，廣告等費(fèi)用導(dǎo)致基金公司的管理成本較高，而且較多的基金公司導(dǎo)致基金的分散，降低了基金原有的規(guī)模效應(yīng)。Barreinos(1998)認(rèn)為智利等拉美基金系統(tǒng)運(yùn)營效率低的原因是由于發(fā)展中國家資本市場的低效導(dǎo)致的。

對于宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定方面，Krugmann(2004)認(rèn)為，“1990年阿根廷債務(wù)迅速累積的一個(gè)主要原因是在養(yǎng)老保險(xiǎn)改革期間個(gè)人賬戶的公私轉(zhuǎn)換時(shí)需要財(cái)政資金，當(dāng)時(shí)卡洛斯梅內(nèi)姆總統(tǒng)決定金融借貸而不是個(gè)人稅收”。因此社會(huì)保障私有化剝奪了政府大量的稅收，政府損失了1%的年度國內(nèi)生產(chǎn)總值(IMF，1998)的收入。1994-2001年在阿根廷進(jìn)行的社會(huì)保障私有化造成了政府赤字和債務(wù)。Dean Baker和Mark Weisbrot(2002)認(rèn)為失去社會(huì)保障稅收收入和所得的利息增長迅速創(chuàng)造了赤字，幾乎相當(dāng)于GDP的3%。事實(shí)上，社會(huì)保障私有化所產(chǎn)生的財(cái)政赤字，幾乎與阿根廷政府在這些年的預(yù)算赤字相當(dāng)。阿根廷政府不得不對這一損失進(jìn)行彌補(bǔ)，導(dǎo)致后來金融危機(jī)的加重。至于效率和公平方面，拉丁美洲是世界上收入分配最不平等的地區(qū)。有學(xué)者認(rèn)為，拉丁美洲的養(yǎng)老金私有化加劇了不公平，使窮人更窮。Buber(2000)強(qiáng)調(diào)，行政成本與完全私人繳納的個(gè)人賬戶有潛在的回歸關(guān)系。估計(jì)表明，對于10000比索個(gè)人收入的投保人在1987年的總費(fèi)用和傭金造成個(gè)人投保人每月收入減少了18%(Mesa Lago，1994:123-124)?；貧w結(jié)果顯示減少行政成本的一個(gè)明顯的方法是規(guī)范私人養(yǎng)老基金管理者可以征收的費(fèi)用結(jié)構(gòu)。

表2 拉美國家養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)構(gòu)性改革前后的投保覆蓋率對比(2004) 單位：%

來源：Mesa.Lago.，Private and Public Pension Systems Compared & Structural Pension Reform,2006.

如表2所示，對于投保覆蓋率的影響，拉美養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的成效是負(fù)面的，參保人數(shù)沒有增加反而降低了。由于許多人的反對和大量非正式部門的勞動(dòng)人員沒有進(jìn)入這一制度是主要原因，前面提到的手續(xù)費(fèi)比較貴也是一個(gè)原因。表2列示了多個(gè)國家改革前后的參保覆蓋比率，投保比率由改革前的38%降低到改革后的26.3%，如此低的覆蓋率，失去了全民養(yǎng)老保障的意義，從這一點(diǎn)來看，拉美國家給其他國家提供了啟示，即需要考慮非正規(guī)就業(yè)人員的參保模式和切實(shí)提高他們的參保意愿。就墨西哥而言，超過40%的人口沒有正規(guī)的就業(yè)單位，而公司和個(gè)人的統(tǒng)籌投保方式不適合這部分人群。中國對這一實(shí)際情況需要引以為鑒，目前大規(guī)模的城鄉(xiāng)移民涌向城市非正規(guī)就業(yè)部門，他們的養(yǎng)老保險(xiǎn)的解決需要切實(shí)可行的模式。下面以墨西哥為例論述其非正規(guī)就業(yè)的負(fù)面影響并結(jié)合中國的實(shí)際情況進(jìn)行分析。

