郭廣平（中共河南省委黨校黨史教研部，鄭州　451000）

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“四議兩公開”工作法的深化推廣

郭廣平
（中共河南省委黨校黨史教研部，鄭州451000）

〔摘要〕河南省鄧州市探索創(chuàng)造的“四議兩公開”工作法是在實踐基礎(chǔ)上將黨的領(lǐng)導(dǎo)與基層民主相結(jié)合創(chuàng)新出來的好經(jīng)驗、好做法，幾年來進展順利、成效顯著，但在深化推廣過程中存在持續(xù)推動力不足、村級組織不力等諸多問題。因此，為了促進該工作法的深化推廣，要做到各級領(lǐng)導(dǎo)干部高度重視、提升認識；完善體制機制，積極營造該工作法的制度化運行環(huán)境；加強基層黨組織和隊伍建設(shè)；提升村級干部待遇，加大基層投入；等。

〔關(guān)鍵詞〕“四議兩公開”工作法；深化推廣；黨的領(lǐng)導(dǎo)；基層民主

“四議兩公開”工作法是2004年以來，由河南省鄧州市探索創(chuàng)造出的一種黨領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治工作的新形式。2009年4月，習(xí)近平同志在河南調(diào)研時專門聽取了關(guān)于“四議兩公開”工作法實施情況的匯報，給予了充分的肯定，并作出重要批示，指出這一工作法是黨的基層組織建設(shè)的好經(jīng)驗、好做法，可加以完善并在更大范圍內(nèi)推廣。幾年來，“四議兩公開”工作法進展順利、成效顯著，但在推行過程中依然存在諸多問題，一定程度上阻礙了該工作法的進一步普及與深入。有效解決這些實踐中存在的問題，在更大范圍內(nèi)深化和推廣“四議兩公開”工作法，是加強基層組織建設(shè)、進一步推進基層民主必須做的工作。

一、“四議兩公開”工作法的運行成效

“四議兩公開”工作法也被簡稱為“4+2”工作法，是基層干部在實踐基礎(chǔ)上將黨的領(lǐng)導(dǎo)與基層民主相結(jié)合創(chuàng)新出來的工作方法，這一工作法實施以來，對于發(fā)揚黨內(nèi)民主和基層人民民主，推動農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展和村民自治，發(fā)揮了很好的作用。具體而言，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）加強了農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，理順了村級組織關(guān)系

“四議兩公開”工作法使黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心地位和村委會的決策執(zhí)行主體地位更加明確；通過提議、決議和決策實施全過程的群眾參與，落實了群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)；通過黨員審議等環(huán)節(jié)，充分保障了黨員權(quán)利。這一工作法的實施，鞏固了農(nóng)村黨組織的核心領(lǐng)導(dǎo)地位，加強了村級組織配套建設(shè)，提高了黨員干部領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)發(fā)展的能力，從而完善了黨領(lǐng)導(dǎo)下充滿活力的村級民主自治機制。

（二）實現(xiàn)了決策民主化，促進了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展

“四議兩公開”工作法從提議開始，要求廣泛征求廣大群眾的意見，集中廣大黨員的智慧，否則在后面黨員大會與村民大會等環(huán)節(jié)就無法通過，因此具有很高的民主性。并且，通過每一個環(huán)節(jié)的磋商與修改，能夠在更大程度上得到共識。由于在決策過程中充分貫徹民主化，因此通過的相應(yīng)決議能夠更加合理化，在后期決策實施過程中也就會減少諸多阻礙因素。這一工作方法的實施為農(nóng)村各項工作決策提供了新的思路，也使得基層干部在推進工作中有了更有效的抓手，解決了干部不敢干、不會干的問題，推動了農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展。

（三）堅持了黨的群眾路線，有效化解了農(nóng)村矛盾，保持了農(nóng)村社會穩(wěn)定和諧

黨的群眾路線要求從群眾中來、到群眾中去，“四議兩公開”工作法遵循了這個原則。一方面，要求在村內(nèi)重大事項提議過程中必須廣泛聽取廣大村民的意見，吸納廣大黨員的建議，并最后通過黨員大會與村民大會或村民代表會議決定，實現(xiàn)了群眾的事情自己議、自己定、自己干、自己管。另一方面，“四議兩公開”工作法的實施，能夠有效處理疑難事務(wù)、解決復(fù)雜矛盾，從而實現(xiàn)黨的主張和群眾意愿的統(tǒng)一。同時，該工作法的實施能夠從制度上防止村級權(quán)力濫用和腐敗現(xiàn)象滋生，增強了黨組織在群眾中的威信，融洽了農(nóng)村黨群干群關(guān)系，鞏固了黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)。

