陳興明， 牛風蕊

(福州大學 高等教育研究所， 福建 福州 350116)

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基于績效機制的高校二級學院辦學效益評價研究

陳興明， 牛風蕊

(福州大學 高等教育研究所， 福建 福州 350116)

績效機制；高等學校；二級學院；辦學效益；高等教育

辦學效益是衡量高校辦學實力和發(fā)展?jié)摿﹃P鍵性指標。二級學院作為高校的辦學主體，對其加強績效評價是建立現代大學制度、實現內涵式發(fā)展的必然選擇，也是促進“雙一流”建設的內在動力。在二級學院的發(fā)展過程中，許多高校已對績效評價模式進行了探索，初步形成了統(tǒng)合型、“條式”型及目標管理下的自主型評價等主要模式。然而，在當前以科層為主的資源配置結構和評價機制下，辦學效益評價過程中也存在著評價標準偏向于絕對量累加、評價結果注重獎懲性、學術權力的參與度不足等問題。因此，高校迫切需要不斷的優(yōu)化和完善辦學效益評價機制，實現各項資源的整體優(yōu)化和合理配置，以提升整體辦學水平。

1999年高校擴招后，我國高等教育實現了跨越式發(fā)展，到2015年底，高等教育的毛入學率已達到40%，高校在校生總規(guī)模達到3700萬人〔1〕。大眾化的快速實現使得高校規(guī)模擴張與質量提升之間的沖突日益凸顯，成為社會關注的焦點問題。而教育質量和辦學效益的提升與內部組織運轉效率有著緊密的聯(lián)系，二級學院作為高校的辦學主體，對其開展績效評價對于提升高校的運轉效率具有重要的作用。

一、高校二級學院辦學效益評價的現實意義

(一)二級學院辦學效益評價是推動高等教育內涵發(fā)展的迫切要求

從經濟學的角度看，高校的辦學過程是教育資源(人、財、物等資源)投入與產出(人才培養(yǎng)質量、科研成果、社會服務)的過程。隨著我國高等教育的快速發(fā)展，高校的整體辦學水平取得了巨大進步，但與此同時，高校還面臨著經費不足、資源利用效率不高的問題。合理、科學的資源配置是高校發(fā)展戰(zhàn)略實施的基本保障，如何在既定的資源投入下提高經費的利用效率，實現最大的辦學效益成為重要的現實問題。二級學院作為實施教學科研、學科建設、人才培養(yǎng)等各項工作的主體，是高校提升辦學水平、實現內涵式發(fā)展的主要依托。在當前高校分層分類發(fā)展及競爭日益激烈的形勢下，以二級學院為單位，建立績效評價體系，進行投入產出的效益分析和資源配置，對于提高高校的辦學效率和辦學水平，具有重要的現實價值。

(二)二級學院辦學效益評價是建立現代大學制度的基本路徑

建立和完善現代大學制度，是高等教育發(fā)展的內在要求，是實施“管辦分離”、進行教育綜合改革的重要內容，也是當前高等教育體制改革的主要方向?，F代大學制度建設，既涉及到高校的外部宏觀治理制度的變革，也涉及到高校內部治理模式的重構。傳統(tǒng)的以校為主的內部治理模式，權力主要集中在校級層面，作為辦學主體的二級學院在制度制定和決策方面的權力表達有限，利益相關主體的參與治理的程度低，加上不同學科的差異，單一的制度模式難以完全契合基層組織的需求，致使制度的微觀適切性不足，管理效益低下，二級學院的活力無法完全釋放，辦學積極性不能得到有效的激發(fā)，不足以適應當前高校各項事業(yè)快速發(fā)展的需要。要改變這種現狀，必須在現代大學制度的框架下，構建以績效評價為載體的監(jiān)控體系，增強基層組織在學術治理、經費、人才引進等方面的自主權，改變高校內部管理中“大機關、小學院”的科層管理模式，增強二級學院的主體性地位，提高基層的管理效益，以符合高校學術組織的特點和發(fā)展規(guī)律。

