張　鵬

(南京大學 政府管理學院，江蘇　南京　210023)

我國行政審批制度的弊病與改革路徑

張鵬

(南京大學 政府管理學院，江蘇南京210023)

摘要：從市場化改革以來，行政審批制度的改革就是中國行政改革的重要組成部分。文章認為《行政許可法》的形同具文和“非行政許可審批”的泛濫是制約行政審批制度改革的主要障礙。進而提出，規(guī)制“非行政許可審批”是前提，落實《行政許可法》是推進行政審批制度改革的必然途徑，而建立公共財政制度則是破解行政審批領域腐敗問題的治本之策。最后，在解制型政府、市場式政府的背景下，探討行政審批存在的必要性。

關鍵詞：行政審批；民營企業(yè)；行政管理體制改革；非行政許可審批

行政審批是行政管理的基本手段之一，它是一種典型的前置性管理手段，其正面作用主要體現(xiàn)在應對市場失靈上，被認為是政府干預經(jīng)濟社會運行的一種必要手段。不過，在更多的情況下，行政審批又飽受詬病，不僅僅是前置性管理手段本身的“原罪”特質(zhì)，更在于行政審批的運作過程往往伴隨著程序不正義、權(quán)力尋租等問題。尤其是二戰(zhàn)后，“行政國家”不斷擴張，行政權(quán)力一家獨大的趨勢愈發(fā)明顯，面對行政“利維坦”的猙獰面容，人們自然地將批判的矛頭指向了行政管理的靶心——行政審批制度。這是行政審批在當今時代面臨的普遍境遇。而在中國的語境下，行政審批制度又存在一些顯著的不同。

一、我國行政審批制度的獨特性

我國現(xiàn)行的行政審批制度發(fā)端于計劃經(jīng)濟體制。在計劃經(jīng)濟體制下，國家集投資者和經(jīng)營者于一身，控制了生產(chǎn)經(jīng)營乃至社會生活的方方面面。行政力量控制經(jīng)濟的主要手段正是行政審批，而這種控制經(jīng)濟運行方式的實質(zhì)就是消滅市場。顯然，在這種經(jīng)濟制度下，審批是發(fā)揮不了所謂的“解救市場失靈”的作用的，蓋因為根本就不存在市場。改革開放以來，尤其是1992年市場化改革以來，雖然計劃經(jīng)濟逐步退出了歷史舞臺，但是深深烙印著計劃經(jīng)濟色彩的審批制度還存在于經(jīng)濟肌體，與市場經(jīng)濟格格不入。正是因為行政審批曾經(jīng)在我國經(jīng)濟社會領域中發(fā)揮著如此舉足輕重的作用，它的壽終正寢才顯得格外困難。總的來說，我國行政審批制度的特殊性就體現(xiàn)在它脫胎于計劃經(jīng)濟體制，后者的管制方式和思維映射于前者并延續(xù)至當下。

二、我國行政審批制度的突出弊病

1.《行政許可法》的不足和形同具文

2004年7月1日開始施行的《行政許可法》是行政管理領域的一部重要法律，它鮮明地體現(xiàn)了有限政府的基本理念。該法起草之初就在規(guī)范行政審批方面被寄予厚望，被很多人認為是新中國立法史上具有里程碑意義的事件。不過遺憾的是，《行政許可法》依然沒有逃脫“徒法不足以自行”的境地。不僅如此，如果我們仔細分析《行政許可法》的文本，還可以看到很多不足之處。

