郭占恒

城市化發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的基本特征和主要問(wèn)題
——新常態(tài)下城市轉(zhuǎn)型發(fā)展路徑研究之一

郭占恒

沒(méi)有城市化發(fā)展轉(zhuǎn)型，就不可能實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展轉(zhuǎn)型；沒(méi)有全國(guó)的城市發(fā)展轉(zhuǎn)型，也難以實(shí)現(xiàn)浙江的城市發(fā)展轉(zhuǎn)型。而中國(guó)追趕型或者說(shuō)壓縮型的城市化，在取得巨大成就的同時(shí)也積累了諸多問(wèn)題

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，中國(guó)城市化也進(jìn)入了轉(zhuǎn)型發(fā)展的新階段，面臨壓縮型城市化累積問(wèn)題的困擾、新路徑的探索和改革政策的抉擇。對(duì)此，本文做一宏觀研究。需要說(shuō)明的有三：一是本文研究的城市發(fā)展轉(zhuǎn)型是一個(gè)廣義概念，包括城市化發(fā)展轉(zhuǎn)型和城市發(fā)展轉(zhuǎn)型兩個(gè)層面，因?yàn)闆](méi)有城市化發(fā)展轉(zhuǎn)型，就不可能實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展轉(zhuǎn)型。二是本文研究立足于全國(guó)的大視野，重點(diǎn)以浙江為例，因?yàn)闆](méi)有全國(guó)的城市發(fā)展轉(zhuǎn)型，就難以實(shí)現(xiàn)浙江的城市發(fā)展轉(zhuǎn)型。三是本文研究以問(wèn)題為導(dǎo)向，并以關(guān)鍵問(wèn)題、主要路徑和建議為重點(diǎn)，不側(cè)重總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不謀求面面俱到。

新常態(tài)下兩個(gè)基本特征

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)城市化快速發(fā)展，取得巨大成就。一是城市化與工業(yè)化聯(lián)動(dòng)，經(jīng)歷了一場(chǎng)史上規(guī)模最大、速度最快的城市化進(jìn)程，用30多年時(shí)間走完了先行城市化國(guó)家上百年的歷程。二是城市化拉動(dòng)了交通道路等基礎(chǔ)設(shè)施、房地產(chǎn)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的建設(shè)發(fā)展，對(duì)中國(guó)發(fā)展成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體、第一大制造業(yè)大國(guó)和人均GDP達(dá)到中等收入經(jīng)濟(jì)體水平等，做出了重大貢獻(xiàn)。三是城市化改變了城鄉(xiāng)居民固定、封閉的生產(chǎn)生活方式，推動(dòng)了人口跨地區(qū)大規(guī)模遷移，促進(jìn)了社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻變革。

當(dāng)前，城市化發(fā)展的形勢(shì)和背景發(fā)生了深刻變化。這個(gè)深刻變化就是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了新常態(tài)。近年來(lái)，中央一再?gòu)?qiáng)調(diào)：認(rèn)識(shí)新常態(tài)、適應(yīng)新常態(tài)、引領(lǐng)新常態(tài)，是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大邏輯，這是綜合分析世界經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)周期和中國(guó)發(fā)展階段性特征及其相互作用作出的重大判斷。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)具有多方面的特征，主要體現(xiàn)三點(diǎn)：一是速度換擋，由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)為中高速增長(zhǎng)；二是結(jié)構(gòu)調(diào)整，由中低端經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向中高端經(jīng)濟(jì)；三是動(dòng)力轉(zhuǎn)換，由要素驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)為創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。而適應(yīng)這些新常態(tài)特征需要解決的主要任務(wù)，就是要按照創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享五大發(fā)展理念的要求，著力做好工業(yè)去產(chǎn)能、房地產(chǎn)去庫(kù)存、金融去杠桿、企業(yè)降成本、發(fā)展補(bǔ)短板等五大任務(wù)。

經(jīng)濟(jì)是基礎(chǔ)。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，中國(guó)城市化發(fā)展也進(jìn)入了新常態(tài)。這里，有兩個(gè)基本特征：

