李東澍

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困境與治理：涉法涉訴無理信訪中的行動(dòng)邏輯

李東澍*

一、問題、進(jìn)路與材料

2014年10月23日，黨的十八屆四中全會(huì)提出全面推進(jìn)依法治國的重大方略，全方位開啟了新一輪的司法體制改革與信訪體制改革。涉法涉訴信訪問題作為司法與信訪的交集，理應(yīng)予以高度重視?；趯?shí)踐，并結(jié)合2013年中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》以及2014年中央政法委出臺(tái)的《關(guān)于建立涉法涉訴信訪事項(xiàng)導(dǎo)入法律程序工作機(jī)制的意見》《關(guān)于建立涉法涉訴信訪執(zhí)法錯(cuò)誤糾正和瑕疵補(bǔ)正機(jī)制的指導(dǎo)意見》《關(guān)于健全涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度的意見》等重要文件，可將“涉法涉訴信訪”界定為：公民、法人、其他組織以來信(書信、電子郵件、傳真等)、來訪方式向各政法機(jī)關(guān)(法院、檢察院、公安機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān))針對(duì)司法事項(xiàng)反映情況，提出意見、建議和要求的行為。進(jìn)言之，“涉法涉訴信訪”與涉及普通行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法事項(xiàng)或政法機(jī)關(guān)非司法事項(xiàng)而進(jìn)行的“普通信訪”相區(qū)別，自2013年12月起兩者開始分流處理。

20世紀(jì)90年代以來，信訪案件總量逐年上升，并一度出現(xiàn)信訪洪峰，其中，涉法涉訴信訪一直占有較高比例——僅以最高人民法院為例，2007年9月，信訪者來訪最多的一天來訪接待室共接待近2000名信訪者；2009年，來訪接待室共接待信訪者6.7萬余人次，2010年則上升到7.4萬余人次。*參見徐艷陽：《涉訴信訪問題研究——以制度博弈為視角》，人民日?qǐng)?bào)出版社2013年版，第7頁。面對(duì)信訪量不斷攀升、信訪潮居高不下，學(xué)界主流解釋采取的是維權(quán)視角，將信訪問題的癥結(jié)歸結(jié)于基層政權(quán)侵害了公民權(quán)利，而隨著公民權(quán)利意識(shí)的不斷增長、強(qiáng)化，信訪遂成為公民一種重要的維權(quán)方式。*參見劉武?。骸吧拼竦纳显L權(quán)”，載《山東人大工作》2002年第4期；于建嶸：“當(dāng)前農(nóng)民維權(quán)活動(dòng)的一個(gè)解釋框架”，載《社會(huì)學(xué)研究》2004年第2期；應(yīng)星：“作為特殊行政救濟(jì)的信訪救濟(jì)”，載《法學(xué)研究》2004年第3期；房桂芝、董禮剛：“建立完善的農(nóng)民利益表達(dá)與溝通渠道——對(duì)農(nóng)民集體上訪的幾點(diǎn)思考”，載《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第3期；崔永輝、徐超：“維權(quán)背后的農(nóng)民行動(dòng)邏輯”，載《社會(huì)工作》2006年第10期；王建英：“我看農(nóng)民維權(quán)模式的發(fā)展趨勢”，載《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2011年第1期等。然而，現(xiàn)實(shí)是紛繁復(fù)雜的，此種“國家侵權(quán)—公民維權(quán)”的詮釋并不能適用于全部個(gè)案，也未必符合部分區(qū)域的實(shí)際情況。因此，如一味沉溺于一元化的解答，極可能將信訪問題客觀化、本質(zhì)化、結(jié)構(gòu)化、模式化，進(jìn)而不利于對(duì)信訪問題展開類型劃分并據(jù)此對(duì)癥下藥、實(shí)施有效治理。

事實(shí)上，僅從信訪人訴求的合理性/合法性/正當(dāng)性(legitimacy)出發(fā)，即至少可將涉法涉訴信訪劃分為：有理信訪、無理信訪、合理性模糊的信訪三種類型。*參見陳柏峰：“無理上訪與基層法治”，載《中外法學(xué)》2011年第2期。在一定程度上，“有理信訪”可置換為“維權(quán)型信訪”(基于目的合理性)、“制度化信訪”(基于程序合理性)、“正常信訪”(基于方式合理性)；而無理信訪則可置換為“謀利型信訪”“非制度化信訪”“非正常信訪”。不難發(fā)現(xiàn)，對(duì)于一個(gè)遵循法律的政法機(jī)關(guān)而言，真正困于應(yīng)對(duì)的是涉法涉訴無理信訪。申言之，在過去數(shù)年內(nèi)，眾多學(xué)者通過長期實(shí)地深入調(diào)查均發(fā)現(xiàn)無理信訪普遍存在；*參見丁勝、文思宛、羅思源：“非正常上訪問題研究”，載《唯實(shí)》2009年第2期；王進(jìn)忠：“解讀非正常上訪”，載《遼寧警專學(xué)報(bào)》2009年第2、3期；申端鋒：“治權(quán)與維權(quán)：和平鄉(xiāng)農(nóng)民上訪與鄉(xiāng)村治理1978—2008”，華中科技大學(xué)2009年博士學(xué)位論文；姚麗莎：“淺析我國信訪工作中的非正常上訪問題——基于邵陽市某區(qū)信訪數(shù)據(jù)分析研究”，湖南師范大學(xué)2010年碩士學(xué)位論文；毛學(xué)雄：“新形勢下非正常上訪的調(diào)查與思考”，載《湖南省社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第2期；張海鵬：“內(nèi)蒙古地區(qū)非正常上訪現(xiàn)狀、問題與對(duì)策研究”，內(nèi)蒙古師范大學(xué)2012年碩士學(xué)位論文；張永和、趙樹坤、駱軍等：《?？h涉訴信訪：中國基層法院涉訴信訪研究報(bào)告》，人民出版社2013年版，第116～170頁；高江：“非正常上訪問題的防治對(duì)策”，載《中共山西省委黨校學(xué)報(bào)》2015年第2期；汪岳：“無理上訪以何終結(jié)——對(duì)一起長達(dá)30年信訪個(gè)案的考察”，載《北京理工大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2016年第2期等。在相當(dāng)多的區(qū)域內(nèi)，無理信訪甚至呈現(xiàn)出不斷增多的趨勢——例如，在河南省新豐縣，農(nóng)民無理信訪占信訪總量的比例從2001年的4%上升至2008年的31% ；*參見孫敬林：“農(nóng)村信訪問題及其對(duì)策研究”，華中科技大學(xué)2010年博士學(xué)位論文。在湖北省橋鎮(zhèn)，2003年以來出現(xiàn)以謀利為目的、年年信訪的職業(yè)上訪戶11人，至2008年，其占總信訪人數(shù)的9%，占總信訪次數(shù)的29.5%。*參見田先紅：“息訪之道 ——國家轉(zhuǎn)型期的橋鎮(zhèn)信訪治理研究，1995—2009”，華中科技大學(xué)2010年博士學(xué)位論文。