(三)二級學院辦學效益評價是促進高校“雙一流”建設的內在動力

在高校內部系統(tǒng)的結構維度上，二級學院是“?！骸怠苯M織架構體系中承上啟下的“關鍵聯(lián)結點”，直接影響著高校組織功能的整體發(fā)揮效果。隨著高校日益成為區(qū)域經濟社會發(fā)展的“動力站”和國家科技創(chuàng)新的主體，高校的外圍職能的不斷拓展，尤其是大科學時代的來臨和產學研合作的縱深化發(fā)展，二級學院在人才培養(yǎng)、學科建設、科研及其成果轉化等方面的功能更加復合化，以往的“條式”管理靈活性不足，難以對其辦學成效進行動態(tài)的評價，這已成為制約高校整體發(fā)展的桎梏。與此同時，我國“雙一流”戰(zhàn)略的提出，使得高等教育強國建設有了更具體清晰的目標。學科作為高校教師創(chuàng)新、應用、傳播知識的基本單位，是“雙一流”建設的重心所在〔2〕。以辦學效益評價為抓手，強化學校層面的宏觀決策功能，明晰二級學院辦學主體地位，增強其在學科和專業(yè)建設中自主管理、自主運行的權限，才能克服傳統(tǒng)發(fā)展模式中“行政化”導向的痼疾，激發(fā)學科的發(fā)展活力，為“雙一流”建設增添發(fā)展動力。

二、高校二級學院辦學效益評價的現行模式及實踐探索

面對外部環(huán)境的變化，以及我國建設高等教育強國的戰(zhàn)略要求，高等教育改革的重點開始由宏觀的布局調整轉向微觀的內部綜合管理改革。二級學院績效評估是高校深化教育綜合改革、提高辦學效益、增強核心競爭力的關鍵。目前，許多高校已經進行了以績效為主的二級學院辦學效益評價，以期最大限度地激發(fā)內部辦學活力，提升總體的辦學水平和競爭實力。

(一)統(tǒng)合型評價模式

目前高校實施的二級學院辦學績效評估多是以統(tǒng)合評價為主體，即通過構建綜合評價指標體系，根據學校的主要學術活動，按照教學、科研、學科建設、師資隊伍建設、人才培養(yǎng)等為主要宏觀架構建立評價體系，再分類細化指標，分別賦予相應的權重，作為辦學績效的評價。如同濟大學，為進一步提高教育質量和辦學效益，經過充分調研和論證，出臺了《院系辦學質量績效評估方案》，并在學校層面的整體組織架構上設立了專門的評價機構——辦學質量評估院，負責對二級學院的辦學效益進行評估和監(jiān)測。在評價指標體系上，強調學校整體辦學功能的協(xié)調，以“人才培養(yǎng)、科學研究、師資隊伍、國際交流”作為績效考核的一級指標，賦予的權重分別為40%、35%、15%、10%，同時在各一級指標下，設立了詳細的二、三級子指標及賦分?；诮ㄔO“研究型、國際知名的高水平大學”的建設目標，同濟大學還在參照教育部對高校的評價指標及相關大學排行榜的主要指標的基礎上，每年及時總結考核的效果，對績效評價的子指標進行動態(tài)的調整。在績效的結果考察上，不僅關注“總量績效”，更注重“人均實際績效”。同時，對學校的設備投入和用房面積也進行了相應的評估，以期實現不同學院之間效益橫向對比，實現學校整體辦學效益的提升。

(二)“條式”型評價模式

“條式”評價模式主要是以校級管理職能部門為評價執(zhí)行主體，對二級學院相應的績效進行評價的模式?！皸l式”的評價模式主要以學校的管理職能部門為績效評價的實施主體，依照主要的職能分別制定評價指標，其主要特點是制度的頂層設計以自上而下為主。在此模式下，二級學院的績效考核按照主要的學術活動分別進行：教學與本科人才培養(yǎng)工作主要由教務處負責考核，教師的科研工作量、科研項目等級、專利發(fā)明等有關科研績效由科技處、社科處負責考核，師資隊伍建設績效，包括高層次人才引進、教師隊伍在職稱、學歷、學緣、職稱等方面的優(yōu)化等則由人事處負責考核。如上海師范大學，該校教務處在對二級學院教學和人才培養(yǎng)的績效考核上，設立了“專業(yè)建設、課程與教材建設、教學管理、實踐教學”四個一級指標，同時按照各指標涵蓋的具體內容確定更為細化的二級評價指標，并分別賦分，以分項考評的累加分數作為績效排名的依據。其中教學工作細分為20個二級指標，師資隊伍建設則細化為4個二級指標〔3〕?？傮w上來說，“條式”評價模式克服了傳統(tǒng)評價抽象、隨意性較大的問題，使二級學院在績效目標實現和改進上有了明確的方向，因此成為很多高校使用的績效評價模式。