其一，過(guò)去那種規(guī)模最大、速度最快的城市化進(jìn)程已經(jīng)放緩。提出規(guī)模最大、速度最快的城市化進(jìn)程已經(jīng)放緩，這是一個(gè)重要判斷，是新常態(tài)下城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要背景和重要前提。2015年，中國(guó)常住人口城市化率達(dá)到56.1%，已超過(guò)世界城市化的平均水平；浙江更高一些，達(dá)到65.8%。按照各國(guó)城市化發(fā)展規(guī)律，城市化進(jìn)程在超過(guò)30%以后會(huì)明顯提速，直至達(dá)到70%以上?，F(xiàn)在來(lái)看，中國(guó)城市化率很可能在超過(guò)50%以后就會(huì)出現(xiàn)增速放緩。這是因?yàn)椋覀兊某鞘谢亲汾s型的、壓縮型的，也是透支型，需要放緩來(lái)解決集中爆發(fā)的問(wèn)題，進(jìn)而拉長(zhǎng)城市化的過(guò)程，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后續(xù)動(dòng)力。

從實(shí)證分析看，中國(guó)城市化率2002年為39.1%，2010年為50%，2015年為56.1%，從2002年到2010年年均提高1.36個(gè)百分點(diǎn)，而從2010年到2015年年均僅提高1.22個(gè)百分點(diǎn)。浙江更明顯一些，1978年到2000年，城市化率年均增長(zhǎng)為1.55個(gè)百分點(diǎn)，2000年到2010年降為1.29個(gè)百分點(diǎn)，2010年到2015年進(jìn)一步降至0.84個(gè)百分點(diǎn)。

其二，過(guò)去那種“經(jīng)營(yíng)城市”模式和依靠“土地紅利”“土地財(cái)政”的城市化已難以為繼。過(guò)去30多年的城市建設(shè)，中國(guó)創(chuàng)造性地發(fā)明了“經(jīng)營(yíng)城市”的模式，即把城市作為一個(gè)經(jīng)營(yíng)載體、增值對(duì)象和盈利平臺(tái)，城市的土地、公交線路、出租車營(yíng)運(yùn)、公共場(chǎng)所甚至地鐵、醫(yī)院、學(xué)校的規(guī)劃建設(shè)等，都以是否盈利為優(yōu)先考慮。僅以“土地財(cái)政”為例，自1987年底實(shí)行土地有償使用制度開(kāi)始至2013年底，在全國(guó)累計(jì)收取土地出讓金大約19.4萬(wàn)億元。另有資料說(shuō)，1999-2015年這17年，全國(guó)賣地收入超過(guò)27萬(wàn)億元。據(jù)筆者測(cè)算，杭州2007-2015年累計(jì)土地出讓金收入6267億元，年均696億元，最高年份2013年達(dá)到1327億元?！巴恋丶t利”“土地財(cái)政”成為地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)和城市建設(shè)的主要財(cái)源，甚至是唯一財(cái)源。

為了謀求更多的“土地紅利”，獲取更多的“土地財(cái)政”，許多城市掀起了一波波土地出讓高潮，造成土地城市化快于人口城市化的反差。2000-2013年的13年間，我國(guó)城市建成區(qū)面積年均增加2118平方公里，年均增長(zhǎng)9.4%，比同期城市人口年均增速快4.5個(gè)百分點(diǎn)。與此同時(shí)，導(dǎo)致土地存在粗放利用、低效利用的問(wèn)題。從利用效率看，我國(guó)每平方公里土地上承載的GDP，即國(guó)土經(jīng)濟(jì)密度約為美國(guó)的1/5-1/4；韓國(guó)國(guó)土面積9.9萬(wàn)平方公里，與江蘇、浙江面積相當(dāng)，但國(guó)土經(jīng)濟(jì)密度2.8倍于江蘇、4倍于浙江。一些城市不斷推地造房，導(dǎo)致出現(xiàn)房多人少的“空城”甚至“鬼城”。

必須清醒看到，以“經(jīng)營(yíng)城市”“土地財(cái)政”為動(dòng)力的城市化，是不可持續(xù)的。城市可出讓土地的減少和市民對(duì)住房需求的減弱，必然導(dǎo)致土地出讓金收入減少和房地產(chǎn)價(jià)格走低。如全國(guó)土地出讓金收入2013年為4.1萬(wàn)億元；2014年略有增加，為4.26萬(wàn)億元；2015年為3.25萬(wàn)億元，同比減少8840億元，下降21.4%。同時(shí)，全國(guó)房?jī)r(jià)除個(gè)別一線城市外，大多出現(xiàn)下降壓力，杭州的土地出讓金收入由2013年的1327億元下降到2015年的630.5億元，下降了50%以上。再加上公交線路、出租車營(yíng)運(yùn)、公共場(chǎng)所等出讓經(jīng)營(yíng)權(quán)，正逐漸退出市場(chǎng)。這說(shuō)明，中國(guó)以“經(jīng)營(yíng)城市”及“土地紅利”“土地財(cái)政”為驅(qū)動(dòng)力的城市化已出現(xiàn)拐點(diǎn)。