有鑒于此，筆者擬選取一起經(jīng)由田野調(diào)查位于我國西南地區(qū)的北定市遠(yuǎn)山縣*筆者依照社會(huì)科學(xué)慣例對(duì)本文中所涉地名、人名一一作出了技術(shù)處理。所獲的典型案例，運(yùn)用具備?？伦V系學(xué)特征的“關(guān)系/事件”分析方法予以探究——亦即，將事件與圍繞事件、構(gòu)成事件的一系列權(quán)力關(guān)系結(jié)合起來分析，此種微觀行動(dòng)分析可以通向宏觀結(jié)構(gòu)把握。*參見強(qiáng)世功：《法制與治理——國家轉(zhuǎn)型中的法律》，中國政法大學(xué)出版社2003年版，第257～260頁。詳言之，本文將首先對(duì)信訪人、維穩(wěn)者雙方的行動(dòng)過程展開敘事——正如學(xué)者吳毅教授所指出，“敘事不僅組織對(duì)象，更組織關(guān)于對(duì)象的認(rèn)知……因此，敘事看似指向過程和情景，其實(shí)卻是對(duì)于過程和情景本身的解釋，屬于理論研究的一種范式”*參見吳毅：“在情景化的敘事中編織學(xué)術(shù)”，載丁衛(wèi)：《秦窯法庭：基層司法的實(shí)踐邏輯》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2014年版，第5頁。；在此基礎(chǔ)上，從微觀層面對(duì)雙方的行動(dòng)旨向、策略以及從宏觀層面對(duì)相應(yīng)的制度結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析，力爭揭示出蘊(yùn)于其中的行動(dòng)邏輯。

二、信訪人與維穩(wěn)者的行動(dòng)過程 *筆者以公開身份全程參與觀察了本案。

(一)萌芽

陳世康系北定市遠(yuǎn)山縣丹桂鎮(zhèn)一名腿部殘障居民(跛行，但無需借助拐杖)，以裁縫為業(yè)。2007年，丹桂鎮(zhèn)因進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，需要對(duì)鎮(zhèn)上部分通道進(jìn)行短期封路處理。作為應(yīng)對(duì)措施，對(duì)于迫切需要加蓋、改造、修繕房屋的鎮(zhèn)民，鎮(zhèn)黨委、鎮(zhèn)政府提供了一段施工所需的預(yù)留期間并予以相應(yīng)幫助。在預(yù)留期間，陳世康家完成了房屋施工，其父陳文軍家則無任何動(dòng)靜。然而，封路開始后陳文軍卻突然開始加蓋房屋，其所雇拖運(yùn)磚瓦車輛遂遭到城管工作人員張雄等三人攔阻。陳世康聞?dòng)嵹s來，要求張雄等三人放行車輛，但遭到斷然拒絕。緊接著，雙方爆發(fā)了激烈的言語沖突及肢體推搡。勃然大怒中，陳世康拾起身邊一根棍棒毆擊張雄并造成其輕微傷，*在法律上屬于民事侵權(quán)行為，尚不夠成故意傷害罪。張雄提供了相應(yīng)醫(yī)療鑒定依據(jù)。張雄當(dāng)即報(bào)警。丹桂鎮(zhèn)派出所出警后報(bào)由遠(yuǎn)山縣公安局依《治安管理處罰法》對(duì)陳世康作出行政拘留7日之處罰。與此同時(shí)，張雄因就醫(yī)花費(fèi)一千余元。傷愈后，張雄向陳世康要求賠償損失醫(yī)療費(fèi)用，陳世康回絕。無奈之下，張雄向縣法院丹桂鎮(zhèn)派出法庭提起民事訴訟，要求陳世康承擔(dān)相應(yīng)民事侵權(quán)責(zé)任。由于事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿，陳世康亦拒絕法官的調(diào)解提議，丹桂鎮(zhèn)法庭遂依法作出判決，令陳世康賠償張雄相應(yīng)損失。陳世康在上訴期限內(nèi)未提起上訴，判決遂期滿生效?？墒?，陳世康在判決生效后依然未履行相應(yīng)賠償義務(wù)。鑒于此，張雄向縣法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行?？h法院執(zhí)行局執(zhí)行員登門后發(fā)現(xiàn)陳世康家中具有價(jià)值的財(cái)物有限，最終決定扣留陳世康生產(chǎn)所用工業(yè)縫紉機(jī)一臺(tái)。

(二)漸變

強(qiáng)制執(zhí)行后的一天，陳世康來到縣法院接待大廳，向在場工作人員涕淚齊下地哭訴自己是殘疾人、收入低下，情況殊為可憐，確實(shí)無力進(jìn)行賠償；并且，由于唯一一臺(tái)生產(chǎn)所用的縫紉機(jī)被扣，自己無法開工，經(jīng)濟(jì)狀況更是雪上加霜。分管副院長劉宗澤考慮到陳世康屬于弱勢群體，動(dòng)了惻隱之心，請(qǐng)示院長張一泓如何處置。出于司法為民的政策考量，張一泓指示執(zhí)行局將所扣工業(yè)縫紉機(jī)先返還陳世康，以幫助其恢復(fù)經(jīng)營、維持生計(jì)。陳世康感動(dòng)不已，當(dāng)即跪謝張一泓并稱之為“張青天”；張一泓趕緊將其扶起，表示“青天”是舊時(shí)代的稱謂，自己是公正司法的人民法官，并好言安慰兼批評(píng)教育之。接下來，鑒于陳世康無實(shí)際賠償能力，張一泓與張雄及其領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行了協(xié)商。張雄表示自己打官司是因?yàn)殛愂揽靛e(cuò)誤行為在先，之后將自己毆傷卻不進(jìn)行任何彌補(bǔ)，感覺氣不過；張一泓在安撫張雄后，根據(jù)當(dāng)時(shí)的相關(guān)材料(派出所出警記錄、糾紛雙方筆錄等)提示張雄三人在工作方式上有失簡單、粗糙，也是釀成事件的誘因之一，張雄有些慚愧但予以認(rèn)可。由于張雄系因公負(fù)傷，張一泓提議由其所在單位實(shí)際負(fù)擔(dān)該筆費(fèi)用，并建議張雄與陳世康達(dá)成和解協(xié)議，從而免去陳世康的賠償款，張雄及其領(lǐng)導(dǎo)均表示同意。依此看來，整個(gè)事件似乎得到了圓滿解決。

(三)激變

數(shù)月之后，陳世康忽至縣信訪局提起信訪，對(duì)此前公安機(jī)關(guān)所作的治安拘留處罰表示不服。其理由與訴求為：第一，雙方發(fā)生糾紛情況下，對(duì)方三人均比自己高大，如非對(duì)方先動(dòng)手打人，作為一名身材瘦小的殘疾人自己斷無可能搶先用棍棒打傷對(duì)方。換言之，既然事實(shí)是雙方互毆、互有過錯(cuò)，為何公安機(jī)關(guān)單單拘留自己一方？*陳世康聲稱自己當(dāng)時(shí)遭受張雄等人拳毆，并被抓落頭發(fā)一把，但是無法舉證。對(duì)此，陳世康歸結(jié)為自己身陷拘留所中所致。第二，警察與城管都是公家人，公安出警人員偏聽偏信、沆瀣一氣，實(shí)施錯(cuò)誤拘留使自己遭受身心重創(chuàng)，要求國家賠償10萬元。信訪局依程序?qū)⒈拘旁L案件轉(zhuǎn)呈縣政法委、縣公安局處理。經(jīng)數(shù)次交涉，雙方未達(dá)成任何共識(shí)。

