辛 華

我國政府資助志愿服務(wù)的制度建設(shè)研究

辛 華

志愿服務(wù)是一項應(yīng)對市場失靈與政府失靈的社會自主治理的服務(wù)體系，有著廣泛的應(yīng)用領(lǐng)域和獨特的自愿、公益、服務(wù)的組織方式。薩拉蒙在《公共服務(wù)中的伙伴》一書中也提到了志愿失靈的四種表現(xiàn)：志愿的供給不足、志愿的特殊主義、慈善的父權(quán)主義、慈善的業(yè)余主義。因此，志愿服務(wù)作為公共服務(wù)的補充，更加需要政府的輔助和支持。但是，政府采用何種方式支持、促進(jìn)志愿服務(wù)的發(fā)展？如何把政府的宏觀指導(dǎo)和資金支持與志愿者組織、志愿者的積極參與結(jié)合起來？實質(zhì)上這需要一整套的制度設(shè)計，才能有效聯(lián)結(jié)政府與社會，通過政策支持、資金扶持，以及建立溝通渠道，促進(jìn)和激勵志愿者組織的有效管理，使我國志愿服務(wù)事業(yè)的長效發(fā)展。

一、政府資助志愿服務(wù)制度建設(shè)的框架設(shè)計

（一）生態(tài)系統(tǒng)的視角

生態(tài)系統(tǒng)理論（Ecosystems Theory），是用以考察人類行為與社會環(huán)境交互關(guān)系的理論。該理論深受達(dá)爾文進(jìn)化論思想的影響，把人類成長的社會環(huán)境（如家庭、機構(gòu)、團(tuán)體、社區(qū)等）看作是一種社會性的生態(tài)系統(tǒng)，強調(diào)生態(tài)環(huán)境（人的生存系統(tǒng)）對于分析和理解人類行為的重要性，注重人與環(huán)境間各系統(tǒng)的相互作用及其對人類行為的重大影響。個人行為具有生活環(huán)境特征，對個體行為的理解和判定離不開對其生存環(huán)境的分析。

現(xiàn)代社會生態(tài)理論最著名的代表性人物之一查爾斯·扎斯特羅進(jìn)一步闡述了人的成長與社會環(huán)境的關(guān)系，把個體存在的社會生態(tài)系統(tǒng)劃分為三種基本類型：微觀系統(tǒng)、中觀系統(tǒng)以及宏觀系統(tǒng)。

（二）政府資助志愿服務(wù)制度要素

參照查爾斯·扎斯特羅的社會生態(tài)系統(tǒng)圖的分析，我們可以將志愿服務(wù)看作是社會生態(tài)系統(tǒng)的一部分。為此，要促進(jìn)志愿服務(wù)的發(fā)展，首先對志愿服務(wù)基本要素進(jìn)行分析（參見圖）：

1. 志愿者：在不計物質(zhì)報酬的前提下，自愿貢獻(xiàn)個人時間和精力，為推動人類發(fā)展、社會進(jìn)步和社會福利事業(yè)而提供服務(wù)的人員。其服務(wù)行為受到個體對志愿服務(wù)的認(rèn)知、興趣和行為方式的影響，實現(xiàn)這一價值還取決于志愿服務(wù)生態(tài)環(huán)境、政府對志愿服務(wù)的支持程度以及志愿者組織的管理水平。

2. 志愿者組織：志愿者提供志愿服務(wù)的重要載體。它依據(jù)組織使命開發(fā)志愿服務(wù)崗位，鏈接志愿者和服務(wù)社區(qū)/對象，并提供支持管理服務(wù)，使志愿者個體在組織化的服務(wù)中實現(xiàn)其服務(wù)捐贈價值。志愿者組織通過其組織價值與使命、社會知曉率、服務(wù)領(lǐng)域和管理水平，來吸納志愿者參與志愿服務(wù)。