需要破解的主要問(wèn)題

中國(guó)追趕型或者說(shuō)壓縮型的城市化，在取得巨大成就的同時(shí)也積累了諸多問(wèn)題，如存在著重城市輕農(nóng)村、重沿海城市輕內(nèi)陸城市、重大城市輕中小城市、重城市規(guī)模擴(kuò)張輕城市功能提升、重城市戶籍本地人口輕城市外來(lái)常住人口、重城市硬件建設(shè)輕城市科學(xué)管理、重城市地面設(shè)施建設(shè)輕城市地下設(shè)施建設(shè)、重城市大拆大建輕城市保護(hù)傳承、重城市水泥硬化輕城市生態(tài)綠化、重城市物質(zhì)建設(shè)輕城市文化建設(shè)等“十重十輕”問(wèn)題。這些問(wèn)題集中體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

第一，城鄉(xiāng)差距大，城市像巨大的虹吸，吸走了農(nóng)村大量勞動(dòng)力和資源，導(dǎo)致城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)不合理，人口城市化與戶籍城市化出現(xiàn)嚴(yán)重反差

中國(guó)城鄉(xiāng)差距早已存在，但城市化進(jìn)程并沒(méi)有使城鄉(xiāng)差距縮小，一定程度上有所擴(kuò)大。一是城鄉(xiāng)居民收入差距。其一直維持在3∶1的較高比例，比改革開(kāi)放初期的2∶1有所擴(kuò)大，如果把城市居民收入中一些非貨幣因素，如住房、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等各種社會(huì)福利考慮在內(nèi)，城鄉(xiāng)居民的收入差距可能更大。二是城鄉(xiāng)教育差距。城鎮(zhèn)高中、中專、大專、本科、研究生學(xué)歷人口的比例分別是鄉(xiāng)村的3倍以上，尤其在九年義務(wù)教育階段，農(nóng)村學(xué)生輟學(xué)、流失現(xiàn)象嚴(yán)重。三是城鄉(xiāng)醫(yī)療差距。目前全國(guó)新型農(nóng)村合作醫(yī)療大病保險(xiǎn)覆蓋率雖說(shuō)在95%以上，但醫(yī)療水平普遍偏低，報(bào)銷困難，因病返貧現(xiàn)象比較普遍。四是城鄉(xiāng)消費(fèi)差距。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格高，生活資料質(zhì)量低，假冒偽劣比較普遍，農(nóng)村消費(fèi)水平要落后城市10年左右。五是城鄉(xiāng)就業(yè)差距。城市勞動(dòng)人口登記失業(yè)率2015年為4.05%，而農(nóng)村勞動(dòng)人口的失業(yè)率沒(méi)有人計(jì)算得出，拋開(kāi)進(jìn)城務(wù)工的1.6億勞動(dòng)力，留在農(nóng)村的數(shù)億勞動(dòng)力大多處于半就業(yè)或失業(yè)狀態(tài)。目前全國(guó)7017萬(wàn)的貧困人口主要集中在農(nóng)村。六是城鄉(xiāng)戶籍差距。中國(guó)居民實(shí)行兩種戶口、兩種身份。即使農(nóng)民進(jìn)城，身份也進(jìn)不了城，不能享受與市民同等的待遇，造成常住人口城市化與戶籍人口城市化的嚴(yán)重反差。2014年全國(guó)城市化率達(dá)到54.77%，而按照戶籍人口算則不到37%，相差17.77個(gè)百分點(diǎn)。尤其是作為外來(lái)人口大省的浙江，2012年常住人口城市化率為63.2%，而戶籍人口城市化率只有31.7%，相差一倍。

造成城鄉(xiāng)差距的主要原因，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期是源于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)政策和工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”；改革開(kāi)放以來(lái)則是源于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)政策的延續(xù)和土地、礦產(chǎn)、資金、勞動(dòng)力等資源向城市的快速集聚。僅以土地資源為例，城市化快速發(fā)展的十余年，全國(guó)耕地面積減少約1億畝，土地出讓金屢創(chuàng)新高，2003年為5421.3億元、2011年為3.15萬(wàn)億元、2014年高達(dá)4.26萬(wàn)億元，許多地方的土地出讓金占地方政府財(cái)政收入的近50%，成為一種“土地財(cái)政”。