(三)目標管理下的自主評價模式

目標管理是組織以整體目標為中心的管理與評價模式，由美國著名管理學家彼得·德魯克提出。德魯克認為，組織的整體目標是一個系統(tǒng)，由多個子目標集合而成，只有分解為切實合理的局部目標或個人目標，增加目標概念的預期概率，才有可能實現整體目標更有效率的達成。目標管理重視管理過程中組織成員的參與，強調工作的成效。具體到高校來說，其發(fā)展的整體目標是由學校內部各個單位及不同管理層次圍繞著各自的核心職能和發(fā)展目標耦合而成的目標矩陣。目前，部分高校已經開始積極探索實施二級學院目標管理模式，將學校教學、師資隊伍建設、學科建設、科研成效等學校整體層面的戰(zhàn)略目標按照關鍵因子分解到二級學院，按年度或建設周期進行考核。如湖南農業(yè)大學為提高辦學的核心競爭力，適應學校推進高水平大發(fā)展的需要，開始在校內實施二級單位目標管理。通過校內規(guī)劃部門與各單位的協(xié)商論證，確立目標任務，制定目標體系，由學校與二級學院簽訂《目標管理任務書》，然后由二級學院根據目標任務進行自主評價，考核結果作為學?？冃Э己伺c獎懲的重要依據，并與學院及教師個人的績效收入緊密掛鉤。在二級學院實施目標管理，有利于增強學院在考評中的自主性，調動學院辦學的主動性，促使其積極的探索更合理、適合學科特點的績效評價制度，更好的把學院的各級目標融入到學?？傮w的發(fā)展目標中，實現學校總體績效的提升。

三、高校二級學院辦學效益評價存在的問題

高校二級學院辦學效益評價是一個多目標、多層次的復雜系統(tǒng)。就宏觀層面上的辦學效益評價來說，對其投入和產出的測度不僅包括數量和質量方面的要求，更具有社會適應性程度的衡量〔4〕；在微觀層面的辦學效益上，還包括學院自身辦學效益的縱向歷史比較，以及不同學院、學科之間橫向的對比關系。隨著績效制度在高校系統(tǒng)的實施，開展二級學院辦學績效評價成為多數高校進行內部治理模式改革的重要選擇。然而，在當前以科層為主的資源配置結構和評價機制下，二級學院辦學績效評價制度尚處于發(fā)軔階段，存在以下問題：

(一)評價標準偏向于絕對量累加，易形成“馬太效應”

在當前的二級學院辦學效益評價中，評價模式仍屬于粗放型，即未根據學科特點對不同學院構建較為細分的評價指標體系，往往采用統(tǒng)一的量化評價標準。這雖然可以衡量到單個二級學院在人才培養(yǎng)、學科建設、師資結構、學術產出等方面體量上的變化，但“投入絕對量/產出絕對量”的靜態(tài)計算模式較少將二級學院既有的辦學基礎和學科特點等納入到考核過程中，或者是在既定的辦學框架下，學校層面為突出辦學優(yōu)勢而實施的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略進一步強化了不同學院之間的發(fā)展差距。由此，部分因辦學歷史短、外部資源獲得難度高的學科和學院在評價中通常處在不利地位。

長期以來，我國高校在資源配置上受院校層次、區(qū)域經濟實力和辦學格局等外在牽制性因素影響較大。不同二級學院及所屬學科的辦學沒有形成開放式競爭的發(fā)展態(tài)勢，以辦學水平絕對量累加的評價方式強化了部分學院的資源獲得優(yōu)勢，形成學院發(fā)展中的“馬太效應”，辦學效益高的二級學院藉此在經費劃撥、人才引進等方面獲得更多的支持。以此為基礎的績效核算在某種程度上會加深不同學院之間的壁壘，與現代學科的分化和交叉要求相背離，成為高校實現整體水平提升的掣肘性因素。

(二)注重評價結果的獎懲性應用，模糊了績效評價的實質價值

實施二級學院的辦學效益評價，其根本目的在于強化高校內部的激勵機制，有效的控制辦學成本，發(fā)揮績效評價的導向作用，促進高校在辦學過程中實現人、財、物的最佳組合，增強產出效益，促進高校在人才培養(yǎng)、反哺社會經濟發(fā)展等方面功能和使命的充分發(fā)揮〔5〕。從此意義上說，績效評價既具有管理性的功能，即以評價結果作為薪酬分配、教師晉升和激勵的依據，又具有發(fā)展性功能，即以評價結果作為衡量二級學院的辦學潛能和存在短板問題的標尺，藉以指導其“未來”的規(guī)劃和發(fā)展。

