張曉玲 周結(jié)斌

安徽省大別山地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀、問(wèn)題和建議

張曉玲 周結(jié)斌

一、安徽省大別山地區(qū)基本情況

大別山位于安徽省、湖北省、河南省三省交界處，是長(zhǎng)江與淮河水系的分水嶺。大別山區(qū)是我國(guó)典型的集山區(qū)、庫(kù)區(qū)、多省交界區(qū)、革命老區(qū)、貧困區(qū)、水土流失嚴(yán)重區(qū)于一體的特殊區(qū)域。安徽省六安市霍山縣、安慶市岳西縣及河南省信陽(yáng)市商城縣是大別山區(qū)核心地區(qū)。

安徽省大別山區(qū)是淮河源頭重要的水源涵養(yǎng)區(qū)之一，是長(zhǎng)江水系和淮河水系諸多中小型河流的發(fā)源地及水庫(kù)水源涵養(yǎng)區(qū)，也是我國(guó)重要的生態(tài)功能區(qū)和長(zhǎng)江淮河中下游地區(qū)重要的生態(tài)安全屏障，該區(qū)蘊(yùn)藏著豐富優(yōu)質(zhì)的水資源，境內(nèi)梅山、響洪甸、佛子嶺、磨子潭、白蓮崖、龍河口六座大型水庫(kù)水資源總量達(dá)70.87億m3，水質(zhì)Ⅱ～Ⅲ類，在滿足當(dāng)?shù)爻鞘猩a(chǎn)生活用水的同時(shí)，成為下游合肥、淮南等城市的重要水源地。境內(nèi)淠史杭灌區(qū)是全國(guó)三個(gè)特大型灌區(qū)之一，范圍涉及安徽、河南兩省4市17個(gè)縣區(qū)。為修建水庫(kù)及淠史杭工程，淹沒(méi)土地45.6萬(wàn)畝，移民30萬(wàn)人；為涵養(yǎng)水源、保護(hù)水質(zhì)，封山育林11.3萬(wàn)公頃，退耕還林4.7萬(wàn)公頃，建設(shè)水源涵養(yǎng)林7.3萬(wàn)公頃。

六安市金寨縣和霍山縣位于大別山腹地，是五大水庫(kù)集中所在地。金寨縣境內(nèi)有史河、西淠河兩大水系和響洪甸水庫(kù)、梅山水庫(kù)，兩大水庫(kù)庫(kù)容占大別山皖西五大水庫(kù)庫(kù)容的75.02%?；羯娇h位于淮河一級(jí)支流東淠河上游，東淠河貫穿全境，佛子嶺、磨子潭、白蓮崖三大水庫(kù)鑲嵌其中，總庫(kù)容12.93億m3。兩縣境內(nèi)水庫(kù)水質(zhì)優(yōu)良，生態(tài)戰(zhàn)略地位十分重要。

二、安徽省大別山區(qū)生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀

生態(tài)補(bǔ)償是以防止生態(tài)環(huán)境破壞、增強(qiáng)和促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)良性發(fā)展為目的，以從事對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生或可能產(chǎn)生影響的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、開(kāi)發(fā)、利用者為對(duì)象，以生態(tài)環(huán)境整治及恢復(fù)為主要內(nèi)容，以經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)為手段，以法律為保障的新型環(huán)境制度，可分為廣義和狹義兩種。廣義的生態(tài)補(bǔ)償制度包括對(duì)污染環(huán)境的補(bǔ)償和對(duì)生態(tài)功能的補(bǔ)償。狹義的生態(tài)補(bǔ)償制度，則專指對(duì)生態(tài)功能或生態(tài)價(jià)值的補(bǔ)償，包括對(duì)為保護(hù)和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境及其功能而付出代價(jià)、做出犧牲的單位和個(gè)人進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；對(duì)因開(kāi)發(fā)利用土地、礦產(chǎn)、森林、草原、水、野生動(dòng)植物等自然資源和自然景觀而損害生態(tài)功能、或?qū)е律鷳B(tài)價(jià)值喪失的單位和個(gè)人收取經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