此后，事態(tài)愈演愈烈。陳世康越級(jí)向市、省兩級(jí)上訪，并且對(duì)縣法院及其所轄丹桂鎮(zhèn)法庭的相關(guān)司法活動(dòng)也提出了質(zhì)疑：第一，縫紉機(jī)是一名裁縫的維生手段，為何扣留的偏偏正是縫紉機(jī)而非其他財(cái)物；第二，自己同張雄的糾紛金額僅僅一千多元，自己因?yàn)橥９ざ馐艿膿p失即不止該數(shù)額；第三，如果法院所為毫無瑕疵，為何法院最終會(huì)動(dòng)員張雄與自己和解？即使是此前被陳世康贊譽(yù)為“青天”的張一泓也未能順利讓其息訪——陳世康稱：“我對(duì)張?jiān)洪L您個(gè)人沒有意見，但是我對(duì)縣法院、丹桂鎮(zhèn)法庭有意見！”其中，由于陳世康向省紀(jì)委致函控訴遠(yuǎn)山縣相關(guān)部門枉法濫權(quán)、互相包庇，北定市涉法涉訴維穩(wěn)工作決策層遂開始直接頻繁過問此案。必須指出的是，省紀(jì)委在調(diào)取相關(guān)卷宗材料和派員調(diào)查后，作出了遠(yuǎn)山縣法院、遠(yuǎn)山縣公安局在本案中無違法違紀(jì)行為的結(jié)論。

在此期間，為了穩(wěn)控陳世康，無論是作為涉法涉訴維穩(wěn)工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的政法委，還是作為“涉案”機(jī)關(guān)的法院、公安局、城管局，各機(jī)關(guān)輪番派出維穩(wěn)人員與其溝通、談判，甚至通過成為其顧客的方式來開展維穩(wěn)工作。隨著時(shí)間推移，該案遂演變?yōu)殛愂揽蹬c遠(yuǎn)山縣政法委、法院、公安局之間，或者說，陳世康與遠(yuǎn)山縣涉法涉訴維穩(wěn)工作系統(tǒng)之間的重復(fù)博弈。

(四)“平息”

隨著2008年年初“兩會(huì)”會(huì)期臨近，陳世康揚(yáng)言要越級(jí)進(jìn)京上訪。對(duì)于上級(jí)“既要保障信訪渠道暢通，又要確保無越級(jí)進(jìn)京上訪、干擾會(huì)議舉行案件發(fā)生”的工作要求，北定市涉法涉訴維穩(wěn)工作相關(guān)負(fù)責(zé)人決定以對(duì)陳世康讓步的方式“完成”之。張一泓堅(jiān)決反對(duì)，并指出：一則，盡管陳世康“特別能堅(jiān)持”，但其畢竟因身體原因行動(dòng)不便；二則，陳世康在北京無親友，而現(xiàn)在對(duì)長途客運(yùn)、賓館住宿都實(shí)施了身份登記，從其動(dòng)身直至其抵京期間均可實(shí)施勸返?？傊?，若出現(xiàn)“信訪事故”，自己全責(zé)承擔(dān)，斷不可助長歪風(fēng)邪氣，否則將會(huì)有更多人效仿之。然而，該負(fù)責(zé)人表示，如遠(yuǎn)山方面不同意，其會(huì)直接處理該案。最終，經(jīng)過一番“協(xié)商”，以司法救濟(jì)款*司法救濟(jì)款，原本是近年來對(duì)法院進(jìn)行財(cái)政劃撥，用以對(duì)個(gè)案中某些因?yàn)椤八痉ò讞l”而無法真正得到賠償、補(bǔ)償?shù)漠?dāng)事人進(jìn)行國家救濟(jì)的制度。例如，一名交通事故受害人得到了法院的判決書，但是因?yàn)檎厥氯颂^貧困，不具備真實(shí)的賠償能力和被執(zhí)行的能力，法院便可以考慮給其司法救濟(jì)款。司法救濟(jì)款制度本可謂之良法，然而，令人惋惜的是部分司法救濟(jì)款的使用明顯有違初衷。形式發(fā)放給陳世康6.7萬元，陳世康簽訂《息訪承諾書》。

三、信訪人與維穩(wěn)者的行動(dòng)邏輯

(一)信訪人為何選擇無理信訪

在前文中筆者已指出，在一定程度上，無理信訪可置換為謀利型信訪。盡管舉著維權(quán)的旗幟，但是從實(shí)際考察，信訪者陳世康在本起涉法涉訴信訪案件中所提出的理由、依據(jù)、訴求均難以列入合理(legitimate)、合法(legal)的范疇。一方面，從實(shí)體層面而言，縣公安局對(duì)陳世康所作的行政拘留決定、丹桂鎮(zhèn)法庭及縣法院對(duì)陳世康所作的民事賠償判決以及強(qiáng)制執(zhí)行決定均無不妥。另一方面，從程序?qū)用娑裕绻愂揽嫡J(rèn)為縣公安局、縣法院存在程序瑕疵、司法不公情況，依法可以分別尋求以下救濟(jì)：(1)對(duì)縣公安局的行政拘留決定不服，可以在法定期間內(nèi)向縣政府或北定市公安局提起行政復(fù)議，或者向縣法院提起行政訴訟；(2)對(duì)縣法院的民事賠償判決不服，可以在上訴期限內(nèi)向北定市中級(jí)法院提起上訴；(3)對(duì)縣法院的強(qiáng)制執(zhí)行不服，可以向縣法院提出書面異議。然而，在法定期間內(nèi)，陳世康均未行使法定權(quán)利而是選擇了沉默。因此，縣公安局、縣法院的前述執(zhí)法行為、司法行為均合法生效并且持續(xù)有效。

基于前述，對(duì)陳世康選擇信訪而非行政復(fù)議救濟(jì)、司法救濟(jì)的緣由可嘗試概括如下：(1)選擇復(fù)議救濟(jì)、司法救濟(jì)，意味著較高的法律成本。一方面，陳世康掌握的、可調(diào)動(dòng)的法律資源極為有限——無論是自身法律知識(shí)儲(chǔ)備還是能夠獲取的法律專業(yè)服務(wù)(此處主要是指律師代理服務(wù))，均極為匱乏。另一方面，即使陳世康擁有較為理想的法律資源，從本案的客觀情形來看，其復(fù)議、訴訟、執(zhí)行異議得到支持的可能性微乎其微。何況，陳世康對(duì)北定市當(dāng)?shù)氐墓珯?quán)力機(jī)構(gòu)、公職人員并無信任可言。(2)假設(shè)陳世康提起行政復(fù)議救濟(jì)、司法訴訟并且獲得支持，其無論如何都不會(huì)獲得其主張的10萬元“國家賠償款”或最后籍由反復(fù)上訪而獲得的6.7萬元“司法救濟(jì)款”。換言之，對(duì)于陳世康并不存在以合法方式維護(hù)合法權(quán)益的問題，而是怎樣憑借自身所涉及的案件獲得利益并且將此種利益最大化的問題。在當(dāng)時(shí)的情況下，只要信訪人能夠找到并且抓住基層政法機(jī)關(guān)的軟肋，涉法涉訴無理信訪/謀利型涉法涉訴信訪并非不能“成功”。因此，信訪自然也就成為了陳世康以及與陳世康目的一致者的重要博弈手段。

