胡雯

加強行政事業(yè)單位預算管理的若干思考

胡雯

隨著新預算法的頒布實施和依法行政的深入推進，行政事業(yè)單位的預算工作越來越重要。原有的思想觀念、管理方式和管理手段已經(jīng)不能適應形勢發(fā)展的要求，這就需要以變應變，更新觀念，尋找新的途徑。最近，財政部在2014年1月1日起實行《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范》的基礎上，又發(fā)布了《關于全面推進行政事業(yè)單位內部控制建設的指導意見》，要求所有內部控制尚未建立或制度不健全的單位，必須在今年底前完成內部控制的建立和實施工作，目的就是要推動到2020年基本建成與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相一致的權責一致、制衡有效、運行暢通、執(zhí)行有力、管理科學的內部控制體系。加強新形勢下行政事業(yè)單位的預算管理，是實現(xiàn)這個目標的一個重要抓手，對于提升行政事業(yè)單位內部治理水平、規(guī)范內部權力運行、促進依法行政、推進廉政建設都具有十分重要的作用。

基本內涵及重要意義

行政事業(yè)單位預算是基于公共事業(yè)發(fā)展計劃和公共事務管理任務的需求，以充分研究和科學預測為前提，對未來某一特定時期的管理活動而編制，并經(jīng)過規(guī)定程序批準的財務收支計劃，是用來分配單位財務、實物及人力等資源，以實現(xiàn)服務社會公共事業(yè)的戰(zhàn)略目標的一種系統(tǒng)的管理方法。行政事業(yè)單位預算既是履行自身職能的財力保證，也是國家財政支出的重要組成部分。

加強行政事業(yè)單位預算管理在當前具有重要現(xiàn)實意義：一是有助于政府轉變職能，提高效率。當前隨著經(jīng)濟進入新常態(tài)，經(jīng)濟的轉型升級正處于關鍵時期，政府及行政事業(yè)單位的職能也在逐步由管理向服務轉化。如果將承擔行政職能的行政事業(yè)單位作為一個獨立的主體，采取市場化的監(jiān)督工作模式對其會計制度運行情況進行監(jiān)管，無疑可以在很大程度上促進行政事業(yè)單位的職能轉變，促使其自身按照市場規(guī)則和服務職能的標準各項功能，轉變工作方式，提高行政效率。二是有助于防范各種腐敗行為。行政事業(yè)單位主要負責人因職務犯罪等腐敗行為給社會帶來的影響十分惡劣，而其不當行為所造成的后果很難在短時間內彌補。而監(jiān)管機制尤其是內部控制制度的缺失或監(jiān)管不力是很重要的原因，因此健全和強化行政事業(yè)單位的預算管理和內部管控，是防范職務犯罪的有效手段之一。三是有助于維護社會穩(wěn)定和公平正義的原則。會計運行機制是行政事業(yè)單位內部工作情況和行政權利運行情況的一個直觀化反映，由于有權支配大量的國有資產(chǎn)和公共資源，其決策在很大程度上影響社會發(fā)展和穩(wěn)定的大局，必須要建立完善的外部監(jiān)督機制，防止因行政權利的濫用所導致的破壞社會公平正義原則等問題。

應遵循的若干原則

責任、過程的控制原則。行政事業(yè)單位實施預算管理的目的是為了追求更加精確的財務控制和管理方法，重點強調的是全過程的控制，需要全面系統(tǒng)地調整單位內部的業(yè)務管理流程和內部財務工作程序，這就需要單位全體人員的積極支持和具體參與，而不僅僅是財務人員。另外，由于成本的可控與否是制定和執(zhí)行預算的最基本要求，同時也是建立預算考核責任體系的標準，因此對預算單位的業(yè)績考核應該局限于其可控成本，不可控成本由于無法受單位控制，不應計入考核的范圍。

高效運行、效率優(yōu)先原則。高效率運行的預算主體是實現(xiàn)高效益和高效率的保障，層次合理、優(yōu)化組合、通力合作、權責明確的行政主體是行政事業(yè)單位實現(xiàn)高效運行的前提。預算部門必須根據(jù)各單位、各部門的業(yè)務特點以及各自的組織形式等進行全面的過程分析，構建合理結構的預算管理體系。在預算管理的執(zhí)行過程中，講求效率、注重實效，保證對重點業(yè)務、重點部門的經(jīng)費支出進行嚴格的控制，注重實際需要，保證單位總體目標的實現(xiàn)。

目標一致、量入為出原則。預算管理的目標與單位的總體目標必須相一致，以事業(yè)收入確定事業(yè)支出，合理地考慮各個部門的實際工作需要，協(xié)調各個部門的不同需求，使編制的預算能夠照顧全局和各個部門。

權責對等原則。行政事業(yè)單位在預算的編制和執(zhí)行過程中，應該根據(jù)各個預算主體的具體行為內容，明確其應該承擔的責任，促使單位形成人人負其責的責任網(wǎng)絡，同時也要配備相應的權力進行支撐。通過將權責進行結合，才能使預算的責任主體真正地具有生命力。同時，預算的各個責任中心應該嚴格按照各自的審批權限和支出范圍，對預算進行執(zhí)行。使得預算任務能夠層層分解，以利于責任的落實和考核的施行。