3. 服務(wù)對象/社區(qū)：接受志愿服務(wù)的對象或人群，他們提供志愿服務(wù)需求和服務(wù)機會，并反饋對志愿服務(wù)的滿意度。

4. 志愿服務(wù)項目：志愿者通過具體的志愿服務(wù)項目對社區(qū)、受助對象進(jìn)行服務(wù)。

5. 志愿服務(wù)的發(fā)展環(huán)境：社會文化、政策法規(guī)和管理體制、經(jīng)濟發(fā)展水平等。按照社會生態(tài)系統(tǒng)理論，政府資助志愿服務(wù)包含在志愿服務(wù)的發(fā)展環(huán)境之中。制度建設(shè)不是管理需要，而是提供一種良性的政策環(huán)境，讓志愿者組織自主成長和發(fā)展。

根據(jù)以上分析，我們提出在政府資助志愿服務(wù)的制度體系建設(shè)中，應(yīng)該考慮到志愿者、志愿者組織、志愿服務(wù)項目和服務(wù)對象需求，政府資助志愿服務(wù)的制度建設(shè)應(yīng)該做好頂層設(shè)計，統(tǒng)籌兼顧志愿服務(wù)各要素。

二、政府資助志愿服務(wù)的制度體系建構(gòu)

根據(jù)以上理論分析，結(jié)合志愿服務(wù)的現(xiàn)狀調(diào)研、以及我國志愿服務(wù)相關(guān)文件要求，本文提出政府資助志愿服務(wù)的制度體系建設(shè)包括頂層設(shè)計、激勵機制和運行機制等三部分。

（一）傳播志愿服務(wù)理念、提供志愿服務(wù)平臺和志愿者保障權(quán)益的頂層設(shè)計

第一，政府資助志愿服務(wù)的一個首要目標(biāo)是傳播志愿理念。從總體上來看，我國志愿服務(wù)的文化氛圍還沒有形成，社會認(rèn)知度、公眾參與度相對較低。調(diào)查顯示盡管目前我國各類登記注冊志愿者人數(shù)較多，但實際參與服務(wù)的志愿者以及捐贈的志愿服務(wù)時間卻相對較少。而在全社會營造一種參與志愿服務(wù)的風(fēng)尚和文化，引導(dǎo)和培養(yǎng)公民志愿服務(wù)的熱情和意識，離不開對公民志愿服務(wù)的精神和理念的培養(yǎng)。因此，志愿精神的弘揚與傳播是政府資助志愿服務(wù)的制度設(shè)計基礎(chǔ)。

第二，加大政府對志愿服務(wù)的資金支持。加大志愿服務(wù)財政投入力度，為廣大志愿者和志愿服務(wù)組織參與學(xué)雷鋒活動、志愿者組織培育、志愿服務(wù)活動的創(chuàng)新等重點活動，提供必要的經(jīng)費支持。政府對志愿服務(wù)的資金支持應(yīng)該至少包括三個方面：一是管理經(jīng)費。比如，依托中國志愿服務(wù)基金會設(shè)立“政府資助志愿服務(wù)資金”，制定相關(guān)管理辦法，在管理、培訓(xùn)、獎勵、活動等方面規(guī)范、合理、有效使用資金。二是項目經(jīng)費。項目經(jīng)費主要來源于國家為促進(jìn)公益事業(yè)發(fā)展壯大而提供的用于福利項目建設(shè)的資金。除了對一些政府發(fā)起的志愿者組織財政撥款之外，政府可以作為第三方為志愿者的服務(wù)進(jìn)行付費。比如，有些居民有資格享受一些政府項目的服務(wù)，如果志愿組織有能力爭取到為其提供服務(wù)，那么政府可以通過購買服務(wù)方式對志愿組織或志愿者項目付費。三是稅收優(yōu)惠。這種方式屬于政府間接資助支持志愿組織的做法。目前，我國政府未能重視這一資金支持方式，今后政府要進(jìn)一步完善稅法，通過稅收優(yōu)惠吸引企業(yè)、基金會及私人幫助志愿服務(wù)組織建設(shè)。