事實(shí)上，在始于2013年的新一輪信訪改革帷幕開啟之前，各地不同程度上存在無理信訪案件，在部分區(qū)域甚至出現(xiàn)了以上訪為生的“職業(yè)上訪戶”。在此狀態(tài)下，一些匪夷所思、令人瞠目的極端案例涌現(xiàn)。在遠(yuǎn)山縣，就有這樣一起聞?wù)哒ι嗟陌讣?2009年8月2日筆者在遠(yuǎn)山縣平安鎮(zhèn)游歷時(shí)隨機(jī)遭遇了本案，筆者遂以公開身份進(jìn)行了參與觀察。2009年的一天，遠(yuǎn)山縣部分縣領(lǐng)導(dǎo)至平安鎮(zhèn)調(diào)研，途經(jīng)居民梁小瑛家，短暫做客后離去。約一小時(shí)后，梁小瑛到鎮(zhèn)政府吵鬧，要求賠償，原因是自家喂養(yǎng)的豬死了。接訪的鎮(zhèn)長一頭霧水，梁小瑛卻振振有詞道：“我家的豬早不死晚不死，這幫領(lǐng)導(dǎo)在豬圈門口轉(zhuǎn)一圈之后沒幾分鐘豬就突然死了。我家的豬就是被他們看死的，賠錢！”鎮(zhèn)長氣結(jié)，回應(yīng)道：“領(lǐng)導(dǎo)也看了你半天，你怎么好好的！”爭執(zhí)過后，鎮(zhèn)長委托鎮(zhèn)上獸醫(yī)至梁小瑛家檢查家豬飼養(yǎng)情況，得出該豬確系死于疾病的結(jié)論并提供了相應(yīng)的養(yǎng)殖建議，方才平息此事。

(二)信訪人如何實(shí)施無理信訪

合法權(quán)益應(yīng)通過合法途徑維護(hù)，合理訴求應(yīng)通過合理方式實(shí)現(xiàn)?；诖?，《信訪條例》等法律文件、規(guī)范性文件在賦予公民、法人、其他組織以信訪權(quán)利的同時(shí)，也對(duì)其權(quán)利行使提出了相應(yīng)要求，核心在于：第一，程序上，信訪人應(yīng)根據(jù)屬地管轄原則逐級(jí)信訪；第二，方式上，信訪人應(yīng)基于真實(shí)材料在法定場域有序信訪。由此可見，涉法涉訴無理信訪不但表現(xiàn)為訴求本身具有瑕疵，往往還同時(shí)表現(xiàn)為以非正常方式來表達(dá)和實(shí)現(xiàn)訴求。

1.程序角度：越級(jí)訪、進(jìn)京訪

依據(jù)《信訪條例》第16條之規(guī)定，“信訪人采用走訪形式提出信訪事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)向依法有權(quán)處理的本級(jí)或者上一級(jí)機(jī)關(guān)提出；信訪事項(xiàng)已經(jīng)受理或者正在辦理的，信訪人在規(guī)定期限內(nèi)向受理、辦理機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)再提出同一信訪事項(xiàng)的，該上級(jí)機(jī)關(guān)不予受理?！笨墒牵诒景钢?，陳世康于本級(jí)政法機(jī)關(guān)受理、辦理該信訪事項(xiàng)期間，仍先后多次向市、省兩級(jí)上級(jí)機(jī)關(guān)就同一事項(xiàng)提出上訪，最后甚至選擇直接進(jìn)京上訪。一言以蔽之，其出發(fā)點(diǎn)在于借助更高權(quán)威對(duì)當(dāng)?shù)卣C(jī)關(guān)施壓，迫使當(dāng)?shù)卣C(jī)關(guān)對(duì)其妥協(xié)，從而全部滿足或部分滿足其訴求。

在應(yīng)然層面上，對(duì)于負(fù)責(zé)處理涉法涉訴信訪案件的基層政法機(jī)關(guān)而言，正確做法是：(1)對(duì)有理信訪，依法滿足其正當(dāng)訴求；(2)對(duì)合理性模糊的信訪，滿足其正當(dāng)部分的訴求；(3)對(duì)無理信訪，根據(jù)“以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”的原則，有理有據(jù)地否定其不當(dāng)訴求并要求其息訪。

在實(shí)然層面上，問題則復(fù)雜得多。由于信訪制度實(shí)施的是“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”，這就意味著基層政法機(jī)關(guān)在對(duì)轄區(qū)內(nèi)涉法涉訴案件進(jìn)行主管的同時(shí)也要對(duì)上級(jí)政法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，上級(jí)政法機(jī)關(guān)對(duì)涉法涉訴案件享有更高的權(quán)威。一方面，層級(jí)增加意味著上級(jí)政法機(jī)關(guān)與涉法涉訴案件之間的利害關(guān)系遞減，從而更可能秉持客觀、公正的立場；另一方面，層級(jí)增加也意味著距離增加，距離越遠(yuǎn)則信息阻隔越大，從而導(dǎo)致上級(jí)政法機(jī)關(guān)難以對(duì)來自基層的涉法涉訴案件進(jìn)行有理、無理抑或部分有理部分無理之有效區(qū)分，更難以更進(jìn)一步實(shí)施有效治理。因此，在本輪司法改革與信訪改革前的制度語境與社會(huì)環(huán)境下，面對(duì)如潮水般涌來的越級(jí)信訪人，上級(jí)政法機(jī)關(guān)迫于巨大壓力往往會(huì)選擇以穩(wěn)定為重的工作方針，無論是有理信訪、無理信訪還是合理性模糊的信訪，均會(huì)要求基層政法機(jī)關(guān)全力以赴做好息訪工作，甚至要求基層政法機(jī)關(guān)主動(dòng)排查不穩(wěn)定因素，力圖將影響秩序安定的各種因素消滅在萌芽狀態(tài)。前述工作結(jié)果被連續(xù)數(shù)年作為考評(píng)基層政法機(jī)關(guān)工作業(yè)績的一項(xiàng)重要依據(jù)。是故，在涉法涉訴信訪案件中，無理信訪人因不當(dāng)訴求未得到基層政法機(jī)關(guān)滿足，而違背制度要求進(jìn)行越級(jí)上訪、進(jìn)京上訪的邏輯也就不言而喻。

2.方式角度：纏訪、鬧訪

在表象上，無理信訪人作為單獨(dú)的個(gè)體，相對(duì)于以公權(quán)力組織形式出現(xiàn)的政法機(jī)關(guān)處于弱勢地位。然而，弱者可以通過利用弱者的武器，從而迫使作為強(qiáng)者的基層政法機(jī)關(guān)讓步。概括而言，在涉法涉訴信訪中無理信訪人常用的武器可劃分為纏訪、鬧訪兩大類型：