二、“四議兩公開”工作法深化推廣的影響因素

（一）持續(xù)推動力不足

第一，各級組織思想與行動有所松懈。當(dāng)前在我國，各級組織與領(lǐng)導(dǎo)的重視成為一項工作或一種活動能夠前進的主要推動力，“四議兩公開”工作法在產(chǎn)生初期，由于高層領(lǐng)導(dǎo)的重視，一度進入各級組織的視野，使得該工作法得到了積極有效的推廣與實施，收效顯著。但是，近幾年來，由于對日常事務(wù)處理牽扯了一定的精力，省、市、縣、鄉(xiāng)各級黨組織對該工作法的重視程度與推進意識相對松懈，所以，該工作法在推進過程中存在整體推動持續(xù)性不足的問題。

第二，部分村級黨組織和村級干部“不敢干、不愿干、不會干”?；鶎咏M織是實施該工作法的主體，基層干部尤其是村支書的作用發(fā)揮是關(guān)鍵。但在該工作法推進過程中，存在基層黨組織與村級干部動力不足的現(xiàn)象。首先，部分村干部由于認識能力與行動能力有限，加上思想認識比較消極，擔(dān)心掌控不了整個流程與局面，從而給自己帶來麻煩，所以出現(xiàn)“不敢干”現(xiàn)象；其次，這一工作法本身會對村干部產(chǎn)生約束與規(guī)范，其透明性與程序性在一定程度上會影響到村干部的自身利益，同時需要村干部耗費大量的時間與精力，所以出現(xiàn)“不愿干”現(xiàn)象；再次，部分基層干部有心通過該工作法把事情辦好，但是相應(yīng)法律政策知識不足，對該工作法具體實施的關(guān)鍵與流程掌握不充分，不知道如何去做，所以出現(xiàn)“不會干”現(xiàn)象。

第三，群眾民主意識淡薄。目前仍存在部分群眾民主意識與參與意識淡薄的問題，在很多時候村民代表大會與村民大會召開時，其參與人數(shù)達不到規(guī)定人數(shù)，使得基本的村民自治程序無法順利實施，這種村民民主意識淡薄的現(xiàn)狀的確影響著“四議兩公開”工作法的深化拓展。

（二）村級組織不力

第一，村級黨組織凝聚力、吸引力、影響力不強。調(diào)研反饋顯示，強有力的村級黨組織對該工作法的實施非常重要。首先，強有力的班子能夠?qū)⑻嶙h有效地限定在法律和政策的范圍內(nèi)，保證提議的合法性、合政策性，從而能夠有效啟動基本程序。其次，高水平的班子能夠使得提議不偏離事實，不是任何村民的建議都適合進入程序的，其中，明顯違背公平的、不符合事實的提議在第一關(guān)就會被黨組織清除出去。再次，優(yōu)秀的干部隊伍一定程度上能夠減少成員不團結(jié)與理念落后等問題。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有少數(shù)村級黨支部軟弱渙散，個別村級組織常年處于癱瘓狀態(tài)，班子成員都配不齊，更不用談推動村內(nèi)工作的開展，黨支部領(lǐng)導(dǎo)核心作用根本無從談起。有的村級組織黨內(nèi)民主發(fā)展不充分，黨員民主權(quán)利缺失，導(dǎo)致有的黨員對黨組織的認同感下降，使得村級黨組織不團結(jié)，無法有效發(fā)揮其核心領(lǐng)導(dǎo)作用。有的農(nóng)村黨員隊伍年齡老化、思想僵化、能力弱化。這些因素導(dǎo)致村級黨組織的凝聚力、影響力下降，并直接影響到“四議兩公開”工作法的實施。

第二，農(nóng)村基層優(yōu)秀干部缺乏。調(diào)查過程中，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部一致認為，“四議兩公開”工作法能否實施，優(yōu)秀的基層干部尤其是村支書非常關(guān)鍵。而當(dāng)前個人的社會發(fā)展機會多元，更多有能力、有見識的人傾向于通過其他渠道發(fā)展自己的事業(yè)，對于擔(dān)當(dāng)村級組織干部的欲望并不強烈，村干部待遇低是原因之一。