第三，有效權(quán)益保障。志愿者的權(quán)益保障是政府資助志愿服務(wù)制度建設(shè)的主要內(nèi)容，也是志愿服務(wù)立法的核心目的之一。為營造促進(jìn)志愿服務(wù)發(fā)展的良好社會環(huán)境，政府應(yīng)盡快出臺《志愿服務(wù)法》，對志愿者和志愿服務(wù)組織的合法權(quán)益進(jìn)行保障，同時也要兼顧服務(wù)對象的合法權(quán)益。要平衡好志愿者、志愿服務(wù)組織和服務(wù)對象三者之間的權(quán)益，損及任何一方利益，都不利于志愿服務(wù)的持續(xù)健康發(fā)展。

（二）設(shè)計有效調(diào)動志愿者積極性的激勵機制

志愿者的激勵是志愿服務(wù)事業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展的推動器。建立完善的志愿服務(wù)激勵機制是保障志愿服務(wù)事業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展的重要因素。政府資助志愿服務(wù)建設(shè)重在探索多元化激勵制度，滿足不同類型志愿者的多種需求。參照國內(nèi)外志愿服務(wù)相關(guān)激勵制度，本文提出政府資助志愿服務(wù)的激勵機制包括：志愿者的認(rèn)證制度、保障制度、回饋制度以及志愿服務(wù)的社會評價制度。通常來說，我們習(xí)慣將志愿者的回饋制度建設(shè)等同于激勵，通過志愿者的激勵制度建設(shè)，吸引更多社會公眾加入志愿者隊伍的同時，要注意以下三個方面：

一是個性化的組織內(nèi)部激勵。通過滿足不同群體中志愿者個體的不同需求，來激發(fā)志愿者的參與熱情和積極性；

二是提升整個社會的外部激勵，比如，美國政府設(shè)立了志愿服務(wù)的“總統(tǒng)獎”，以表彰優(yōu)秀志愿者。我國政府和民間也可以通過類似外部激勵措施與制度促進(jìn)志愿服務(wù)的可持續(xù)性。

三是結(jié)合志愿者認(rèn)證、保障等制度，通過計時和頒發(fā)志愿者服務(wù)證書，作為升學(xué)考核和選拔錄用的參考和依據(jù)，建立以精神激勵為主的多層次志愿者激勵制度。比如，設(shè)立志愿服務(wù)的“時間銀行”，為每一位志愿者建立檔案，將時間銀行中的服務(wù)時間作為志愿者優(yōu)先獲得志愿服務(wù)的依據(jù)。

總之，通過混合激勵手段和措施的應(yīng)用，滿足志愿者群體的不同需求，調(diào)動志愿者的參與積極性，是政府推動志愿服務(wù)的長期可持續(xù)發(fā)展的有效途徑之一。

（三）理順志愿服務(wù)長效發(fā)展的管理運行機制

政府資助是志愿服務(wù)事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，為動員社會力量參與志愿服務(wù)事業(yè)提供了有效保障。對志愿服務(wù)組織本身來講，也要借助政府對志愿服務(wù)的支持與資助，加強自身組織能力建設(shè)。一要明確志愿服務(wù)組織目標(biāo)與使命，增強組織的凝聚力。二要加強志愿服務(wù)組織內(nèi)部的組織架構(gòu)建設(shè)，形成合理的組織結(jié)構(gòu)、明確的內(nèi)部分工、清晰的權(quán)責(zé)劃分。三要實施科學(xué)的管理流程，增強志愿服務(wù)活動的有序性，高效合理地調(diào)配與使用志愿服務(wù)資源。