第一，纏訪，即信訪人反復(fù)信訪，不達(dá)目的誓不罷休。在本案中，陳世康一直堅(jiān)持信訪到上級(jí)政法機(jī)關(guān)滿足其訴求為止，不可不謂典型。據(jù)悉，陳世康提出信訪后，于2008年暑期持續(xù)數(shù)月在上班時(shí)間反復(fù)撥打縣法院院長張一泓的辦公電話催問案件處理狀況，最終發(fā)展到每晚深夜撥打張一泓住宅電話的程度，迫使張一泓每晚需將手機(jī)關(guān)機(jī)、座機(jī)拔線才能休息。值得一提的是，由于陳世康每次都將通話錄音，導(dǎo)致作為被騷擾者的張一泓還需要克制態(tài)度。

第二，鬧訪，即信訪人采用較為過激甚至極端的表達(dá)方式來表達(dá)訴求。具體可表現(xiàn)為：互相串聯(lián)，聚眾圍堵、沖擊各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、國家機(jī)關(guān)；在人群密集的公共場合靜坐、拉橫幅、喊口號(hào)、發(fā)傳單；將傷者、亡者靈柩停置于公共區(qū)域相要挾；在與信訪工作人員發(fā)生沖突時(shí)，以暴力相向等。對(duì)于陳世康而言，其主要采取的是“表演型鬧訪”。正如學(xué)者尹利民教授所指出：“上訪的持續(xù)有效性與上訪人的表演成分有直接的關(guān)聯(lián)；也就是說，作為‘弱者’的上訪人，只有借助‘表演’的武器，才有可能增加被關(guān)注的概率，從而增加問題解決的可能性。由此，上訪人競相注重上訪過程中的表演，而忽略所訴問題的正當(dāng)性和合法性?！?尹利民：“‘表演型上訪’：作為弱者的上訪人的‘武器’”，載《南昌大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社會(huì)科學(xué)版)2012年第1期。對(duì)政法機(jī)關(guān)工作人員和可能關(guān)注本案的旁觀人員進(jìn)行聲淚俱下地哭訴，以及在網(wǎng)絡(luò)上寫下足以調(diào)動(dòng)網(wǎng)民情緒的“申冤”文字，從而博取眾人同情、支持，是將原本不當(dāng)?shù)脑V求和失真的訴由進(jìn)行合理化的有力手段。相較而言，政法機(jī)關(guān)及時(shí)發(fā)布信息進(jìn)行辯白，稍有不慎卻可能陷入越描越黑的怪圈。總之，最好的表演時(shí)機(jī)，莫過于國慶節(jié)、奧運(yùn)會(huì)、“兩會(huì)”等重要時(shí)間點(diǎn)；最好的表演舞臺(tái)，莫過于觀眾人數(shù)眾多的公共場合，再輔之以殘疾人的身份則更容易引人關(guān)注。只要能夠獲取理想的收益，顏面并不重要；因此，對(duì)于無理信訪群體而言，表演型鬧訪往往會(huì)互相傳染，競相仿效。*在北定市，有一名老年婦女宋麗萍以上訪為業(yè)，每去北定市委信訪接待大廳便高呼市委書記姓名道：“張海城，老娘來看你啦！”希望以此為手段逼迫市委主要領(lǐng)導(dǎo)接訪。接待工作人員已司空見慣，僅以好言相勸。后一日，其子吳亞軍陪同，因見效果不佳，竟然“支招”讓宋麗萍在光天化日、眾目睽睽下脫去衣物，于接待大廳中裸奔。接待工作人員大驚失色，慌忙請(qǐng)示領(lǐng)導(dǎo)。此案對(duì)北定市信訪工作影響甚為惡劣，對(duì)無理信訪人產(chǎn)生了“光腳的不怕穿鞋的”這樣一種負(fù)面示范作用。與民諺“會(huì)哭的孩子有奶吃”邏輯相同，在實(shí)施鬧訪的信訪人心中，“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”*李軍鵬：“‘鬧訪’困局待解——‘鬧訪’特點(diǎn)與官民博弈”，載《人民論壇》2010年第10期。地要求利益“按鬧分配”是其信條。

(三)維穩(wěn)者采取的應(yīng)對(duì)措施

從制度初衷而言，“信訪制度本身是共產(chǎn)黨群眾路線的產(chǎn)物，保障人民民主的權(quán)利、滿足群眾正當(dāng)?shù)囊笫切旁L工作中共產(chǎn)黨的根本宗旨的具體體現(xiàn)。而安定團(tuán)結(jié)是改革事業(yè)得以持續(xù)發(fā)展的重要保證，也是信訪工作在新時(shí)期的基本目標(biāo)。這兩者從根本上是一致的，因?yàn)橹挥腥嗣竦拿裰鳈?quán)利得到了充分的保障，只有人民被侵害的種種權(quán)利通過這種民主權(quán)利得到了及時(shí)的救濟(jì)，才可能真正創(chuàng)造和維護(hù)安定團(tuán)結(jié)的政治局面”*應(yīng)星：“信訪救濟(jì)：一種特殊的行政救濟(jì)”，載汪慶華、應(yīng)星編著：《中國基層行政爭議解決機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)研究》，上海三聯(lián)書店2010年版，第3～29頁。。令人遺憾的是，在本輪司法改革與信訪改革之前，部分涉法涉訴無理信訪案件的處理在實(shí)踐中卻陷入了“依法，但不能案結(jié)事了”或“不依法，但案結(jié)事了”的兩難境地。 從應(yīng)然角度出發(fā)，“依法治理”本應(yīng)是“維持穩(wěn)定”的前提與路徑，兩者是有機(jī)統(tǒng)一的；然而，紛繁復(fù)雜的客觀現(xiàn)實(shí)與當(dāng)時(shí)的制度因素卻導(dǎo)致在部分案件中，“依法治理以維持穩(wěn)定”的邏輯被割裂為“依法治理”或者“維持穩(wěn)定”兩種邏輯。一方面，秩序是社會(huì)良好運(yùn)行的先決條件，維持穩(wěn)定是基層政法機(jī)關(guān)必須完成的任務(wù)；另一方面，無理信訪的訴求本身是無法滿足的，依法處置相應(yīng)權(quán)利義務(wù)關(guān)系，并且對(duì)信訪人進(jìn)行溝通、協(xié)商、教育、勸導(dǎo)未必能夠讓其放棄逐利的執(zhí)念而息訪。因此，在若干個(gè)案中，基層政法機(jī)關(guān)迫于完成任務(wù)的壓力而想要案結(jié)事了，“就只有在問題的外圍想辦法，在合法之外的灰色地帶想辦法。這些辦法有的成了明文制度，有的則‘上不得臺(tái)面’‘只做不說’。明文制度包括目標(biāo)管理責(zé)任制、同級(jí)部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制、領(lǐng)導(dǎo)干部包保責(zé)任制、敏感時(shí)期的重點(diǎn)人員穩(wěn)控措施等。這些制度從文本上看并不違背法治，但其具體運(yùn)作很難說符合法治精神”*陳柏峰：“無理上訪與基層法治”，載《中外法學(xué)》2011年第2期。。就結(jié)果而言，要么是基層政法機(jī)關(guān)主動(dòng)妥協(xié)或者被上級(jí)施壓而被動(dòng)妥協(xié)，從而與無理信訪人簽訂《息訪承諾書》，要么是基層政法機(jī)關(guān)動(dòng)用法律武器制裁無理信訪人。對(duì)此，有學(xué)者將討價(jià)還價(jià)達(dá)成的協(xié)議評(píng)價(jià)為“花錢買穩(wěn)定”，并指出其本質(zhì)是國家權(quán)威和公民權(quán)利的商品化；顯然，此種穩(wěn)定必然是表面上的穩(wěn)定，權(quán)威的商品化絕不能從根本上化解危機(jī)，反而會(huì)再生產(chǎn)出更多的不穩(wěn)定。*參見張永宏、李靜君：“制造同意：基層政府怎樣吸納民眾的抗?fàn)帯?，載《開放時(shí)代》2012年第7期。