該法的第12、13條是非常重要的條款，它框定了行政審批的界限，但有意思的是，立法者在這里采用了如下表述：“可以設”行政許可的事項、“可以不設”行政許可的事項。這樣的語言處理無形中賦予行政機關很寬泛的解釋權(quán)，助長了行政自由裁量權(quán)的擴張。政府權(quán)力的擴張必然導致企業(yè)生存空間的漸行逼仄，當政府可以隨意解釋什么情況下能夠設置行政許可的時候，必然出現(xiàn)形形色色的行政審批，這對民營企業(yè)生存與發(fā)展的影響是顯而易見的。再如該法的第20條，“行政許可的設定機關應當定期對其設定的行政許可進行評價；對已設定的行政許可，認為通過本法第十三條所列方式能夠解決的，應當對設定該行政許可的規(guī)定及時予以修改或者廢止”。伴隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展變遷，行政審批一定是處在不斷的變動中的。進而言之，對于之前的行政審批項目進行及時有效的清理非常重要。經(jīng)濟領域的變化應當及時體現(xiàn)在法律條文之中。如果因為諸多陳舊的行政審批影響了新興企業(yè)的涌現(xiàn)，干擾了企業(yè)的創(chuàng)新和發(fā)展，將得不償失。但是問題在于，關于何為“定期”，法律上卻沒有具體的規(guī)定，同樣，由誰來提起評價的動議，也沒有明確的指稱。主體不明，就談不上問責，也就無法指望法律得到有效的執(zhí)行。第20條還規(guī)定，“公民、法人或者其他組織可以向行政許可的設定機關和實施機關就行政許可的設定和實施提出意見和建議”，該法第19條還規(guī)定了聽證會制度。但現(xiàn)實情況是《行政許可法》實施逾十年，這樣的公民提議和聽證會卻大多流于形式。難道是公民素質(zhì)不高，不知提出建議嗎？或者說關乎切身利益的民營企業(yè)家群體對此全都漠不關心？筆者認為，其實不然。市場化改革以來，中國民營企業(yè)在夾縫中發(fā)展，突飛猛進，取得了舉世矚目的成就，與此相伴隨，民營企業(yè)家群體也在不斷壯大。整體來講，這是一批有理想、有抱負的社會中堅力量，但是有礙于國家法律法規(guī)提供的制度性參與渠道的不足，他們難以在關系到自己切身利益的經(jīng)濟政策制定領域發(fā)揮建設性作用，換言之，話語權(quán)一直并未實質(zhì)性地賦予這一群體。相反，正如謝泳(2013)所說，在這樣的形勢下，中國企業(yè)家成了一個“不成熟和曖昧的階層”，在中國經(jīng)商，沒有制度化的改變現(xiàn)狀的途徑，只能尋求特權(quán)的庇護，特權(quán)競爭隨之成了市場的常態(tài)，這無論是對宏觀還是對微觀經(jīng)濟都有深遠的負面影響。

2.行政審批程序性的嚴重缺失與“非行政許可性審批”的泛濫

《行政許可法》單辟一章來規(guī)定行政審批的程序問題，諷刺的是，行政審批的程序問題卻是現(xiàn)實中民營企業(yè)怨言最多的問題。國家統(tǒng)計局上海調(diào)查總隊2014年開展的企業(yè)行政審批制度改革評價調(diào)查結(jié)果顯示，有70.9%的受訪企業(yè)希望進一步優(yōu)化審批流程。簡化審批是受訪企業(yè)最強烈的呼聲之一。其中，高新技術(shù)企業(yè)呼聲尤其高，占到了所有參與調(diào)查企業(yè)的83.3%。而這樣的調(diào)查結(jié)果是在“全國行政效率最高、行政透明度最高、行政收費最少”的上海得出的。以管窺豹，我們可以感知全國其他地區(qū)的情況。規(guī)范的程序是行政審批制度化的基礎和前提，沒有統(tǒng)一和精簡的程序，煩瑣、隨意的行政審批將是民營企業(yè)永遠的夢魘。同樣是在上述調(diào)查中，有48.2%的受訪企業(yè)希望政府進一步減少行政審批事項，僅次于希望簡化流程、縮短審批時間的民營企業(yè)。①而關于行政審批事項的問題，在這里不得不提到的就是我國獨有的所謂“非行政許可審批”。

在2004年7月1日《行政許可法》正式施行之時，人們以為該法將行政審批鎖在了籠子里。不過一個月的時間，8月2日，國務院辦公廳發(fā)布了《國務院辦公廳關于保留部分非行政許可審批項目的通知》，通知附“保留的非行政許可審批項目目錄”，繼之各地也出臺相關規(guī)定，所謂的“非行政許可審批”開始大量涌現(xiàn)，沖破了《行政許可法》構(gòu)筑的“牢籠”。非行政許可審批在法理上其實并沒有一個明確的概念，它的邊界存在著極大的不確定性。嚴格來說，非行政許可審批本質(zhì)上是行政審批的一種，但是不受《行政許可法》的剛性規(guī)制，在現(xiàn)實中，它的依據(jù)位階普遍較低，雖然少數(shù)非行政許可審批有法律、行政法規(guī)作為依據(jù)，但絕大多數(shù)非行政許可審批的依據(jù)是規(guī)章甚至是規(guī)范性文件。這樣的直接后果就是《行政許可法》所規(guī)制的行政審批被縮小到一個非常狹窄的范圍，而行政機關擴張自己的行政審批權(quán)力卻大開方便之門。由此造成了在現(xiàn)實的經(jīng)濟運行中，譬如企業(yè)的稅費減免、進入產(chǎn)業(yè)園區(qū)等直接涉及民營企業(yè)日常生產(chǎn)運營的重要行政審批事項，都成了行政部門的自留地，游走在法律的邊緣。換言之，我們雖然制定了《行政許可法》，但遺憾的是，這部法律卻不能約束這些規(guī)避于法律之外的“非行政許可審批”。