三、墨西哥非正規(guī)就業(yè)的負(fù)面影響和啟示

世界銀行在 2004年發(fā)展報(bào)告《21世紀(jì)的老年收入保障——養(yǎng)老金制度改革國際比較》一書中提出了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的4大目標(biāo):充足性、可負(fù)擔(dān)性、可持續(xù)性和穩(wěn)健性,并將其作為檢驗(yàn)世界各國在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革是否成功的標(biāo)準(zhǔn)。第一指標(biāo)充足性是以保險(xiǎn)覆蓋率來衡量的，拉美國家中墨西哥的參保覆蓋率是最低的，而事實(shí)上墨西哥人均GDP水平并不低，由表2可見，墨西哥的投保繳費(fèi)率在2004年僅達(dá)到28%，在2010年只達(dá)到了33.4%，其最主要的原因是非正規(guī)就業(yè)在墨西哥達(dá)40%以上，見表3。而在發(fā)展中國家，非正規(guī)就業(yè)占很高的比例是一種常見的現(xiàn)象。目前中國的農(nóng)村流動(dòng)人口比例達(dá)20%左右(第六次人口普查)加上城市的非正規(guī)就業(yè)人員，中國的這一比例也很高，而他們目前的選擇也只能是城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，根本達(dá)不到養(yǎng)老保障的目的。這也使得養(yǎng)老保險(xiǎn)無法達(dá)到徹底解決老年貧困和促進(jìn)城鄉(xiāng)移民城市化的目的。墨西哥較高的非正規(guī)就業(yè)導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率低，向中國提供了一個(gè)警醒：即在非正規(guī)就業(yè)人數(shù)比例較高的情況下，通過月工資與養(yǎng)老保險(xiǎn)掛鉤實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的高覆蓋是很難達(dá)到的，只有降低加入該制度的門檻限制使更多人能參與到這個(gè)養(yǎng)老體系中，才能真正達(dá)到養(yǎng)老保障全面覆蓋的目的。

表3 墨西哥非正規(guī)就業(yè)比重(1992-2012年) 單位：%

來源：CEPAL,Urban Population Employed in Low Productivity Sectors of Labor Market (Informal Employment).http://interwp.cepal.org/sisgen/ConsultaIntegrada.asp?idLndicador=252&idioma=i.

墨西哥解決這一問題的辦法較為被動(dòng)而且政府付費(fèi)較高，即建立非繳費(fèi)型個(gè)人賬戶養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。墨西哥政府認(rèn)為這一部分人群都是窮人，無力支付養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，政府免費(fèi)提供最低養(yǎng)老保險(xiǎn)保障，每月支付大約43美元，這與中國目前實(shí)施的城鄉(xiāng)最低養(yǎng)老保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)和功能近似。而對于中國城鄉(xiāng)流動(dòng)人群而言，解決不了養(yǎng)老根本問題，而且城鄉(xiāng)移民的收入初期雖然不很穩(wěn)定，但經(jīng)過一段時(shí)間后很多人的收入接近正規(guī)就業(yè)水平，甚至超過這一水平。通過原有方式繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)已經(jīng)過低，不能滿足其養(yǎng)老保障的需要，也不能促使其下定決心徹底離開土地。目前市場上現(xiàn)有養(yǎng)老保險(xiǎn)模式已經(jīng)吸引一部分人加入，但存在費(fèi)用過高，完全商業(yè)化運(yùn)作，公眾信任度不高的問題。通過政府引入商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，將這一部分人群吸納進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，同時(shí)結(jié)合政府最低養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌及監(jiān)督職能，可以有效解決農(nóng)村流動(dòng)人口及城市無正規(guī)就業(yè)人口的養(yǎng)老保險(xiǎn)問題。從以上拉美及墨西哥的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革來看，引入商業(yè)化運(yùn)營是在沒有增加政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的情況下解決農(nóng)村流動(dòng)人口養(yǎng)老保障的唯一選擇。