1.全力息訪

一言以蔽之，基層政法機(jī)關(guān)必須盡力掌握一切有效信息、調(diào)動(dòng)一切有用資源、利用一切有力手段以全力息訪。在本案中，由遠(yuǎn)山縣法院與縣政法委、縣公安局、丹桂鎮(zhèn)黨委、政府共同負(fù)責(zé)陳世康的維穩(wěn)工作。2008年年初遠(yuǎn)山縣法院制作了《涉法涉訴上訪案件排查表》，并將該案列為存在隱患的案件，由副院長樊光榮、執(zhí)行局局長侯志宏、丹桂鎮(zhèn)法庭庭長許笙作為直接責(zé)任人負(fù)責(zé)處理。

樊光榮、侯志宏、許笙開展了下述工作：(1)了解信訪人去向。在丹桂鎮(zhèn)黨委、政府的配合下，及時(shí)掌握其在家還是外出的信息。當(dāng)陳世康流露出上訪動(dòng)向時(shí)，必須及時(shí)進(jìn)行勸止。(2)曉之以理、動(dòng)之以情。在說理無效的情況下，打感情牌更為重要。不過，感情牌往往意味著給予一定的好處。為實(shí)現(xiàn)維穩(wěn)目的，維穩(wěn)人員不惜以輪番在陳世康處訂做衣物、照顧生意的方式防止其進(jìn)京越級(jí)上訪。(3)利用人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。馬克思指出：“人的本質(zhì)不是單個(gè)人所固有的抽象物，在其現(xiàn)實(shí)性上，它是一切社會(huì)關(guān)系的總和?！?[德]卡爾·馬克思、[德]弗里德里?！ざ鞲袼梗骸恶R克思恩格斯選集》(第十卷)，中共中央編譯局編譯，人民出版社2012年版，第135頁。既然陳世康不是生活在真空中，那么通過其人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)與其溝通即可能是一種有效的維穩(wěn)手段。排查陳世康親友中有無人從事公職或在公立單位工作，如有，則可要求這些人員做陳世康的息訪工作。不過，經(jīng)查，陳世康的近親友并無人擔(dān)任公職或在公立單位工作。(4)根據(jù)過錯(cuò)進(jìn)行施壓。經(jīng)過調(diào)查走訪，維穩(wěn)人員發(fā)現(xiàn)陳世康曾對(duì)其妻多次家庭暴力，其中一次已達(dá)到輕傷標(biāo)準(zhǔn)，涉嫌犯罪。維穩(wěn)人員本希望以此為由讓陳世康息訪，然而，陳世康之妻既羞于家丑不可外揚(yáng)又懾于陳世康的淫威更基于夫妻共同利益，對(duì)自身所受傷害三緘其口，維穩(wěn)人員所作努力遂告失敗。

追根溯源，之所以陳世康能夠給北定市政法系統(tǒng)形成巨大壓力，是因?yàn)槠溆?007年實(shí)施了一次進(jìn)京上訪。由于在該階段國家信訪局要求各級(jí)信訪部門在接到接勸返命令后必須第一時(shí)間對(duì)本地區(qū)進(jìn)京非正常信訪人進(jìn)行接離和勸返，對(duì)此，學(xué)界、實(shí)務(wù)界均普遍反映該舉使得“上訪人認(rèn)為政府害怕群眾去北京上訪，而且產(chǎn)生去北京上訪管吃、管住的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，從而導(dǎo)致接勸返工作的效果適得其反，出現(xiàn)越接越多，越接越去的現(xiàn)象”*丁彩霞、王瑞娟：“非正常上訪的主要原因分析”，載《內(nèi)蒙古師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2014年第1期。。當(dāng)時(shí)為防止陳世康在首都采取過激措施，遠(yuǎn)山縣法院于第一時(shí)間獲知陳世康進(jìn)京信息后，即通過鐵道公安部門獲取到陳世康所乘車次信息，緊急派出法警大隊(duì)教導(dǎo)員楊紅梅等人搭乘當(dāng)日飛機(jī)搶先趕赴北京以開展接勸返工作。對(duì)陳世康等無理信訪人，遠(yuǎn)山縣法院不得不與本省民航公安部門、鐵道公安部門甚至北京當(dāng)?shù)氐墓膊块T建立聯(lián)系，以求配合，如此一次次的接勸返活動(dòng)無疑花費(fèi)甚巨。對(duì)此，楊紅梅無可奈何地表示：“我第一次坐飛機(jī)、第一次去北京，都得‘感謝’職業(yè)上訪戶！”*2008年7月3日訪談。在一次進(jìn)京大規(guī)模接勸返活動(dòng)后，遠(yuǎn)山縣黨委、政府、法院在縣委黨校為陳世康等反復(fù)上訪的無理信訪人舉辦了法規(guī)政策學(xué)習(xí)班，希望以法制教育與困難解決并舉的方式讓無理信訪人息訪，然而收效因人而異、總體并非理想。

2.法律制裁

對(duì)于反復(fù)纏訪、鬧訪，嚴(yán)重干擾社會(huì)秩序、造成相應(yīng)社會(huì)危害后果的無理信訪人，尤其簽署《息訪承諾書》后仍以同樣事由重新上訪者，基層政法機(jī)關(guān)的最為有力的應(yīng)對(duì)手段是通過法律程序?qū)⑿旁L人的無理信訪行為認(rèn)定為非法行為，從而視其情節(jié)輕重，施以相應(yīng)的行政處罰或刑事處罰。進(jìn)言之，通過各種媒體平臺(tái)或聽證會(huì)等形式公示處理決定和處理依據(jù)，是基層政法機(jī)關(guān)對(duì)公眾表明法律制裁合理(legitimate)、合法(legal)，從而獲取公眾支持的重要方式。對(duì)此，學(xué)者陳柏峰教授曾在數(shù)年前指出：“對(duì)于無理上訪，需要通過加強(qiáng)基層治權(quán)建設(shè)來加以解決。從而使基層政府有足夠的能力應(yīng)對(duì)各種無理上訪。人民內(nèi)部矛盾主要適用說服教育的方法處理，但并不排斥強(qiáng)制性的處罰。無論是說服教育還是強(qiáng)制處罰，都應(yīng)當(dāng)建立在社會(huì)主義法治的基礎(chǔ)上。可以以公共秩序?yàn)榛A(chǔ)賦予基層政府治權(quán)，構(gòu)筑相關(guān)強(qiáng)制處罰措施。對(duì)于堅(jiān)持無理上訪而破壞公共秩序者，可以處以警告、罰款、行政拘留、勞動(dòng)教養(yǎng)等。法治國家需要良好的社會(huì)公共秩序，不能容忍破壞。對(duì)于上訪過程中的輕微違法破壞行為，說服無效的，應(yīng)當(dāng)采取必要的行政處罰，這也是為了達(dá)到積極教育和勸誡的目的?！?陳柏峰：“農(nóng)民上訪的分類治理研究”，載《政治學(xué)研究》2012年第1期。