目前安徽省大別山地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償主要有安徽省淠史杭灌區(qū)大型水庫(kù)庫(kù)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展扶持資金補(bǔ)償、安徽省大別山區(qū)水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償、國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)一般性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償和國(guó)家生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)取?/p>

1.安徽省淠史杭灌區(qū)大型水庫(kù)庫(kù)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展扶持資金補(bǔ)償

1999年10月，安徽省設(shè)立了淠史杭灌區(qū)大型水庫(kù)庫(kù)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展扶持資金，以促進(jìn)淠史杭灌區(qū)梅山、響洪甸、佛子嶺、磨子潭、龍河口五座大型水庫(kù)庫(kù)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，幫助庫(kù)區(qū)移民盡快脫貧致富，保障庫(kù)區(qū)移民合法權(quán)益。

（1）補(bǔ)償范圍

補(bǔ)償范圍為淠史杭灌區(qū)史河、淠河、杭埠河三條主要河流的發(fā)源地六安市金寨縣和霍山縣，以及梅山水庫(kù)、響洪甸水庫(kù)、佛子嶺水庫(kù)、磨子潭水庫(kù)及龍河口水庫(kù)淹沒(méi)受損地區(qū)，包括金寨縣、霍山縣及六安市裕安區(qū)。

（2）補(bǔ)償資金來(lái)源

補(bǔ)償資金來(lái)源于以下四個(gè)部分：一是從淠史杭灌區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉水費(fèi)中提取10%并提取水費(fèi)外附加10%；二是從淠史杭灌區(qū)工業(yè)用水（不包括發(fā)電用水，下同）、城鎮(zhèn)生活用水水費(fèi)外附加10%；三是從梅山、響洪甸、佛子嶺、磨子潭四座電站發(fā)電上網(wǎng)銷售收入總額中提取17%；四是以工代賑資金、支援不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金和扶貧信貸資金等。

（3）補(bǔ)償資金分配及補(bǔ)償對(duì)象確定

從史河灌區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉用水水費(fèi)中提取的資金和農(nóng)業(yè)灌溉用水、工業(yè)用水、城鎮(zhèn)生活用水水費(fèi)外附加的資金，全部分配給金寨縣；從淠河灌區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉用水水費(fèi)中提取的資金和農(nóng)業(yè)灌溉用水、工業(yè)用水、城鎮(zhèn)生活用水水費(fèi)外附加的資金，按照金寨縣63%、霍山縣34%、六安市裕安區(qū)3%的比例分配；從杭埠河灌區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉用水水費(fèi)中提取的資金和農(nóng)業(yè)灌溉用水、工業(yè)用水、城鎮(zhèn)生活用水水費(fèi)外附加的資金，全部分配給舒城縣。從梅山、響洪甸兩座電站發(fā)電上網(wǎng)銷售收入總額中提取的資金，全部分配給金寨縣；從佛子嶺、磨子潭兩座電站發(fā)電上網(wǎng)銷售收入總額中提取的資金，全部分配給霍山縣。

（4）資金使用方式

資金專項(xiàng)用于促進(jìn)淠史杭灌區(qū)梅山、響洪甸、佛子嶺、磨子潭、龍河口五座大型水庫(kù)庫(kù)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，其使用主要有以下四個(gè)方面：一是庫(kù)區(qū)移民農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，重點(diǎn)是在短期內(nèi)能夠取得較好效益，并能直接提高庫(kù)區(qū)移民收入的種養(yǎng)業(yè)項(xiàng)目和科技培訓(xùn)、推廣農(nóng)業(yè)實(shí)用技術(shù)項(xiàng)目；二是庫(kù)區(qū)移民集中居住地的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，重點(diǎn)是能夠直接改善庫(kù)區(qū)移民生產(chǎn)、生活條件的鄉(xiāng)村道路、農(nóng)田水利、人畜飲水、文教衛(wèi)生等基礎(chǔ)公益設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目；三是庫(kù)區(qū)移民發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，重點(diǎn)是開(kāi)發(fā)當(dāng)?shù)刭Y源的加工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)；四是不具備基本生活、生產(chǎn)條件的庫(kù)區(qū)移民戶的二次遷移。