問(wèn)題是這些來(lái)自農(nóng)村的“土地財(cái)政”并沒(méi)有用之于“三農(nóng)”。有人測(cè)算，在土地收益分配中，政府大約得到60%-70%、村級(jí)集體組織得到25%-30%、農(nóng)民得到的不到10%。而政府所得基本用于城市建設(shè)，導(dǎo)致農(nóng)村的交通道路、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共設(shè)施大大滯后于城市，以至形成“馬太效應(yīng)”，虹吸農(nóng)村更多的勞動(dòng)力、資源、資金等涌入城市，最后導(dǎo)致“城市像歐洲、農(nóng)村像非洲”的兩極現(xiàn)象，進(jìn)而又造成了“城市病”和農(nóng)村衰落。有人統(tǒng)計(jì)，全國(guó)每天消失20個(gè)村莊，農(nóng)村中基本無(wú)青壯年勞動(dòng)力。城市化進(jìn)程中不可避免會(huì)減少村莊，但一年消失7000多個(gè)村莊，前景還是令人不安的?？梢哉f(shuō)，城市化的財(cái)富來(lái)自農(nóng)民土地，但農(nóng)民卻被排斥在受益者之外。不合理的土地增值收入分配結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的直接后果是，加劇了城鄉(xiāng)收入差距和貧富差距，抑制了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的能力。

浙江城鄉(xiāng)差距總體好于全國(guó)，但城鄉(xiāng)居民在就業(yè)、收入、文化、教育、醫(yī)療、社保以及交通道路等基礎(chǔ)設(shè)施方面的差距還是明顯存在的。尤其在邊遠(yuǎn)山區(qū)海島，也存在著“人走村空”的問(wèn)題。如遂昌縣高坪鄉(xiāng)共有5800余人，外出打工的就有2000多人，基本把小山村的年輕勞動(dòng)力抽空了。慶元縣隆宮鄉(xiāng)張地村，“村里原有670多人，現(xiàn)在200人還不到?！饼埲兄駡敭屪遴l(xiāng)安坑村，原本有130戶人家，如今只留下不到20戶。

第二，地區(qū)發(fā)展失衡，東部沿海地區(qū)成為人口遷移的吸收地，中西部地區(qū)成為人口遷移的輸出地，導(dǎo)致城市化空間布局嚴(yán)重失當(dāng)

改革開(kāi)放以來(lái)，由于東部沿海省市占據(jù)歷史基礎(chǔ)、區(qū)位條件、改革開(kāi)放等優(yōu)勢(shì)，加上一些特殊政策，率先開(kāi)始了工業(yè)化、城市化、市場(chǎng)化、國(guó)際化進(jìn)程，如1991-2010年固定資產(chǎn)投資的均值，東部地區(qū)是中部和西部地區(qū)之和的4倍，中部地區(qū)是西部地區(qū)的近1.3倍，從而吸引了中西部省市大量的人才、勞動(dòng)力、資金、資源等向東部省市集聚。對(duì)此，鄧小平在1988年提出了“兩個(gè)大局”的思想：“沿海地區(qū)要對(duì)外開(kāi)放，使這個(gè)擁有兩億人口的廣大地帶較快地先發(fā)展起來(lái)，從而帶動(dòng)內(nèi)地更好地發(fā)展，這是一個(gè)事關(guān)大局的問(wèn)題。內(nèi)地要顧全這個(gè)大局。反過(guò)來(lái)，發(fā)展到一定的時(shí)候，又要求沿海拿出更多力量來(lái)幫助內(nèi)地發(fā)展，這也是個(gè)大局”。從實(shí)踐看，第一個(gè)大局發(fā)展得比較好，第二個(gè)大局差強(qiáng)人意。