中國目前可供選擇的商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)成為高收入階層理財(cái)或增加老年穩(wěn)定收入的選擇，而并非針對低收入人群。商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)可以成為國家養(yǎng)老保險(xiǎn)的有機(jī)組成部分，國家按照人頭注入最低養(yǎng)老保障資金，商業(yè)化保險(xiǎn)公司有償承擔(dān)社會(huì)養(yǎng)老保障責(zé)任，將企業(yè)運(yùn)作和政府監(jiān)督相結(jié)合，具體可以參照拉丁美洲的私營養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)作模式。其繳費(fèi)比例如果全部由非正式就業(yè)人員自己繳納，可以適當(dāng)降低百分點(diǎn)，從而進(jìn)一步降低養(yǎng)老金的門檻。繳納方式不必是月繳，可以是季繳或本年內(nèi)不定期定額繳納。養(yǎng)老保險(xiǎn)的商業(yè)化運(yùn)作不僅彌補(bǔ)了國家養(yǎng)老保險(xiǎn)的不足，同時(shí)可以階段性解決城鄉(xiāng)移民的后顧之憂，并促進(jìn)資本市場的發(fā)育。目前中國有多家人壽保險(xiǎn)公司經(jīng)營多年，有現(xiàn)代企業(yè)的管理方式，保險(xiǎn)基金的運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)，相互之間有競爭機(jī)制。選擇幾家作為公共養(yǎng)老基金的經(jīng)營公司，數(shù)量不宜過多，以免導(dǎo)致基金的分散降低規(guī)模效應(yīng)，也不易過少，以免無法引入競爭機(jī)制。同時(shí)嚴(yán)格控制基金公司基金管理成本，不允許做廣告及惡性競爭。養(yǎng)老保險(xiǎn)公司接受政府最低養(yǎng)老保險(xiǎn)基金及個(gè)人養(yǎng)老年金，建立個(gè)人養(yǎng)老賬戶，擔(dān)任發(fā)放養(yǎng)老基金運(yùn)作和提供養(yǎng)老保障的責(zé)任。

四、結(jié)論

通過上面的討論，中國可以從拉丁美洲國家改革經(jīng)驗(yàn)得到諸多啟示：首先，經(jīng)過30年的改革，私有化顯示了其降低政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，促進(jìn)資本市場，提高基金收益率等優(yōu)越的一面，同時(shí)也顯示了無法兼顧社會(huì)公平、加劇社會(huì)貧富差距、降低基金規(guī)模效應(yīng)等弊端。除此之外，私人賬戶會(huì)導(dǎo)致更大的行政管理成本，而這一弊病可以通過之后較高的基金回報(bào)率得到補(bǔ)償。拉美的經(jīng)驗(yàn)表明，將政府政策的控制與私人養(yǎng)老金計(jì)劃分開是不可能的，無論選擇哪種模式政府的監(jiān)督都是必需的。投保覆蓋率上的失敗提醒中國，給予參保者更多的優(yōu)惠，減少門檻限制是擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面的重點(diǎn)；其次，作為私有化的養(yǎng)老制度加劇不平等，中國應(yīng)該做更多的統(tǒng)籌調(diào)整來減弱個(gè)人賬戶的作用；再次，社會(huì)保障基金私有化或商業(yè)化運(yùn)營需注意規(guī)避經(jīng)濟(jì)周期或外部沖擊的風(fēng)險(xiǎn)，政府的參與和監(jiān)管是控制風(fēng)險(xiǎn)的必要手段；復(fù)次，在養(yǎng)老保險(xiǎn)改革從公共到個(gè)人賬戶的過渡階段，因?yàn)槭ド鐣?huì)保障稅收導(dǎo)致政府預(yù)算功能障礙，甚至引發(fā)金融危機(jī)是拉美自身發(fā)生的案例，在中國流動(dòng)人口養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)制建立過程中不會(huì)發(fā)生，因?yàn)檫@部分稅收之前政府也未曾獲得；最后，養(yǎng)老保障制度對城鄉(xiāng)流動(dòng)人口及城市非正規(guī)就業(yè)人口的有效覆蓋是我國養(yǎng)老保險(xiǎn)改革最難的一部分，向這部分人開放便利和優(yōu)惠的投保方式從而降低該制度的門檻限制，使完全個(gè)人繳納總比例降到10%～20%，并對該部分基金采用收益率較高的私人運(yùn)營、政府擔(dān)保的拉美國家養(yǎng)老基金的私有化運(yùn)作模式，從而在維持社會(huì)穩(wěn)定的同時(shí)提高社會(huì)福利，對促進(jìn)城市化具有決定性意義。