三、推進行政審批制度改革的路徑分析

我國的行政審批制度改革，自20世紀70年代末開端，迄今已有三十余年，時間不可謂不長。在這期間，盡管經(jīng)歷多輪改革，但成果依然難以令人滿意，行政審批制度改革也和中國其他很多改革一樣，陷入了“運動化、形式化”的陷阱。誠然，行政審批制度改革是“政府的自我革命”，核心在于斬斷政府過多地伸向經(jīng)濟、社會的權(quán)力觸須，這種“自廢武功”的改革顯然不可能一帆風順。但正如前文指出的那樣，行政審批制度關系到企業(yè)運營的方方面面，尤其在中國，直接影響國民經(jīng)濟運行效率，因此改革勢在必行。那么行政審批制度改革之路應該如何走，如何能夠為企業(yè)提供一個清明的市場環(huán)境？筆者嘗試提出以下建議。

1.“行政許可”和“行政審批”的概念厘定至關重要

上文所述“非行政許可審批”泛濫現(xiàn)象的出現(xiàn)，很大程度上歸因于概念的混亂。我國雖然是一個行政審批大國，但在立法上從未定義過行政審批，有關行政審批與行政許可的關系也是眾說紛紜，導致在實際執(zhí)行中大量具有行政許可性質(zhì)的審批行為通過行政機關自說自話的解釋被納入“非行政許可審批”的范疇。自從開展行政審批制度改革以來，不斷清理和優(yōu)化行政審批項目已經(jīng)成為共識，也是歷次改革的主要著力點。但是在有了“非行政許可審批”這個“筐”之后，行政部門就會不斷將一些不愿削減取締的行政審批項目劃為非行政許可審批項目，《行政許可法》就從根本上喪失了用武之地。

故此，筆者建議，《行政許可法》作為現(xiàn)行的唯一一部規(guī)范行政審批的法律法規(guī)，有必要宣示它對行政審批事項完全性的管轄權(quán)。當務之急是從國務院一級開始盡快清理或廢止有關規(guī)定非行政許可審批的行政法規(guī)，更要清理那些存在于基層政府的根本沒有行政法規(guī)依據(jù)的非行政許可審批事項。與此同時，《行政許可法》也需繼續(xù)細化，法律語言要盡量具有確定性，最大限度規(guī)避前文所述的法律語言模糊的現(xiàn)象，從源頭上防止行政部門自我解釋、自我賦權(quán)。

2.將《行政許可法》落到實處

《行政許可法》從立法理念、法律原則到制度設計都體現(xiàn)了市場經(jīng)濟體制的本質(zhì)要求，如前所述，盡管有著一些不足，但是仍然可以加以修訂，以趨更加完善。然而最關鍵的問題是，如何能夠使得這部法律不流于形式。保障《行政許可法》的實施與執(zhí)行，對于改革的順利推進極為關鍵?？傊@是一部有用的法律，但應該使其同時成為一部有效的法律。

保障《行政許可法》的實施，筆者認為，做好一點足矣——全國人大常委會擔負起法律解釋的職責。在行政審批制度改革的過程中，《行政許可法》之所以難以有效規(guī)制行政審批行為，無法最大化地發(fā)揮作用，其重要原因之一就在于《行政許可法》的很多原則性規(guī)定都缺少統(tǒng)一、權(quán)威性的法律解釋。

現(xiàn)實情況是，作為《立法法》規(guī)定的唯一具有法律解釋權(quán)的主體，《行政許可法》實施以來，全國人大常委會并未履行過法律解釋工作。在日常的法律實踐中，出現(xiàn)的大量法律問題往往由國務院法制辦公室予以解釋和回復。但是，嚴格按照《立法法》，國務院法制辦顯然是不擁有法律解釋權(quán)的，其解釋和答復存在著合法性和權(quán)威性的疑問。對于當下來說，經(jīng)過三十余年的改革，尤其是2013年新一屆政府成立以來，行政審批制度的改革進入了深水區(qū)，改革的阻力與難度在不斷加大。這種情形下，迫切需要強有力的法律規(guī)制破除阻力。因此，全國人大常委會應當實際擔負起法律解釋的職責，對行政審批制度改革過程中有關《行政許可法》的相關問題，做出權(quán)威、統(tǒng)一的法律解釋，為改革保駕護航。

3.建立公共財政制度，切斷行政審批制度的利益關聯(lián)

從根源上來看，行政審批制度改革之所以舉步維艱，無非是牽扯到部門的利益問題。現(xiàn)行的很多行政審批事項都與行政收費緊密相連。當然，并不是說行政審批完全不能夠收費，恰恰相反，在合理的情況下，行政收費是必要的。國際通行的慣例是，行政審批收費應當符合兩個基本原則：收益原則和補償原則。前者是指，誰收益便向誰收費；后者是指，收費是為了彌補成本支出或為了平衡利益關系。