考察既往實(shí)踐，常見法律制裁措施分為以下幾種：(1)行政拘留。依據(jù)《治安管理處罰法》對(duì)無理信訪適用行政拘留不難以理解。此處希望指出行政拘留的一些實(shí)際情況。由于拘留所中禁閉著一定數(shù)量的具有違法前科的社會(huì)閑雜人員，存在暗中欺凌“新人”的不良現(xiàn)象；是故，不少無理信訪人在被行政拘留后便迅速向政法機(jī)關(guān)認(rèn)錯(cuò)，要求全面確保自己在拘留所內(nèi)的安全。此外，部分縣區(qū)的拘留所與戒毒所是“兩塊牌子一個(gè)機(jī)構(gòu)”。盡管拘留人員與強(qiáng)制戒毒人員實(shí)際上會(huì)嚴(yán)格分離、分別規(guī)訓(xùn)，但是個(gè)別被處以行政拘留的無理信訪人在被帶入拘留所兼戒毒所后，仍會(huì)出于“強(qiáng)制戒毒人員中有不乏共用針頭進(jìn)行靜脈注射而罹患疾病者，他們是否可能傳染自己”的不當(dāng)心理暗示而終日不安。以上因素都促成了無理信訪人在拘留期滿后放棄纏訪、鬧訪。(2)司法拘留。依照訴訟法之規(guī)定，司法拘留只適用于干擾審判秩序的人員。但是，由于法院的信訪接待室與各個(gè)審判庭毗鄰，因此，態(tài)度蠻橫的無理信訪人往往會(huì)嚴(yán)重?cái)_亂整個(gè)法院的辦公。有鑒于此，對(duì)相關(guān)法律條文進(jìn)行一個(gè)寬泛解釋，認(rèn)為他們干擾了審判秩序，從而適用司法拘留也就不難理解。在本案中，陳世康多次到遠(yuǎn)山縣法院信訪，其中一次由于其無理訴求被接訪法官拒絕而煽動(dòng)其他信訪人一同在審判樓前大肆喧鬧，一時(shí)造成現(xiàn)場秩序混亂、其他訴訟案件當(dāng)事人無法正常出入法庭。院長張一泓聞?dòng)嵓泵s來，在法警及書記官陪同下，以錄像為證，對(duì)陳世康等人嚴(yán)正交涉道：“因?yàn)槟銈儑?yán)重干擾審判秩序，所以我們再三提出了警告，你們依然拒不理睬。這是最后一次警告，如果你們再不停下來，我們將一邊取證一邊對(duì)你們采取司法拘留措施！”言畢，陳世康等人立馬安靜。(3)勞動(dòng)教養(yǎng)與刑事處罰。勞動(dòng)教養(yǎng)制度因存在合憲性與合法性危機(jī)*勞動(dòng)教養(yǎng)制度主要通過行政法規(guī)《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問題的決定》等文件建立。其在形式上存在違反《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國立法法》條文中關(guān)于限制公民人身自由的規(guī)定應(yīng)由法律作出的明確要求的瑕疵，亦即法律位階瑕疵；在實(shí)質(zhì)上則存在作為一種行政處罰措施卻在強(qiáng)度上等于管制、拘役等刑事處罰措施的瑕疵。而在2013年12月28日為全國人大常委會(huì)所廢止，但是我們并不能簡單地對(duì)在此之前政法機(jī)關(guān)依據(jù)《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問題的決定》等文件而適用勞動(dòng)教養(yǎng)的個(gè)案全部否定?？傊?，在其廢止之前，勞動(dòng)教養(yǎng)與《中華人民共和國刑法》第六章第一節(jié)所確立的“擾亂公共秩序罪”都是基層政法機(jī)關(guān)在別無他選的情況下，用于應(yīng)對(duì)嚴(yán)重?zé)o理信訪情形的最終措施。

需要強(qiáng)調(diào)的是，法律制裁必須嚴(yán)格遵循程序正義和信息公開的要求來進(jìn)行，既防止基層政法機(jī)關(guān)濫用權(quán)力、將個(gè)案錯(cuò)誤定性，又杜絕信訪人濫用權(quán)利、違法上訪，從而有效實(shí)現(xiàn)秩序與自由、權(quán)力與權(quán)利、公共利益與個(gè)體利益的優(yōu)化平衡。

四、困境與治理

學(xué)者喻中教授在《鄉(xiāng)土中國的司法圖景》一書中言道：“盡可能站在當(dāng)代中國人自己的立場上，理解當(dāng)代中國的司法與法律。這里的‘當(dāng)代中國人’并不是指熟讀歐美法學(xué)文獻(xiàn)的學(xué)術(shù)精英，也不是指表達(dá)國家意志的立法者，而是當(dāng)代中國真實(shí)生活或日常生活中的行動(dòng)者”，“作為研究者，我努力的方向，就是理解、闡釋他們作為行動(dòng)者的邏輯；某種選擇的真實(shí)理由、某種行為的真實(shí)依據(jù)、某種取舍的真實(shí)原因”。*喻中：《鄉(xiāng)土中國的司法圖景》(第二版)，中國政法大學(xué)出版社2013年版，第296頁。秉承這樣的立場，通過前文描述行動(dòng)者之實(shí)踐、闡釋行動(dòng)者之邏輯，不難發(fā)現(xiàn)涉法涉訴無理信訪的困境集中體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

其一，造成司法活動(dòng)的合法性危機(jī)與法律權(quán)威的衰落。亦即，灰色處理使得法律的程序正義被異化，司法的終局性被侵蝕。詳言之，在過去的涉法涉訴信訪實(shí)踐中，針對(duì)可能產(chǎn)生信訪的重要案件，政法機(jī)關(guān)往往需要與信訪部門開展始于立案、終于執(zhí)行的全程協(xié)調(diào)處理。對(duì)此，遠(yuǎn)山縣法院負(fù)責(zé)維穩(wěn)工作的一位法官曾不無感嘆地說道：“有時(shí)信訪局是第二法院，有時(shí)法院是第二信訪局！”*2008年8月10日訪談。正如學(xué)者周永坤教授所概括：“信訪機(jī)構(gòu)由一個(gè)傳達(dá)社會(huì)信息的渠道逐步變成了解決糾紛的正式機(jī)構(gòu)。不僅如此，通過信訪機(jī)構(gòu)與各地最高權(quán)力的聯(lián)系，信訪機(jī)構(gòu)事實(shí)上取得了走向‘超級(jí)法院’的通道的角色，甚至本身就扮演著超級(jí)法院的角色，成為糾紛解決機(jī)制的核心部分，極端的就成為最終的糾紛解決機(jī)構(gòu)?！?周永坤：“上訪潮與中國糾紛解決機(jī)制的路徑選擇”，載汪慶華、應(yīng)星編：《中國基層行政爭議解決機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)研究》，上海三聯(lián)書店2010年版，第30～50頁。對(duì)于法院系統(tǒng)而言，即使裁判與執(zhí)行合法(legal)、合理(legitimate)，并且法官在法律文書中的說理解釋也可謂詳盡、明晰，但是只要當(dāng)事人對(duì)于司法結(jié)果不滿，即可能實(shí)施信訪。在遭遇巨大信訪壓力時(shí)，部分法院會(huì)選擇利用二審程序或?qū)徟斜O(jiān)督程序來變更既往判決，從而滿足涉法涉訴信訪人的要求。甚至，在裁判不被變更、繼續(xù)發(fā)生法律效力的情況下，部分法院將裁判文書束之高閣而與無理信訪人通過簽訂《息訪承諾書》另行達(dá)成“和解協(xié)議”。不容忽視的是，《息訪承諾書》中作為公權(quán)力一方的簽訂者未必是“涉案”政法機(jī)關(guān)而可能是其上級(jí)機(jī)關(guān)。在此方面，本案可謂典型。