[1]陳工：《拉丁美洲國家養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革研究》，載《財(cái)經(jīng)問題研究》，2009(10)。

[2]高慶波：《墨西哥養(yǎng)老金制度的發(fā)展與完善》，載《拉丁美洲研究》,2014(36)。

[3]李東陽、張向達(dá)：《阿根廷養(yǎng)老制度改革研究》,載《東北財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》,2000(2)。

[4]劉紀(jì)新:《阿根廷的社會(huì)保障制度及其改革》,載《拉丁美洲研究》，1994(6)。

[5]沈潔穎:《中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度現(xiàn)狀及未來發(fā)展路徑——基于公平與效率的視角》,載《金融與經(jīng)濟(jì)》,2012(6)。

[6]王麗敏:《我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革與發(fā)展》，百度文庫，下載時(shí)間：2015-05-04。

[7]李珍、孫永勇:《養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的國際比較》,載《江西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》,2004(4)。

[8]世界銀行：《21世紀(jì)的老年收入保障——養(yǎng)老金制度改革國際比較》， 鄭秉文等譯， 北京，中國勞動(dòng)社會(huì)保障出版社,2006。

[9]《2015中國勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年鑒》。

[10]Barrientos,A."Pension Reform in Latin America",Aldershot:Ashgate,1998.

[11]Barrientos,A."Latin America:towards a liberal-informal welfare regime",in:Gough; G.Wood.

[12]A.Barrientos; P.Bevan; P.David and G.Room (eds.),"Insecurity and welfare regimes in Asia,Africa and Latin America",Cambridge:Cambridge University Press,pp.121-168,2004.

[13]Cruz-Saco,M.A.,Mesa-Lago,C.(eds.) "Do options exist? The reform of pension and health care systems in Latin America ",Pittsburgh,University of Pittsburgh Press,1998).

[14]Huber,E.,Stephens,J.D."The Political economy of pension reform:Latin America in comparative perspective",Paper prepared for delivery at the 2000 Meeting of the Latin American Studies Association,Miami,March 16-18,also published by UNRISD in a follow-up volume to the Copenhagen Summit,2000.

[15]IMF，Annual Report,page.9,1998.

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[20]Weisbrot,Mark and Dean Baker,"The Relative Impact of Trade Liberalization on Developing Countries." Washington DC:Center for Economic and Policy research,2002.http://www.cepr.net/index.php/publications/reports/the-relative-impact-of-trade-liberalization-on-developing-countries/.

(責(zé)任編輯：H)

Pension Reform in Latin America and its Enlightenment to China

CUI Yu CUI Hui

Since 1980s,Latin American countries have reformed their pension systems,transformed the pension insurance from the public management to the private operation or the coexistence of a variety of modes.Latin American countries also as developing countries have similar background,social conditions and economic strengthens and weaknesses with China,the diversification of their reform approaches and complex backgrounds could provide China the labors with different test cases as the references,for the ongoing Chinese pension reform and creation of a new Pension model.This article has tried to analyzed the pension reforms with selected Latin American countries as case study.Means and effects of their reforms can be as the reference models for China's pension reform,combined with China's actual situation.This article has drawn lessons from their reform in order to avoid the failures in China; especially for the large number of rural-urban immigrants’ endowment insurance problems,induced by the long-term binary social system under the accelerated urbanization in China,according to the Latin American pension privatization reforms’ experiences and lessons,this article has innovatively proposed multi-models pension insurance for such rural-urban migrant people.

Latin America，pension reform，rural-urban migration