（三）工作法本身不完善

第一，由于黨支部提議是該工作法的第一道程序，因此，提議的內(nèi)容、提議的具體方式涉及如何進行全面準確的信息收集與民意調(diào)研，并進行合理的謀劃，這些會耗費村干部大量的精力，因此存在保證程序的完整性、實效性與耗費的時間、精力的成本高昂性之間的矛盾。當(dāng)村干部不想投入太多時間與精力的時候，村支部提議的科學(xué)性就會受到一定的影響。所以，對于如何在減少時間與精力的基礎(chǔ)上提升黨支部提議的科學(xué)合理性需要做進一步研究。

第二，按照正常程序，黨支部提議后是三道商議或?qū)徸h過程，如果在任何一道沒通過怎么辦？還需不需要再提議？如何提議？后續(xù)工作該怎么做？這些都是亟待進一步在實踐中加以完善的內(nèi)容。同時，針對決議通過的事項，又如何加強對決策執(zhí)行過程的監(jiān)督，如何確保公示內(nèi)容的及時性、權(quán)威性、真實性，這些方面依然存在諸多不明確之處，需要進一步加以完善。

第三，目前農(nóng)村“兩委”書記、主任大多是一肩挑，兩委委員人數(shù)配備并不多，少則3～5人，多則5～7人，兩會可以合開。而黨員大會參加的黨員和村民代表大會參加的村民代表大多身份重疊，再開兩道會議，似有重復(fù)之嫌；若合二為一，則少了一道會議，這也是一個需要考慮的問題。

第四，農(nóng)村情況比較復(fù)雜，即使一件好事，也不一定每個人每一戶都想得通、愿意辦、能受惠。由于“四議兩公開”工作法不具有法律地位，通過的決議并不具有法律強制力，存在個別人拒不執(zhí)行的狀況，這也是該工作法在實踐中遇到的挑戰(zhàn)之一。

（四）政策之間缺乏協(xié)調(diào)性

第一，“四議兩公開”工作法的實施本身所依據(jù)的政策、法規(guī)不足。即該工作法實施本身缺乏明確的法律與政策規(guī)定，并不在《中華人民共和國村民委員會組織法》《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》等法規(guī)條例規(guī)定之內(nèi)，對于基層組織和基層干部而言，不用該工作法來決定事項，既不違法也不違規(guī)。

第二，在具體政策的落實要求中缺乏對“四議兩公開”工作法作為實施載體的規(guī)定，即對于哪些事項必須通過該工作法進行實施，并沒有明確嚴格的規(guī)定。當(dāng)前，涉及農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展與農(nóng)民利益的重大事項主要有三類：一是自主組織實施的重大事項，二是國家惠農(nóng)與幫扶政策的相關(guān)事項，三是上級黨委政府確定的工作事項。許多具體政策并沒有明確要求要通過“四議兩公開”工作法加以落實，而部分基層干部為了省心、省力，就會略去這一環(huán)節(jié)，這就造成諸多惠民政策在具體實施過程中的不透明，產(chǎn)生許多不必要的麻煩。

（五）部分村硬件建設(shè)和經(jīng)費跟不上

實施“四議兩公開”工作法，需要健全的組織保障和硬件設(shè)施，而現(xiàn)實中部分村級組織辦公場所缺乏、辦公經(jīng)費不足、村干部待遇不高，不僅影響到日常工作，更影響到“四議兩公開”工作法的深化拓展。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分村沒有合適的村部，連開會的基本場所都不具備，這在一定程度上限制了村里各項工作包括“四議兩公開”工作法的開展。另外，基層組織辦公經(jīng)費不足，在很大程度上制約了活動的開展，當(dāng)然，“四議兩公開”工作法的實施也毫無例外地受到影響。

三、深化推廣“四議兩公開”工作法的建議

（一）各級領(lǐng)導(dǎo)干部要高度重視、提升認識

“四議兩公開”工作法作為“推進社會主義民主政治制度建設(shè)、加強和提高黨的執(zhí)政能力制度建設(shè)”在基層的成功實踐，對于其重要性和現(xiàn)實意義的認識應(yīng)該在各級組織和黨員干部中得到提升。只有這樣，才能上下一心，持續(xù)有效地將其深入推廣開來。具體而言：

第一，堅持推動的連續(xù)性。“四議兩公開”工作法流程上的改進與完善是一項長期工程，因此，切忌用搞運動的形式一哄而上來深化拓展。同時，也不能松懈，要根據(jù)實際發(fā)展狀況陸續(xù)出臺各項支持政策與措施，不間斷地來推動該工作法的實施。

