鐘其

構(gòu)筑浙江水資源合理利用全覆蓋體系

鐘其

浙江素有“江南水鄉(xiāng)”美譽(yù)，但由于種種原因，水資源領(lǐng)域的情況并不樂觀：多年來浙江人均水資源只有世界平均水平的1/4左右，也低于全國平均水平，且時(shí)空分布相當(dāng)不均。近年來，隨著“五水共治”的深入開展，浙江水資源形勢(shì)有一定改觀，但水資源緊缺和浪費(fèi)現(xiàn)象依然存在，工程性缺水現(xiàn)象也未有效扭轉(zhuǎn)，水資源的脆弱性和不適應(yīng)性仍將是制約浙江未來發(fā)展的重要瓶頸因素。應(yīng)在生產(chǎn)與生活領(lǐng)域真正樹立人水和諧理念，同時(shí)建章立制并訴諸節(jié)水、儲(chǔ)水行動(dòng)，重點(diǎn)構(gòu)筑浙江水資源合理利用的全覆蓋體系。

貫徹人水和諧理念

水資源合理利用是關(guān)乎全社會(huì)的大事，需要一場(chǎng)社會(huì)生產(chǎn)方式和生活方式的根本變革來推動(dòng)。人水和諧理念契合此需求，其核心思想就是使人文系統(tǒng)與水系統(tǒng)和諧相處。貫徹人水和諧理念，能夠使人和水的關(guān)系達(dá)到一個(gè)協(xié)調(diào)一致的狀態(tài)，從而使有限的水資源為經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展提供久遠(yuǎn)的支撐，也就能有效地促進(jìn)水資源的合理利用。

因此，一方面，要在生產(chǎn)中積極貫徹人水和諧理念，將人水和諧理念落實(shí)到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的方方面面，做到水資源與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)布局相和諧。這就要在國民經(jīng)濟(jì)總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和重大建設(shè)項(xiàng)目中貫徹人水和諧理念，即國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市建設(shè)和工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局要充分考慮水資源條件，根據(jù)區(qū)域水資源狀況和水資源承載能力確定經(jīng)濟(jì)布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和發(fā)展規(guī)模。另一方面，要在日常生活中積極貫徹人水和諧理念。首先要在觀念上樹立人水和諧理念，聯(lián)合學(xué)校、企業(yè)、非營利組織等機(jī)構(gòu)開展教育，并積極利用諸如“國際水日”之類的水主題活動(dòng)加強(qiáng)宣傳，培育公民節(jié)約用水、保護(hù)水資源意識(shí)以及水危機(jī)意識(shí)。同時(shí)要積極培育和建設(shè)水文化，樹立“水是資源”“水資源有限”的概念，倡導(dǎo)文明用水的生活和消費(fèi)方式，逐步形成水資源合理利用的日常行為規(guī)范和社會(huì)風(fēng)尚。

完善體制機(jī)制

相對(duì)完善的水資源法治體系和相對(duì)嚴(yán)格的監(jiān)管機(jī)制，可以為水資源合理利用提供良好的體制機(jī)制平臺(tái)，從而推進(jìn)全面依法管水、依法治水，形成良性的政府監(jiān)督、企業(yè)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督體系。

努力形成區(qū)域水資源法治體系。完善的法治體系是保證水資源合理利用的制度條件。浙江要充分運(yùn)用地方立法權(quán)限，張開水資源保護(hù)法治“一張網(wǎng)”。盡快探索實(shí)行從“封閉—單干立法”向“開放—合作立法”轉(zhuǎn)換，根據(jù)水資源管理要求制定針對(duì)性強(qiáng)和可操作性強(qiáng)的水管理法制，形成從水資源管理到水污染防治、從水龍頭節(jié)水到馬桶節(jié)水都有具體規(guī)范的區(qū)域水資源法治體系，發(fā)揮法治對(duì)水資源優(yōu)化配置和合理利用的杠桿作用。這里，尤其是要注重發(fā)揮人民群眾的作用，盡快推出強(qiáng)化政府信息公開意識(shí)、提升公眾參與能力、促進(jìn)環(huán)保組織發(fā)展的實(shí)質(zhì)性政策舉措，使公眾參與地方水資源立法真正落到實(shí)處。要向國家層面建議強(qiáng)化水資源的刑事保護(hù)——適時(shí)將水污染犯罪從刑法“污染環(huán)境罪”中剝離出來，單設(shè)罪名，并從兩方面著手降低水污染入罪門檻。