2.安徽省大別山區(qū)水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償

（1）補(bǔ)償范圍

2014年，安徽省啟動(dòng)實(shí)施安徽省大別山區(qū)水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償，范圍涉及上游六安市裕安區(qū)、金安區(qū)，金寨縣、霍山縣、舒城縣、安慶市岳西縣和下游飲用水受益區(qū)合肥市。

（2）補(bǔ)償原則

參照新安江水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償模式，經(jīng)政府部門之間商定，由安徽省財(cái)政廳和環(huán)保廳牽頭制定了《安徽省大別山區(qū)水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償辦法》和《安徽省大別山區(qū)水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償資金管理辦法》，按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償，誰(shuí)破壞、誰(shuí)承擔(dān)”的原則，以保護(hù)水質(zhì)為目的，以水質(zhì)監(jiān)測(cè)結(jié)果為依據(jù)，對(duì)上游水源保護(hù)地區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償。

（3）補(bǔ)償資金來(lái)源

補(bǔ)償資金2億元，其中，省政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付1.2億元，受益地區(qū)合肥市出資4000萬(wàn)元，受損區(qū)地方配套4000萬(wàn)元。

（4）補(bǔ)償資金分配及補(bǔ)償對(duì)象確定

省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的補(bǔ)償資金，按照流域面積因素，分配給對(duì)合肥市飲用水源保護(hù)做出貢獻(xiàn)的六安市和安慶市岳西縣分別為1.18億元和200萬(wàn)元。該部分資金考慮的是上游已經(jīng)為水環(huán)境保護(hù)限制了自身發(fā)展，投入了水資源保護(hù)成本，因而，該部分資金直接劃撥給上游受損的六安市和岳西縣。

由六安、合肥配套的資金的分配根據(jù)兩市之間制定的考核規(guī)則確定，兩市之間在跨市河流淠河總干渠設(shè)立考核斷面（羅管閘），根據(jù)考核斷面水質(zhì)考核情況，確定補(bǔ)償主體。以高錳酸鹽指數(shù)、氨氮、總氮、總磷四項(xiàng)指標(biāo)2011～2013年年平均濃度值為基本限值，測(cè)算補(bǔ)償指數(shù)，確定補(bǔ)償對(duì)象。補(bǔ)償指數(shù)測(cè)算公式如下：

式中：P為羅管閘斷面的補(bǔ)償指數(shù)；ko為水質(zhì)穩(wěn)定系數(shù)，考慮降雨徑流等自然條件變化因素，ko取值0.85；ki為指標(biāo)權(quán)重系數(shù)，按四項(xiàng)指標(biāo)平均，ki取值0.25；Ci為某項(xiàng)指標(biāo)的年均濃度值；Cio為某項(xiàng)指標(biāo)的基本限值。

若P≤1，下游合肥市配套資金全部撥付給六安市；若P＞1，或大別山區(qū)水系上游地區(qū)出現(xiàn)重大水污染事故(以省環(huán)境保護(hù)廳界定為準(zhǔn))，則上游六安市配套資金全部撥付給下游合肥市。

（5）資金使用方式

安徽省大別山水環(huán)境補(bǔ)償資金全部用于淠河流域水環(huán)境保護(hù)和水污染治理。主要包括：制訂流域生態(tài)保護(hù)和發(fā)展規(guī)劃，環(huán)境保護(hù)能力建設(shè)，城鎮(zhèn)污水處理及垃圾處置設(shè)施建設(shè)，農(nóng)村面源污染防治，重點(diǎn)工業(yè)點(diǎn)源污染治理，生態(tài)修復(fù)工程等。其中：安排1000萬(wàn)元用于對(duì)舒城縣的補(bǔ)償和補(bǔ)助；安排1000萬(wàn)元用于市本級(jí)規(guī)劃編制、監(jiān)測(cè)能力建設(shè)、淠河總干渠城區(qū)段截污等支出；其余資金按照因素法進(jìn)行分配，綜合考慮來(lái)水流域面積、治理任務(wù)、流域內(nèi)人口、干流輸水長(zhǎng)度等因素，按一定比例分別用于對(duì)霍山縣、金寨縣、裕安區(qū)、金安區(qū)的補(bǔ)償和補(bǔ)助。