第二，加強對深化拓展“四議兩公開”工作法的監(jiān)督和指導(dǎo)。針對調(diào)研反饋的有的基層干部消極不想干及能力不足不會干、不敢干的現(xiàn)狀，指派強有力的干部負責(zé)監(jiān)督與指導(dǎo)效果會較好，尤其是對村級組織不健全、村主要領(lǐng)導(dǎo)能力不足的村，效果更顯著。因此，加強上級黨組織的指導(dǎo)與監(jiān)督是推進該工作法的有效手段。

（二）繼續(xù)創(chuàng)新、深化拓展該工作法

第一，在條件成熟的地方和單位，逐步推廣村民小組“一提二審三通過”工作法。這一簡化版的工作法是“四議兩公開”工作法在村民小組層面的創(chuàng)新運用：村民小組理事組提出實施意見，村“兩委”審查同意，村民小組戶代表會議或村民小組會議決議通過。

第二，拓展該工作法在村之外的其他基層組織中的實施。具體而言，可以進一步嘗試探索完善城鎮(zhèn)社區(qū)“四議兩公開”工作法，探索推進“四議兩公開”工作法在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街、區(qū)）的拓展延伸，穩(wěn)慎推進“四議兩公開”工作法向機關(guān)和企事業(yè)單位拓展延伸。

（三）完善體制機制，積極營造該工作法的制度化運行環(huán)境

第一，健全和完善黨員聯(lián)系群眾制度。該工作法的有效實施，需要最大范圍內(nèi)征求村民意見，這就要求發(fā)揮黨員積極聯(lián)系群眾的作用，使每個黨員都能夠從自身條件出發(fā)，充分利用各種渠道，有效聯(lián)系群眾，了解群眾意愿需求，反映群眾意見建議，讓他們幫助“兩委”議大事、出點子，使決策更加貼近實際，符合群眾愿望。

第二，健全和完善村民代表聯(lián)系農(nóng)戶制度。實踐經(jīng)驗表明，村民代表聯(lián)系農(nóng)戶是現(xiàn)實中溝通群眾、充分了解民意的有效途徑。因此，要繼續(xù)遵循“就近居住、便于聯(lián)系”的原則，完善村民代表聯(lián)系農(nóng)戶制度。使得每個村民代表負責(zé)一定比例的農(nóng)戶，真正發(fā)揮代表的作用，及時了解和反映聯(lián)系戶的意愿和要求，在此基礎(chǔ)上形成合理化的意見和建議。村民代表要積極發(fā)揮宣傳、引導(dǎo)功能，推進自己聯(lián)系的村民自覺執(zhí)行各項決議。為此，要進一步完善村民代表選舉與撤換的規(guī)定，確保村民代表積極發(fā)揮作用。

第三，健全和完善黨員活動日制度。原則上固定規(guī)定每月的某一天為村黨員活動日。在這一天，全體黨員要根據(jù)村黨組織的安排，對需要按照“四議兩公開”工作法程序決定的事項，進行認真的審議。黨員無特殊情況，必須按時參加活動。黨員活動日黨組織要提前一天通知每名黨員，認真組織活動并填寫“四議兩公開”工作法記錄。

第四，健全和完善意見收集、處理和反饋制度。村“兩委”要通過廣大黨員、村民代表廣泛收集群眾對決策事項以及決策實施過程的意見、建議，對收集到的意見、建議進行定期歸納、整理、分析、存檔，并及時向群眾作出解釋、答復(fù)。

（四）加強基層黨組織和隊伍建設(shè)

第一，培養(yǎng)好村支書。實踐證明，一個作風(fēng)好、能力強、威信高的村支書對于村組織的凝聚力、影響力的發(fā)揮非常關(guān)鍵，加強基層黨組織建設(shè)的首要任務(wù)就是要培養(yǎng)一個好的村支書。因此，在通過各種途徑將品行好、能力強、敢擔(dān)當(dāng)?shù)娜诉x拔為村支書的同時，應(yīng)不斷提升其落實“四議兩公開”工作法的能力，增強其執(zhí)行該工作法的自覺性，從而不斷提升黨支部提議與決策事項的科學(xué)性、合理性。