盡快調(diào)整水資源考核和管理機(jī)制。嚴(yán)格的政府監(jiān)管機(jī)制是促進(jìn)水資源合理利用的重要保障。要按照十八屆四中全會(huì)決定“把法治建設(shè)成效作為衡量各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績(jī)重要內(nèi)容，納入政績(jī)考核指標(biāo)體系”和“建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制、重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制”要求，盡快明確水資源管理在“法治建設(shè)成效”和干部工作考核中的權(quán)重，建立行政問責(zé)、黨內(nèi)問責(zé)、人大問責(zé)協(xié)調(diào)統(tǒng)一的水資源管理問責(zé)機(jī)制。同時(shí)要進(jìn)一步推進(jìn)水權(quán)制度建設(shè)，在搞好水量分配、明確初始水權(quán)的基礎(chǔ)上，加快推進(jìn)水權(quán)轉(zhuǎn)讓工作，在充分發(fā)揮市場(chǎng)作用的基礎(chǔ)上鼓勵(lì)水權(quán)合理有效流轉(zhuǎn)，從而優(yōu)化水資源配置和利用。要探索建立水污染風(fēng)險(xiǎn)抵押金制度，將行政契約、作為制裁的信息披露等非強(qiáng)制性行政手段與行政強(qiáng)制手段組合使用。

加快建立合理的水價(jià)形成機(jī)制。水價(jià)是促進(jìn)水資源節(jié)約和合理利用的重要杠桿。應(yīng)該進(jìn)一步按照市場(chǎng)規(guī)律，積極推進(jìn)水價(jià)改革，建立既充分體現(xiàn)浙江水資源區(qū)域狀況又兼顧社會(huì)可承受度和社會(huì)公平、利于水資源合理利用的科學(xué)水價(jià)體系。這就要按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求核定供水價(jià)格，實(shí)行分類定價(jià)、階梯式水價(jià)和超定額累進(jìn)加價(jià)水價(jià)，用經(jīng)濟(jì)手段促進(jìn)節(jié)水。對(duì)城市基本生活用水，充分考慮群眾的承受能力，采取定額用水辦法；對(duì)高消費(fèi)的桑拿、游泳采取差別水價(jià)的辦法，提高供水價(jià)格；對(duì)超過定額用水者采取超額累進(jìn)加價(jià)的辦法，從而形成一套完整的水價(jià)機(jī)制。

提高水資源利用效率

促進(jìn)水資源利用效率，提高水資源承載能力對(duì)水資源合理利用具有重要意義。長(zhǎng)期來，浙江水資源利用效率相對(duì)低下，迫切需要掀起一場(chǎng)提高水資源利用效率的革命。

全面推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)。節(jié)水型社會(huì)通過內(nèi)在的節(jié)水機(jī)制運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)水資源宏觀的優(yōu)化配置和微觀的高效率、高效益利用，逐步全面滿足社會(huì)生產(chǎn)、生活、生態(tài)用水的需求，從而實(shí)現(xiàn)水資源、經(jīng)濟(jì)社會(huì)、環(huán)境生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展。這就要分領(lǐng)域、分地域抓好節(jié)水工作，在農(nóng)業(yè)、工業(yè)和服務(wù)業(yè)用水和城市生活用水的方方面面，大力提高水資源的利用率。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水領(lǐng)域，要探索推廣節(jié)水灌溉技術(shù)，即要持續(xù)推進(jìn)大中型灌區(qū)和井灌區(qū)的節(jié)水改造工作，大力推廣噴灌、滴灌和管道輸水灌溉等先進(jìn)實(shí)用的節(jié)水灌溉技術(shù)，并努力推進(jìn)林果業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)節(jié)水。在工業(yè)生產(chǎn)用水領(lǐng)域，要充分體現(xiàn)“在節(jié)水中求發(fā)展”的現(xiàn)代工業(yè)發(fā)展方向，對(duì)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和節(jié)水技術(shù)改造。在城市生活用水領(lǐng)域，要加快城市供水管網(wǎng)改造，加強(qiáng)供水和公共用水管理，全面推行城市節(jié)水。

加強(qiáng)中水利用，提高水資源利用效率。城市污水再生回用水即中水。中水是國際公認(rèn)的第二水源，也就是水資源可持續(xù)利用的主要途徑。浙江要在中水利用中有所作為。中水利用可分三級(jí)。中水的初級(jí)，就是城市污水經(jīng)一、二級(jí)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)處理后的水體，可以根據(jù)不同季節(jié)的水資源情況，用于農(nóng)業(yè)灌溉、礦區(qū)深井和城市地下回灌以及綠化澆注、建筑施工用水等，這是經(jīng)濟(jì)可行并值得推廣的。中水的中級(jí)，就是指二級(jí)處理后的出水經(jīng)除磷、脫氮（A/O或A2/O）法等再經(jīng)過合理的調(diào)節(jié)、過濾和消毒的水體，可以用作鋼鐵冶煉、火力發(fā)電、化工、輕紡印染等行業(yè)用水。這在目前的技術(shù)處理水平上是切實(shí)可行并行之有效的。中水的高級(jí)，就是水體水質(zhì)最低應(yīng)達(dá)到我國制定的雜用水標(biāo)準(zhǔn)，這樣的水體應(yīng)用更加廣泛。這在技術(shù)上已經(jīng)不成為問題，只是需要考慮成本和效益的比率，浙江可積極探索以積累經(jīng)驗(yàn)和發(fā)展產(chǎn)業(yè)。事實(shí)上，這就是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家推廣乃至普及的污水深度處理方式。