3.其他生態(tài)補(bǔ)償

（1）國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)一般性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償

國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)一般性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償是一種利用公共財(cái)政政策實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖龇?。六安市金寨縣、霍山縣在全國(guó)主體功能區(qū)劃中被列為國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)大別山水土保持生態(tài)功能區(qū),生態(tài)功能類型為土壤保持功能區(qū)，屬于限制開(kāi)發(fā)區(qū)。2011年起，由國(guó)家以一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式對(duì)兩縣進(jìn)行補(bǔ)償。2010～2015年國(guó)家累計(jì)撥付一般性轉(zhuǎn)移支付資金55792萬(wàn)元。補(bǔ)償資金主要用于民生保障與政府基本公共服務(wù)、生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等方面支出，在地方由政府統(tǒng)籌使用。資金使用效果由相關(guān)部門進(jìn)行定期評(píng)估，分為環(huán)境保護(hù)及治理效果評(píng)估和基本公共服務(wù)改善狀況評(píng)估兩方面。

（2）國(guó)家生態(tài)公益林補(bǔ)償

2001年國(guó)家啟動(dòng)了森林生態(tài)效益補(bǔ)償，設(shè)立了森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，各級(jí)政府依法用于公益林營(yíng)造、撫育、保護(hù)和管理。中央財(cái)政補(bǔ)償基金作為森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金的重要組成部分，重點(diǎn)用于國(guó)家級(jí)公益林的保護(hù)和管理。六安市納入森林生態(tài)效益補(bǔ)償面積597.71萬(wàn)畝，其中，國(guó)家公益林面積362.96萬(wàn)畝，省級(jí)公益林234.757萬(wàn)畝，年生態(tài)補(bǔ)償8554萬(wàn)元。

對(duì)于國(guó)家公益林，自2016年開(kāi)始，國(guó)有林部分補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為每年每畝8元；集體林部分，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為每年每畝15元。對(duì)于省級(jí)公益林，自2015年開(kāi)始，國(guó)有林和集體林統(tǒng)一按每年每畝15元補(bǔ)償。對(duì)于地方公益林，市級(jí)公益林每年每畝補(bǔ)償11.5元，納入國(guó)家公益林部分，每年每畝再補(bǔ)助9.5元，納入省級(jí)公益林部分，每年每畝再補(bǔ)助8元。

補(bǔ)償資金主要用于管護(hù)補(bǔ)助支出和公共管護(hù)支出兩部分。在管護(hù)補(bǔ)助支出中，對(duì)于國(guó)有的國(guó)家級(jí)公益林，用于國(guó)有林場(chǎng)、苗圃、自然保護(hù)區(qū)、森工企業(yè)等國(guó)有單位管護(hù)國(guó)家級(jí)公益林的勞務(wù)補(bǔ)助等支出。對(duì)于集體和個(gè)人所有的國(guó)家級(jí)公益林管護(hù)補(bǔ)助支出，用于集體和個(gè)人管護(hù)國(guó)家級(jí)公益林的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。公共管護(hù)支出主要用于地方各級(jí)林業(yè)主管部門開(kāi)展國(guó)家級(jí)公益林監(jiān)測(cè)、管護(hù)情況檢查驗(yàn)收、森林火災(zāi)預(yù)防與撲救、林業(yè)有害生物防治、監(jiān)測(cè)等工作。