那么，如何抑制現(xiàn)實中林林總總的不合理的行政收費呢？筆者認為，建立完善的公共財政制度是治本之策。具體來說，必須將收支統(tǒng)一納入預算，盡快建立現(xiàn)代預算制度。近代以來，國家治理理性化的一個重要維度是，政府部門的運行經(jīng)費開支盡數(shù)來源于財政預算撥款，收支則由政府財政部門統(tǒng)一進行管理，不能存在任何的預算外收支。但我國分稅制改革以來，地方政府，尤其是基層政府的財政收入難以滿足正常的支出，造成公共服務的不足，于是國家允許一些部門自行解決一部分支出。這本是特定改革階段的不得已之策，然而，可以想見的是，在利益的驅(qū)使下，一些部門勢必會不斷增加收費項目。這就是飽受社會公眾詬病的部門或個人小金庫的重要來源之一。故而，建立現(xiàn)代公共財政制度，嚴格執(zhí)行“收支兩條線”的原則顯得尤為重要，即除國家財政部門外，任何行政管理部門均不能無故直接收取任何費用。甚至可以說，這是行政審批制度改革的釜底抽薪之策。除此之外，應當及時取締原有的收費項目，改革非稅收入收繳制度，加強對收費項目的合法性審查，對收費資金去向嚴加管理。②

四、對行政審批必要性的反思

改革行政審批制度，放松管制，乃是市場經(jīng)濟發(fā)展的必然要求。20世紀70年代，由于石油危機，西方世界出現(xiàn)了經(jīng)濟衰退，同時低效的大政府也飽受民眾詬病，凱恩斯主義越來越受到質(zhì)疑。20世紀80年代以來，在西方主要發(fā)達國家出現(xiàn)了改革和放松政府管制的趨勢，這便是所謂的新公共管理運動。新公共管理運動不僅出現(xiàn)在西方發(fā)達國家，也波及新興經(jīng)濟體，對近代晚期以來的政府治理影響很大，至今方興未艾。我國的情況與西方國家不完全相同。我國的經(jīng)濟體制改革取得很大成功，三十多年來經(jīng)濟也實現(xiàn)了持續(xù)高增長，但如果不盡快對過度的政府管制加以改革，也難以保證經(jīng)濟長期健康發(fā)展。而事實上，中國的經(jīng)濟管制相比西方發(fā)達經(jīng)濟體而言是較多的。

國家對社會事務的管理既可采取事先管制也可采用事后監(jiān)督。正如本文開頭所述，行政審批屬于典型的事先管制。筆者認為，事先管制的作用范圍應當是有限的，比如在防范市場失靈、配置稀缺資源、維護公共利益等方面?，F(xiàn)實中的很多行政審批項目其實是不必要的，尤其是在經(jīng)濟活動領域。經(jīng)濟活動崇尚自由，只有自由才能持續(xù)激發(fā)經(jīng)濟主體的創(chuàng)新能力，提高經(jīng)濟運行的效率。具體在中國情境下，我國的市場經(jīng)濟體制雖不斷完善，但經(jīng)濟自由度尚待提升，民營企業(yè)的束縛還較多。以國內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)而言，打開門戶網(wǎng)站新浪網(wǎng)的主頁，下方可以看到名目繁多的許可證，由此就可以看出開辦企業(yè)以及業(yè)務擴張的審批之復雜、程序之煩瑣。更重要的一點是，行政審批以維護公共利益為宗旨，但在實際運作中，恰恰變?yōu)橛嘘P部門運用國家公權(quán)力，以維護“公共利益”之名對個人權(quán)利和自由的一種限制。因此，筆者認為，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，這種前置性的行政審批事項只有越來越少，民營企業(yè)才會更有活力，經(jīng)濟的活躍度、社會的創(chuàng)新能量才會越來越大。

注釋：

①王一.上海企業(yè)對行政審批制度改革評價的調(diào)查報告.統(tǒng)計科學與實踐,2014,(12):16-18.

②許勇.轉(zhuǎn)型時期我國行政審批制度改革研究.吉林大學,2007.

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[10]國務院辦公廳.國務院辦公廳關于保留部分非行政許可審批項目的通知.2004-08-02.

責任編校：裴媛慧，孫詠梅

收稿日期：2016-03-05

作者簡介：張鵬，男，山東單縣人，碩士研究生，研究方向為公共部門人力資源管理、公務員制度。

DOI:10.19327/j.cnki.zuaxb.1007-9734.2016.03.024

中圖分類號：F270

文獻標識碼：A

文章編號：1007-9734(2016)03-0135-04