當前存在的主要問題

從調查情況看，當前行政事業(yè)單位預算的編制和執(zhí)行中，普遍存在著一些突出問題，在一定程度上影響了行政事業(yè)單位功能的發(fā)揮，甚至對經(jīng)濟社會產(chǎn)生了一些消極影響。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是未充分認識預算管理職能。預算管理具有管理決策和管理控制兩項職能，但在實際運用中，往往得不到充分運用，如在收入部門預算的制定過程中，為有利于業(yè)績評價，就可能有意低估未來的銷售量，從而造成生產(chǎn)計劃的減少，相應地就達不到效率最高狀態(tài)，忽視了預算決策職能，控制職能就無從談起。

二是信息交流不足。現(xiàn)在通常采用“自下而上”的預算制定流程，雖然體現(xiàn)了基礎信息，但其真實性無法確定，在信息交流上仍然是不對稱的，存在漏洞。

三是預算編制方法不夠科學。目前大部分行政事業(yè)單位預算編制仍然采用基數(shù)法，在經(jīng)費分配上也基本如此，缺乏科學依據(jù)。而且在預算編制過程中沒有對預算外資金進行充分考慮，不能夠全面反映單位的運行狀況和收支狀況。

四是預算的組織機構設置簡單，人員配備相對不足。一方面反映出了對預算管理工作的重視不夠，另一方面也在一定程度上影響了預算管理工作的質量與效率。在實際工作中，由于機構人員缺乏，收支活動往往不能按照已經(jīng)編制的預算執(zhí)行的情況較為普遍。

五是缺乏相應的監(jiān)督機制。目前，缺乏對行政事業(yè)單位經(jīng)費支出管理和使用效益進行考核的機制，行政事業(yè)單位的管理體制以及預算分配模式還停留在粗放型水平上，沒有構建或健全強有力的內控機制和約束激勵機制。

加強預算管理的若干思考

加強行政事業(yè)單位預算管理，從細節(jié)上講，就是要加強部門預算的完整性、合理性和準確性。標準的部門預算主要有預算編制、預算執(zhí)行和財政決算三個主要的環(huán)節(jié)，其中：預算編制的科學合理關系著預算執(zhí)行的規(guī)范和正確，預算執(zhí)行的好壞又直接關系到財政決算，乃至以后編制下一年度預算計劃的準確與合理。為此，筆者認為需要從以下幾個方面來強化管理：

進一步健全內部控制制度。要在單位主要負責人直接領導下，從單位層面和業(yè)務層面全面梳理流程，明確各個環(huán)節(jié)并逐個分析關鍵風險點，據(jù)以制定全面的風險應對策略。

進一步強化預算績效管理。一是要牢固樹立“要錢須問效”“用錢即問責”的理念，實現(xiàn)預算管理由“重分配”到“重管理”、從“重項目”到“重效益”、從“力爭資金”到“用好資金”的三大轉變。二是要通過購買社會服務方式，委托第三方中介機構來開展項目或整體支出的績效評價，科學合理確定相應的指標體系和測評標準，將預算績效管理理念貫穿于預算管理全過程。三是要強化結果運用，建立健全績效問責機制，把預算績效問責作為行政問責的核心，本著“誰用款、誰負責”的原則，加強對預算資金使用效果的追蹤問責，強化對項目執(zhí)行過程中各環(huán)節(jié)的責任追究。

重視發(fā)揮對預算執(zhí)行情況的監(jiān)督。一是充分發(fā)揮會計內部監(jiān)督的功能作用，會計監(jiān)督是對經(jīng)濟活動的真實性、正確性、合理性、合法性和有效性進行全面的監(jiān)督，重點是合法性的監(jiān)督，使單位的經(jīng)濟活動嚴格遵守和執(zhí)行國家的財經(jīng)方針、政策、法令。包括二層含義：一是指利用會計信息對經(jīng)濟活動進行監(jiān)督；二是對會計工作本身的監(jiān)督。行政事業(yè)單位會計監(jiān)督就是根據(jù)國家方針、政策和財政財務制度，對行政事業(yè)單位的經(jīng)濟活動和財務收支過程及結果進行的監(jiān)督，目的在于確保預算的正確執(zhí)行。二是強化事中監(jiān)督，要在會計年度內針對薄弱環(huán)節(jié)和部門，對其預算執(zhí)行、財務管理規(guī)范等情況開展事中跟蹤審計，及時發(fā)現(xiàn)問題，及時進行糾偏與整改。三是要重視發(fā)揮人大等部門的外部監(jiān)督作用，推進建立健全預算績效管理制度，推動公共資源配置方式的轉變，杜絕“決策、執(zhí)行和監(jiān)督”脫節(jié)和“權、錢、事”脫節(jié)等現(xiàn)象。

改進傳統(tǒng)預算制定方法。一是將目前普遍采用的以年度為基礎的歷年制編制法，改為歷年制與周期制相結合的編制方法，以充分發(fā)揮兩者分別在計劃統(tǒng)計和長期決策方面的特色作用，相互補充，既有利于根據(jù)歷年情況正確業(yè)績評價，又可防止短視行為對長遠目標的影響。二是根據(jù)戰(zhàn)略目標的需要和授權情況的不同，建立分級預算控制，進一步細化預算，優(yōu)化資源配置，避免資源浪費。三是充分發(fā)揮信息化和大數(shù)據(jù)的作用，將預算編制與現(xiàn)代信息智能技術有效結合起來，進一步提升預算的科學性和準確性。

作者單位：浙江工人日報社