三、存在問(wèn)題

1.系統(tǒng)的生態(tài)補(bǔ)償制度體系尚未形成

由于目前國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償尚在起步階段，沒(méi)有生態(tài)補(bǔ)償方面的專門立法，相關(guān)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、測(cè)算方法等配套體系尚未建立，現(xiàn)有涉及生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)定分散在多部法律之中，缺乏系統(tǒng)性，導(dǎo)致地方難以形成系統(tǒng)完善的生態(tài)補(bǔ)償制度。一方面生態(tài)補(bǔ)償各參與方對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵認(rèn)識(shí)不同，補(bǔ)償對(duì)象對(duì)水資源開(kāi)發(fā)利用的權(quán)利和義務(wù)認(rèn)識(shí)不清；一方面現(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶?、補(bǔ)償主體、補(bǔ)償資金的使用、受益對(duì)象等方面既存在內(nèi)容重疊交叉，又存在缺漏，不同利益群體對(duì)生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值、補(bǔ)償主體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償方式等認(rèn)識(shí)存在較大分歧，難以達(dá)成統(tǒng)一共識(shí)，補(bǔ)償主體與補(bǔ)償對(duì)象之間缺乏有效溝通協(xié)商機(jī)制。如補(bǔ)償范圍界定中，對(duì)于大別山水生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償，同樣受益上游優(yōu)質(zhì)水源的下游淮南等地、以及從自身資源稟賦中受益的六安市的葉集區(qū)和霍邱縣沒(méi)有列入其中，而在淠史杭灌區(qū)大型水庫(kù)庫(kù)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展扶持資金中，六安市金寨縣、霍山縣、舒城縣、壽縣、霍邱縣、葉集區(qū)等水源地上游地區(qū)，同樣作為補(bǔ)償主體，以配套資金的方式參與到了補(bǔ)償資金貢獻(xiàn)中。

2.補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)缺乏科學(xué)測(cè)算

現(xiàn)有補(bǔ)償缺乏對(duì)補(bǔ)償主體和補(bǔ)償對(duì)象之間系統(tǒng)的損益分析，對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本投入及發(fā)展機(jī)會(huì)損失沒(méi)有經(jīng)過(guò)科學(xué)系統(tǒng)測(cè)算，基于行政協(xié)調(diào)層面和國(guó)家宏觀政策調(diào)節(jié)下的生態(tài)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)缺乏科學(xué)性和說(shuō)服力，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以達(dá)成統(tǒng)一共識(shí)。如安徽省大別山水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償資金難以維持上游地區(qū)巨額的生態(tài)環(huán)境保護(hù)投入，上游地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)壓力巨大。此外，大別山水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償補(bǔ)償未考慮上下游供水水量、水價(jià)等因素，指數(shù)制定未能反映來(lái)水年份動(dòng)態(tài)變化的影響，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在補(bǔ)償主體和補(bǔ)償對(duì)象之間難以達(dá)成共識(shí)。

3.補(bǔ)償政策制定缺乏動(dòng)態(tài)調(diào)整和可持續(xù)性

國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償和安徽省大別山水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償政策制定未能隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)水平的增長(zhǎng)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，受損地區(qū)與高速發(fā)展的下游地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平仍有較大差距，生態(tài)補(bǔ)償系統(tǒng)性惠民政策補(bǔ)償偏少，資金來(lái)源和補(bǔ)償方式較為單一，缺乏與庫(kù)區(qū)可持續(xù)發(fā)展的有機(jī)結(jié)合?，F(xiàn)有補(bǔ)償大部分用于填補(bǔ)上游經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的公共基礎(chǔ)欠賬，用于生態(tài)環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，對(duì)為上游地區(qū)水土保持、水源涵養(yǎng)、水庫(kù)生態(tài)環(huán)境保護(hù)做出貢獻(xiàn)和犧牲的受損區(qū)農(nóng)民、漁民、庫(kù)區(qū)人民、林區(qū)人民得到的補(bǔ)償相對(duì)于付出和貢獻(xiàn)則顯不足，因保護(hù)環(huán)境而關(guān)停的企業(yè)缺乏有效的安置補(bǔ)償措施。補(bǔ)償方式以資金補(bǔ)償為主，資金來(lái)源主要為政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，資金保障程度不高，難以維系巨大的補(bǔ)償缺口，加之補(bǔ)償方式單一，對(duì)于貧困的庫(kù)區(qū)、老區(qū)而言，幫扶對(duì)口協(xié)作、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、人才培訓(xùn)等橫向補(bǔ)償方式缺乏，沒(méi)有與庫(kù)區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展需求有機(jī)結(jié)合，難以形成造血式的良性補(bǔ)償，造成補(bǔ)償無(wú)底洞、補(bǔ)償無(wú)止境等問(wèn)題。