第一，建立健全政府對志愿者組織的資金資助制度，促進(jìn)志愿服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。志愿者組織和志愿服務(wù)的自愿、無償、非營利性質(zhì)，決定了它要發(fā)展必須得通過多種途徑獲得經(jīng)費支持。從世界范圍看，政府資助、社會捐贈等途徑是志愿者組織獲得經(jīng)費支持的兩種方式。目前，我國政府資助志愿服務(wù)不但金額少，而且極不均衡。主要側(cè)重在共青團(tuán)、民政部門等機構(gòu)。因此，應(yīng)建立健全政府對志愿服務(wù)的經(jīng)費資助制度，建立政府資助機制，由政府引導(dǎo)、調(diào)節(jié)和規(guī)范志愿服務(wù)發(fā)展；通過志愿服務(wù)促進(jìn)志愿者組織建設(shè)，通過政府資助促進(jìn)志愿服務(wù)事業(yè)發(fā)展，從而構(gòu)建新型國家與社會新型伙伴關(guān)系。在建立健全政府資助機制的過程中，要把志愿服務(wù)列入公共服務(wù)主體范疇，通過政府向志愿者組織轉(zhuǎn)移微觀層面事務(wù)來實現(xiàn)政府對志愿服務(wù)的支持與資助。

第二，志愿者組織應(yīng)加強自身能力建設(shè)，促進(jìn)政府與志愿者組織之間的伙伴關(guān)系。加強志愿者組織的自身能力建設(shè)是志愿服務(wù)及其組織健康可持續(xù)發(fā)展的動力源泉與重要保障。首先，建立現(xiàn)代志愿者組織管理制度。應(yīng)突出強調(diào)從制度層面設(shè)計，以法人地位明確、籌資渠道穩(wěn)定、治理結(jié)構(gòu)完善、制約機制健全為主要內(nèi)容的現(xiàn)代社會組織制度。同時，在制度建設(shè)中還要重視志愿者組織向社會公開信息，增加志愿者管理、組織運作的透明度。其次，要提升志愿者組織專職人員的專業(yè)素質(zhì)和工作能力。通過專業(yè)志愿者管理人員的培養(yǎng)和提升，促進(jìn)志愿服務(wù)的招募、管理、運行、激勵等環(huán)節(jié)，充分培養(yǎng)專業(yè)志愿者等人力資源，通過吸收高素質(zhì)的志愿者來彌補志愿者組織人力資源的不足。

第三，完善志愿服務(wù)的法律法規(guī)體系。盡快完善志愿者權(quán)益保障和志愿服務(wù)相關(guān)法律法規(guī)，為志愿服務(wù)及志愿者組織發(fā)展?fàn)I造良好的法制環(huán)境。當(dāng)前我國志愿服務(wù)發(fā)展過程中出現(xiàn)的“越位”“缺位”和“錯位”現(xiàn)象，很大程度上都與相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)滯后有關(guān)。政府資助應(yīng)該以法律為標(biāo)準(zhǔn)，將志愿服務(wù)主體置于一個統(tǒng)一和基本的法律框架下，對志愿者、志愿者組織、服務(wù)對象的法律地位、服務(wù)資格、登記注冊、監(jiān)督管理、權(quán)力義務(wù)、經(jīng)費來源等方面做出明確規(guī)定，從而為制定相關(guān)的管理法規(guī)和政策等提供基本的法律依據(jù)。

（作者單位：清華大學(xué)公益慈善學(xué)院）

1. （美） 萊斯特·M.薩拉蒙著.《公共服務(wù)中的伙伴現(xiàn)代福利國家中政府與非營利組織的關(guān)系》田凱譯，北京：商務(wù)印書館，2008。

2. 翟雁，辛華：《2015中國志愿服務(wù)捐贈報告》載楊團(tuán)《中國慈善發(fā)展報告2015》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2015。

3. 師海玲，范燕寧：社會生態(tài)系統(tǒng)理論闡釋下的人類行為與社會環(huán)境——2004年查爾斯·扎斯特羅關(guān)于人類行為與社會環(huán)境的新探討. 首都師范大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2005（04）: 第94-97頁。

4. 毛立紅：中國志愿服務(wù)法制建設(shè)研究[D]，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院2010年博士畢業(yè)論文。