相比之下，管理性功能更傾向于局部的、近期的目標，而發(fā)展性功能則著眼于學校長遠的、整體的目標。而在當前評價機制尚未成熟的情形下，對二級學院的辦學效益評價更傾向于管理性的功能，評價結果的運用以獎懲性為主，發(fā)展性不足。在有限的辦學資源分配格局中，二級學院為了在“切蛋糕”的過程中處于有利地位，往往更加強化自身已有的優(yōu)勢，重視辦學硬件的改善、教師的科研成果等易于觀測的辦學效益，而對于教師教學質量和專業(yè)發(fā)展則重視不夠?；凇肮芾碇髁x”的價值取向，容易導致二級學院和教師過于“迎合”量化的指標，對“軟指標”的投入度不足，偏離了評價的實質目的。

(三)評價主體以行政權力為主，學術權力的參與度不足

評價是一種價值判斷活動，具體到高校辦學效益來講，通常是指對人才培養(yǎng)、科研和社會服務等活動進程中的現實或潛在價值的衡量，本質上是源于對高校社會職能的認識，其核心目的是形成內部良性競爭的關系，促進資源的充分利用，提升學校的整體辦學效益。作為一種學術型組織，高校的各項活動展開及運轉圍繞著“高深知識”而進行，學術權力理應在評價過程中占據主導作用。而反觀高?，F行的二級學院辦學效益評價，評價主體通常以行政權力為主導，不論是統(tǒng)合型的評價模式，還是“條式”型評價模式，其評價的主體都主要由校內的行政管理部門——人事處、科研處、教務處等組織實施，從評價指標的構成、不同指標的權重，乃至評價的程序都采取由上而下的方式。

而在目標管理的模式下，雖然二級學院作為關鍵性的評價主體發(fā)揮了重要的作用，但仍是在學校行政職能部門為主導制定的框架下進行，尤其是量化評價成為評價的主要標準，二級學院尋求辦學效益提升的主動性和努力程度等質性因素難以有效的得到反映。在學院內部，基層學術組織嚴重虛化〔6〕，以教授委員會為代表的學術權力在績效評價相關事務的實際運作中上往往僅有協(xié)商權和建議權，發(fā)揮的實質性作用有限。

四、完善我國高校二級學院辦學績效綜合評價的對策建議

隨著高等教育規(guī)模的迅速擴張，單純的財政性撥款已難以滿足高校對辦學經費日益增加的需求。各高校在實施開源策略——積極拓展經費來源渠道的同時，也更加注重自身的節(jié)流——通過辦學效益評估構建競爭性的資源配給機制，使基層組織既定的經費投入實現最大化的教育產出，強化激勵的效果，提升學校的整體辦學效益。在此過程中，如何不斷的優(yōu)化和完善辦學效益評價機制，并建立與之相關聯(lián)的以評價結果為基礎的績效機制，成為重要的現實議題。

(一)重視相對評價，建立分類的績效標準

二級學院的辦學效益評價是衡量高校辦學目標實現程度的重要手段，其標準的合理性和科學性直接影響著評價的結果及其應用。二級學院由于辦學歷史、學科特點以及資源基礎的不同，在辦學水平之間存在著明顯的差異，尤其是在一些傳統(tǒng)的理工科高校里，人文、社會學科與理工學科之間存在著資源上巨大鴻溝。在此背景下，以絕對的辦學“成績”衡量其績效的做法無疑強化了弱勢學科的不利地位，對于公平的競爭環(huán)境的創(chuàng)建，以及二級學院積極性的發(fā)揮都起著負面作用，某種程度上還會造成優(yōu)秀教師的流失。因此，對二級學院辦學效益的評價，不僅要關注其絕對的辦學成效，更要關注相對“效益”或“效率”。根據不同學院的特點，制定分類的績效評價標準，克服傳統(tǒng)的以絕對性、量化為主的評價方式的局限性勢在必行。高校要深入調研和分析二級學院的辦學態(tài)勢，采用多元化的評價手段，借鑒國外高校廣泛采用的層次分析法、數據包絡分析法，科學的衡量二級學院辦學效益，從而最大限度地保證評價的客觀性和有效性，為提升學校發(fā)展奠定制度基礎。

(二)實施“寬帶績效”，增強評價結果的發(fā)展性價值

評價具有較強的導向作用，其評價結果運用合理程度直接影響著評價體系的整體有效性。實施二級學院辦學效益評價，提高單位投入的利用率和產出效益，首要的前提在于建立起學院自我管理、自我發(fā)展的機制。為有效的發(fā)揮辦學效益評價的作用，第一，應在校級層面的分配制度頂層設計中確立“寬帶績效”制度，即提高基礎績效的比例，用扁平的、較少級差檔次的薪資結構取代等級分明的垂直型薪酬結構，保證分配機制中效率與公平的均衡性，以提升績效評價的整體激勵效果；第二，應積極建立完善財務“一級核算、二級管理”的管理體制，允許二級學院對教師分配機制進行彈性的架構，促使學院加強辦學成本核算，提高資源配置的效率。以在效益評估的標準中確立關鍵指標和特色指標等多元的觀測點，加強二級學院的自我評價體系建設〔7〕，以使學院能在較為寬松的考核環(huán)境中更好地探索發(fā)展方向，引導教師正確處理教學和科研關系，減少急功近利的行為；第三，要完善對評價結果應用和反饋機制，積極培育績效評價文化，重視激發(fā)教職工的內在工作動力，使辦學效益評價真正成為促進二級學院改革發(fā)展的手段。