依靠科技創(chuàng)新和技術(shù)革命提高水資源利用效率。浙江應(yīng)該大力鼓勵(lì)和推動(dòng)以提高用水效率為中心的科技創(chuàng)新和技術(shù)革命。這方面，新加坡利用膜技術(shù)促進(jìn)循環(huán)用水以提高用水效率的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。新加坡是世界上極度缺水的國家之一，人均水資源量排名世界倒數(shù)第二。一段時(shí)間來，新加坡利用膜技術(shù)的開發(fā)與應(yīng)用，把身邊的水變成所需要的水，不但成功解決了水資源短缺問題，化解了新馬水爭(zhēng)，而且催生了一個(gè)以高新技術(shù)為依托、金融資本為紐帶的環(huán)保與水務(wù)產(chǎn)業(yè)。浙江可以選擇合適的地方通過中新合作，扶持膜產(chǎn)業(yè)發(fā)展，鼓勵(lì)循環(huán)用水，既可以減少污染排放、減輕環(huán)保壓力，又能提高水資源利用效率、解決水問題，甚至還能夠打造示范項(xiàng)目，形成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。

推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

水資源收集和供應(yīng)設(shè)施對(duì)于保障和實(shí)現(xiàn)水資源綜合開發(fā)、優(yōu)化水資源配置、高效利用和有效保護(hù)水資源具有不可忽視的作用，浙江在此領(lǐng)域大有可為。

持續(xù)推進(jìn)水資源收集的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。處于亞熱帶季風(fēng)氣候區(qū)的浙江，區(qū)域內(nèi)的降水并不少，并非“資源型”缺水省份，而只是屬于水質(zhì)型缺水和工程型缺水的復(fù)合型缺水類型。其中水質(zhì)型缺水隨著“五水共治”行動(dòng)的深入推進(jìn)，必將得到有效解決。而工程型缺水的產(chǎn)生，主要是浙江“七山一水兩分田”的自然地理情況和降水受東亞季風(fēng)影響有明顯季節(jié)性變化等因素所致，河川徑流量隨降水呈動(dòng)態(tài)變化，降水量年際間存在明顯的多雨期和少雨期，水資源量年際變化較降水更為不均勻；同時(shí)降水量的年內(nèi)變化受季風(fēng)進(jìn)退、臺(tái)風(fēng)活動(dòng)的影響，分布也很不均勻。而當(dāng)前浙江現(xiàn)有的水利基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)水資源的收集、儲(chǔ)備能力不足，由此導(dǎo)致可利用降水量占總降水量的比例相對(duì)低微。因此，需要水利部門科學(xué)合理地規(guī)劃，因地制宜地分區(qū)域分地形設(shè)計(jì)，推進(jìn)水利基礎(chǔ)設(shè)施又好又快發(fā)展，從而加強(qiáng)水資源的收集和儲(chǔ)備，提高工程供水能力。

籌劃重建城市和特殊地區(qū)的供水設(shè)施，實(shí)行分質(zhì)供水。浙江城市供水管網(wǎng)大體混一，對(duì)水資源合理利用造成重要制約。以杭州為例，假如千島湖引水工程完成而不實(shí)行分質(zhì)供水，依然以既往管網(wǎng)混一供水，那以極高成本引來的千島湖水仍將被公眾用來沖馬桶或拖地板。必須考慮重建城市供水設(shè)施實(shí)行分質(zhì)供水。這里，我國香港地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)可資借鑒。香港的供水管網(wǎng)就是采用分質(zhì)供水方式，除飲用水供水系統(tǒng)外，另外有一套完全獨(dú)立的海水供水系統(tǒng)，提供沖廁用水，全港有約2/3的廁所用海水沖廁，水資源利用由此顯得合理和科學(xué)。浙江一些沿海地帶特別是一些海島區(qū)域一直謀求“大陸供水”，代價(jià)巨大且水資源浪費(fèi)現(xiàn)象也比較突出。更需要考慮借鑒香港經(jīng)驗(yàn)，在這些地區(qū)積極推進(jìn)分質(zhì)供水管網(wǎng)設(shè)施建設(shè)，并推廣海水淡化技術(shù)應(yīng)用。

作者為浙江省社會(huì)科學(xué)院綠色發(fā)展研究中心主任、研究員