其二，消耗大量公共資源，滋生一些負(fù)面社會(huì)風(fēng)氣和一些不良政治文化。從博弈論視角來看，涉法涉訴無理信訪意味著基層政法機(jī)關(guān)與無理信訪人之間的零和博弈與重復(fù)博弈。相較而言，有理信訪的訴求獲得政法機(jī)關(guān)的依法、及時(shí)滿足，可以實(shí)現(xiàn)信訪人的個(gè)體利益與國家法治等公共利益相統(tǒng)一，可謂公私雙贏的正和博弈；無理信訪則意味著信訪人與政法機(jī)關(guān)之間的你輸我贏甚至兩敗俱傷，并且，從踐行法治的角度而言，政法機(jī)關(guān)一方的失敗是不被允許的。進(jìn)一步而言，由于無理信訪與謀利型信訪、非制度化信訪、非正常信訪在很大程度上是重合的，政法機(jī)關(guān)如堅(jiān)持依法治理的涉法涉訴信訪工作方針，則易導(dǎo)致大量的公共資源首先被用于應(yīng)對(duì)無理信訪人而非用于支持有理信訪人，畢竟，無理信訪人能夠制造出的社會(huì)沖突強(qiáng)度與烈度通常遠(yuǎn)勝于有理信訪人。對(duì)此，學(xué)者周永坤教授曾深刻地總結(jié)道：“如我們提高信訪制度的強(qiáng)制性，并因此而危及政府官員的利益的時(shí)候，就會(huì)促使政府官員用法律以外的手段去解決‘信訪率’，甚至追求‘零信訪’，以提升自身的形象。這就必然產(chǎn)生對(duì)政府行為的‘非法治導(dǎo)向’。這一非法治導(dǎo)向可能產(chǎn)生三個(gè)結(jié)果：一是為了降低上訪率，在日常政府行為中產(chǎn)生犧牲法律尊嚴(yán)與國家利益或者糾紛另一方的利益而滿足蠻橫一方的非理要求，這會(huì)減少正常制度的‘正義產(chǎn)出’。因?yàn)榉刹⒉徽f話，國家利益也不說話，也因?yàn)樵诶鎸?duì)立的雙方作出裁決時(shí)，‘柿子撿軟的捏’有利于平息糾紛。二是采取各種方式以降低上訪率，以取悅上級(jí)，提升政績，這些手段當(dāng)然包括形形色色的侵犯權(quán)利的方法，在不得已的時(shí)候甚至不惜動(dòng)用暴力。暴力‘截訪’的行為造成公民與政府的對(duì)立，對(duì)政府的威信造成嚴(yán)重的影響。三是在進(jìn)入信訪解決機(jī)制以后，不惜犧牲法律與政府威信，滿足上訪者的要求，甚至無理要求。其結(jié)果是，受到傷害的是信訪機(jī)關(guān)以外其他所有的國家機(jī)關(guān)，甚至是整個(gè)國家制度?！?周永坤：“上訪潮與中國糾紛解決機(jī)制的路徑選擇”，載汪慶華、應(yīng)星編：《中國基層行政爭議解決機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)研究》，上海三聯(lián)書店2010年版，第30～50頁。更進(jìn)一步而言，對(duì)于部分無理信訪人來說，一旦從國家得到的“救濟(jì)款”“賠償款”“補(bǔ)償款”用盡，或者自己產(chǎn)生了更大的利益需求，即可能通過回歸舊案或“制造”新案的方式再行上訪，從而將上訪作為其職業(yè)。這樣一種可謂不勞而獲或者“低勞高獲”的行徑是容易被模仿的，前文中的梁小瑛案即是例證。然而，財(cái)政經(jīng)費(fèi)實(shí)際上源于勞動(dòng)人民的辛勤勞動(dòng)，對(duì)涉法涉訴無理信訪人的不當(dāng)妥協(xié)的行為無疑有損于此。

改革開放以來，我國處于從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)、后工業(yè)社會(huì)的持續(xù)轉(zhuǎn)型過程中。市場經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展既帶來中華文明的復(fù)興，也不可避免地觸發(fā)一系列社會(huì)沖突與社會(huì)結(jié)構(gòu)裂變，作為回應(yīng)，傳統(tǒng)社會(huì)治理模式被現(xiàn)代法治模式揚(yáng)棄。“法治是治國理政的基本方式，司法是法治體系的重要基石”*中華人民共和國最高人民法院：《中國法院的司法改革》，人民法院出版社2016年版，第1頁。，是故，黨的十八屆四中全會(huì)以來，司法體制改革與信訪體制改革穩(wěn)步實(shí)施，涉法涉訴信訪工作開始全面納入法治化軌道。回顧前文，筆者認(rèn)為，區(qū)分涉法涉訴信訪與普通信訪，進(jìn)行訴訟與普通信訪分離，從而將司法事項(xiàng)按司法邏輯處理、行政事項(xiàng)按行政邏輯處理；同時(shí)，進(jìn)行考核機(jī)制改革，將基層政法機(jī)關(guān)從排名壓力中解放出來，是實(shí)現(xiàn)涉法涉訴信訪治理的必由之路。詳言之，下述兩方面的努力值得期待：一方面，建立涉法涉訴信訪事項(xiàng)導(dǎo)入司法程序機(jī)制，政法機(jī)關(guān)通過審查，將符合法律規(guī)定的事項(xiàng)依法轉(zhuǎn)入相應(yīng)法律程序辦理，對(duì)不符合法律規(guī)定的，采取解釋說明，從而確保相關(guān)活動(dòng)遵循司法規(guī)律、維護(hù)程序正義；另一方面，建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度，經(jīng)由中央或省級(jí)政法機(jī)關(guān)審核，認(rèn)定信訪人反映的問題確已公正處理，除符合法律規(guī)定的情形外，即依法終結(jié)該案、不再啟動(dòng)復(fù)查程序，從而確保司法的終局性、避免公共資源浪費(fèi)。筆者深信，在法治化軌道下涉法涉訴無理信訪將得到根本治理，相應(yīng)工作將實(shí)現(xiàn)維護(hù)公民合法權(quán)益與維護(hù)司法權(quán)威的有機(jī)統(tǒng)一。

《政治法學(xué)研究》

*李東澍，華東師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展學(xué)院博士研究生。