(三)完善高校的內部治理結構，強化學術權力的主體地位

長期以來，我國高校內部形成了以行政權力為主導的治理架構，行政權力和學術權力的二元權力結構構成了維系現代大學運轉和發(fā)展的不可缺少的支撐力量，但相比而言，行政權力處于強勢地位，學術權力則呈現弱勢狀態(tài)，兩者的不平衡很大程度上造成普通教師話語權不足，難以在關涉自身職業(yè)發(fā)展的績效評價制度中體現自己的訴求。

參與既是制度獲得認同的前提，也是提高制度實施效率的體現。只有以學術的邏輯重構高校的內部治理結構，在學術事務的治理中“去行政化”，才能有效的保障績效評價的客觀性和可接受度。

強化學術權力的主導地位，一方面應增強二級學院辦學效益評價指標體系建構過程中廣大教師的參與，確保評價指標與學院的辦學實際更加契合；另一方面可引進外部力量參與評價，如在評價指標的選擇和權重的確定中聘請校外的專家學者進行論證，通過多元權力主體的協(xié)商合作，重視評價的發(fā)展性功能，使績效評價結果更具有效性和指導性，提高二級學院整合教育教學資源的積極性，增強高校的整體辦學活力和辦學效益。

〔1〕中國高等教育質量報告〔EB/OL〕.(2016-04-08)〔2016-05-20〕.http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/xw_fbh/moe_2069/xwfbh_2016n/xwfb_160407/160407_mtbd/201604/t20160408_237163.html.

〔2〕王洪才.“雙一流”建設的重心在學科〔J〕.重慶高教研究，2016，(1):7.

〔3〕徐燕燕.高校二級學院績效評價指標體系構建——以上海師范大學為例〔D〕.上海：華東理工大學社會與公共管理學院，2012：11.

〔4〕代蕊華.正確理解辦學效益的內涵〔J〕.上海教育科研，2000，(6):8.

〔5〕鐘秉林，趙應生，洪 煜.中國特色現代大學制度建設——目標、特征、內容及推進策略〔J〕．北京師范大學學報(社會科學版)，2011，(4):5-12.

〔6〕楊 明.論中國高?；鶎訉W術組織創(chuàng)新的問題和對策〔J〕.浙江大學學報(人文社會科學版)，2010，(4)：64.

〔7〕陳本炎，何萬國．基于目標管理的高校二級學院績效評價體系構建〔J〕.重慶高教研究，2015，(4):23．

(責任編輯：陳艷艷)

A Study of the Assessment on the Operation Efficiency of Subordinate Schools of Universities from Performance Mechanism Perspective

CHEN Xing-ming, NIU Feng-rui

(InstituteofHigherEducation，FuzhouUniversity,Fuzhou350116,China)

performance mechanism; university; subordinate college; operation efficiency；higher education

The operation efficiency is the key indicator to measure the strength and growth potential of universities. The assessment on the operation efficiencyof the subordinate college, the main executant in school running in the university, is inevitable for the construction of the modern university system and the promotion of connotation development of the university. In the process of subordinate college development, many universities have been trying diffenent models performance assessment, and have formed probationary models, including the integration type, longitudinal type, autonomous evaluation type of target management. However, under the current resource allocation structure and evaluation mechanism from bureaucracy, there also have arisen some problems in the process of exercising the assessment standards as absolute quantitative accumulation, over-emphasis on rewards or punishment, lack of participation of academic power and so on. Accordingly, the universities need imperatively to optimize and improve the evaluation mechanism of running efficiency constantly, achieve the whole optimization and reasonable allocation of all resources, and promote the overall level.

2016-07-17

福建省社會科學規(guī)劃項目“高等學校二級學院辦學績效綜合評價研究”(2011B127)

陳興明(1965-)，男，福建屏南人。研究員，博士，主要從事高等教育管理、高校課程與教學論研究。E-mail:cxm@fzu.edu.cn。

G640

A

1009-4474(2016)06-0087-05