第二，建好村支兩委會。村“兩委”的打造要積極拓展各種途徑，采取多種方式將優(yōu)秀人才吸引進來。當(dāng)前，一方面要更注重從農(nóng)村致富帶頭人、退伍軍人、務(wù)工返鄉(xiāng)農(nóng)民、專業(yè)合作組織負責(zé)人、退休干部以及縣鄉(xiāng)機關(guān)、企事業(yè)單位黨員干部等群體中選拔合適的兩委成員。另一方面要進一步增強大學(xué)生村干部的工作力度，這部分群體文化水平高、學(xué)習(xí)能力強，能夠很快接受新事物。因此，要健全大學(xué)生村官的選派、培訓(xùn)、管理、激勵等方面的制度，培養(yǎng)好人才、留得住人才，讓他們在推廣“四議兩公開”工作法中發(fā)揮積極作用。

第三，鍛造好黨員、村民代表兩支隊伍。要加強對農(nóng)村黨員干部的培訓(xùn)，引導(dǎo)農(nóng)村黨員干部對于黨的理論與政策、先進技能與工作方法的學(xué)習(xí)，不斷提高基層黨員干部執(zhí)行政策、加快發(fā)展、化解矛盾等各方面的能力；強化黨員大會審議等環(huán)節(jié)和程序，提高審議質(zhì)量，從制度上尊重和落實黨員的主體地位。要把素質(zhì)好、威信高、能力強、熱心為集體辦事的群眾選為村民代表，加強對他們的培訓(xùn)和指導(dǎo)，把他們培養(yǎng)成村民的真正代表。

（五）提升村級干部待遇，加大基層投入

第一，提升村級干部待遇，能夠使他們更有尊嚴、更有動力，這是留住人才、提升他們積極性的核心和關(guān)鍵。提升村級干部待遇，應(yīng)包括村干部的生活、工作條件的改善。在這方面，可試行村級干部“公職化管理”。

第二，增加對基層的支持和投入，對于當(dāng)前部分村級組織沒有合適辦公場所，以及部分村部辦公經(jīng)費不足的現(xiàn)狀，建議由國家財政予以專款解決。

（六）用實際成效評價檢驗“四議兩公開”工作法

第一，查驗該工作法流程原始記錄是否完整、真實。實地調(diào)研顯示，該工作法實踐效果好的基層組織，相關(guān)原始記錄相對比較完整。因此，要了解“四議兩公開”工作法各個環(huán)節(jié)的落實進展狀況，可以首先查看會議原始記錄內(nèi)容，看基層組織每一次開會是否具有完整的會議流程和內(nèi)容的原始記錄，在此基礎(chǔ)上查看各個環(huán)節(jié)的具體內(nèi)容的合理性、真實性與程序的科學(xué)性。

第二，核實村級組織工作難題的解決情況。前文已經(jīng)提及，村級組織工作主要包括三個大的方面：自主組織實施的重大事項、國家惠農(nóng)與幫扶政策的相關(guān)事項、上級黨委政府確定的工作事項。評價“四議兩公開”工作法的實踐效果，一要看這些事項通過該工作法落實的比例，二要看各個具體事項落實的實踐效果。

第三，查看基層群眾矛盾化解、社會和諧的有效程度。據(jù)調(diào)查反饋，在引入“四議兩公開”工作法之前，部分村村民之間矛盾尖銳且無法得到有效解決，村民對基層組織的決議不滿而引發(fā)的持續(xù)上訪現(xiàn)象長期存在，但該工作法實踐之后，村民上訪現(xiàn)象大量減少甚至消失，可見村民上訪率高低與該工作法的實踐效果有直接關(guān)系。因此，查看上訪率是檢驗該工作法實踐效果的有效標尺。

〔參考文獻〕

〔1〕河南“四議兩公開”工作法獲習(xí)近平批示解農(nóng)村難題〔N〕.河南日報，2014-05-09（1）.

〔2〕尹書博.“四議兩公開”工作法是發(fā)展農(nóng)村基層民主的有效途徑〔J〕.學(xué)習(xí)論壇，2010（1）：21-23.

責(zé)任編輯梁華林

〔作者簡介〕郭廣平（1979-），男，河南淇縣人，中共河南省委黨校黨史教研部講師，哲學(xué)博士。

〔基金項目〕河南省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃重大項目（2014A002）。

〔收稿日期〕2015-員2-03

〔中圖分類號〕D262

〔文獻標識碼〕A

〔文章編號〕1009-1203（2016）01-0070-04