4.生態(tài)補(bǔ)償缺乏效益評(píng)估機(jī)制和獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制

盡管誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償，誰(shuí)破壞、誰(shuí)恢復(fù)，誰(shuí)污染、誰(shuí)治理的生態(tài)補(bǔ)償原則獲得各界一致公認(rèn)，但目前安徽省大別山地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償資金的使用與生態(tài)保護(hù)的效果沒(méi)有直接掛鉤，除國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)一般財(cái)政轉(zhuǎn)移支付外，現(xiàn)有大別山生態(tài)補(bǔ)償政策沒(méi)有建立補(bǔ)償資金的生態(tài)保護(hù)效果評(píng)估機(jī)制與監(jiān)督機(jī)制。此外，雖然大別山水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償政策建立了類似獎(jiǎng)懲激勵(lì)措施，但實(shí)施過(guò)程中由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，導(dǎo)致激勵(lì)機(jī)制難以發(fā)揮作用，大別山地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制尚未形成，受損區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)行為多迫于壓力，群眾乃至政府自發(fā)的環(huán)境保護(hù)積極性不高。

四、建議

大別山地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償亟需從國(guó)家戰(zhàn)略高度制定系統(tǒng)的生態(tài)補(bǔ)償框架體系?，F(xiàn)有安徽省大別山生態(tài)補(bǔ)償政策在一定程度上發(fā)揮了促進(jìn)大別山庫(kù)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和大別山地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要作用，但仍需不斷完善，建議如下：

（1）開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償評(píng)估，系統(tǒng)梳理不同領(lǐng)域、不同部門現(xiàn)有的各項(xiàng)補(bǔ)償政策，進(jìn)行系統(tǒng)分析評(píng)估，在此基礎(chǔ)上，科學(xué)制定大別山地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償制度框架，完善相關(guān)配套法規(guī)政策，打破行政區(qū)域限制，科學(xué)確定生態(tài)補(bǔ)償范圍，明確補(bǔ)償對(duì)象，科學(xué)核算補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，探索多元化補(bǔ)償方式，建立補(bǔ)償主體與補(bǔ)償對(duì)象的良性溝通協(xié)商機(jī)制，推動(dòng)建立補(bǔ)償保障機(jī)制，建立補(bǔ)償資金效益評(píng)估和鼓勵(lì)獎(jiǎng)懲機(jī)制，形成完善的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度體系。

（2）建立大別山生態(tài)補(bǔ)償協(xié)調(diào)機(jī)制。協(xié)調(diào)不同領(lǐng)域、不同行業(yè)的生態(tài)補(bǔ)償工作，加強(qiáng)與發(fā)改委、財(cái)政部和相關(guān)職能部門之間的協(xié)調(diào)，促進(jìn)補(bǔ)償相關(guān)方的溝通，成立補(bǔ)償監(jiān)督機(jī)構(gòu)，定期對(duì)補(bǔ)償工作進(jìn)行監(jiān)督檢查，評(píng)估生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施效果，對(duì)資金使用情況進(jìn)行審計(jì)，使大別山地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償工作順暢而高效進(jìn)行。

（3）完善生態(tài)補(bǔ)償投入機(jī)制。結(jié)合庫(kù)區(qū)生產(chǎn)實(shí)際，探索形成財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、政策支持、技術(shù)支持等多樣化的綜合補(bǔ)償方式，促進(jìn)上游補(bǔ)償對(duì)象的生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)型升級(jí)，提高上游被補(bǔ)償?shù)貐^(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和環(huán)保能力，幫助發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)、新興環(huán)保產(chǎn)業(yè)等綠色產(chǎn)業(yè)落地發(fā)展，形成造血式的補(bǔ)償，推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)可持續(xù)發(fā)展■

（作者單位：淮河流域水資源保護(hù)局233000）