統(tǒng)計(jì)資料表明，在我國(guó)2.5億多流動(dòng)人口中，基本都是由欠發(fā)達(dá)地區(qū)流向發(fā)達(dá)地區(qū)。從省際人口遷移看，遷出人口主要來(lái)自中西部欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，人口遷入地則主要集中分布在東部沿海特別是長(zhǎng)三角、珠三角和京津冀三大城市群。如根據(jù)2010年人口普查資料，遷出率超過(guò)5%的安徽、江西、河南、湖南、湖北、廣西、重慶、四川、貴州9省區(qū)都分布在中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，這些省區(qū)的遷出人口基本上都在200萬(wàn)人以上；而遷入率超過(guò)6%的北京、天津、上海、浙江、江蘇、福建、廣東7省市，都分布在東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，這些省市的遷入人口規(guī)模也基本上都在250萬(wàn)人以上；遷入人口的分布相對(duì)遷出人口更集中。有人對(duì)比2010年與2000年的普查結(jié)果，20條最火線路中有15條線路的遷入地指向了廣東或浙江。

從浙江看，據(jù)“六普”資料，2010年，浙江常住人口5446.5萬(wàn)人，其中省外流入人口1182.4萬(wàn)人，占全部常住人口的21.7%，即5個(gè)常住人口中就有1人以上來(lái)自省外。另?yè)?jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，到2012年底，外省籍流入人口已達(dá)2102.3萬(wàn)人。與10年前的2000年相比，省外流入人口增加813.5萬(wàn)人，相當(dāng)于新流入了一個(gè)海南省（867.1萬(wàn)人）的人口，增幅高達(dá)220.5%，年均增長(zhǎng)12.4%，十分驚人。與此同時(shí)，10年間全省戶籍人口僅增加246.7萬(wàn)人，僅占省外流入人口的20.9%，也就是說(shuō)，在浙江新增人口中，近80%來(lái)自省外。

人口資源長(zhǎng)期大規(guī)模由欠發(fā)達(dá)地區(qū)向發(fā)達(dá)地區(qū)遷移，其嚴(yán)重后果超出了我們的想象。對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)而言，雖說(shuō)帶來(lái)了“人口紅利”和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但造成問(wèn)題累積性爆發(fā)：一是造成資源環(huán)境嚴(yán)重超載，使得人均水資源、土地空間資源、能源等供給嚴(yán)重不足。二是造成“城市病”問(wèn)題凸顯，交通擁堵、環(huán)境污染、垃圾圍城、房?jī)r(jià)高企。三是造成社會(huì)管理難度加大，甚至帶來(lái)諸多種族、民族、宗教信仰、文化習(xí)俗等社會(huì)問(wèn)題。四是造成教育、醫(yī)療、文化等公共資源分布不均，難以滿足外來(lái)人口需要。五是造成傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)固化，延緩了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。六是造成城市化虛高，使常住人口城市化與戶籍人口城市化嚴(yán)重分離，一般在15個(gè)百分點(diǎn)以上。

對(duì)人口凈流出的欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言，后果更加嚴(yán)重：一是造成“留守兒童、留守老人、留守婦女”現(xiàn)象，犧牲了三代人的幸福，帶來(lái)嚴(yán)重社會(huì)隱患。根據(jù)《中國(guó)留守兒童心靈狀況白皮書(shū)（2015）》，全國(guó)6100萬(wàn)留守兒童中，近1000萬(wàn)孩子一年到頭見(jiàn)不到父母，即使在春節(jié)也無(wú)法團(tuán)聚。二是造成地區(qū)居民收入差距大，如2015年浙江城鎮(zhèn)居民人均可支配收入43714元，是貴州24580元的1.8倍；農(nóng)村居民人均可支配收入21125元，是貴州7387元的2.8倍。三是造成欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展滯后，全國(guó)500多個(gè)貧困縣大多在中西部，在7017萬(wàn)貧困人口中，河南、湖南、廣西、四川、貴州、云南6個(gè)省份的貧困人口都超過(guò)500萬(wàn)人。四是造成中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村人口老齡化和“空村化”，形成了一個(gè)以婦女、兒童和老人為主體的留守群體，被戲稱為“386199部隊(duì)”，“人走村空”現(xiàn)象十分突出。五是嚴(yán)重影響了國(guó)家西部大開(kāi)發(fā)和東北振興戰(zhàn)略的實(shí)施。據(jù)悉，近年來(lái)東三省每年凈流出人口200萬(wàn)人，面臨振興無(wú)人的狀況。有人說(shuō)，東北人口凈流出問(wèn)題不解決，東北經(jīng)濟(jì)將沒(méi)有明天。

中國(guó)擁有960萬(wàn)平方公里的廣袤空間，原有的人口分布是歷史形成的，有很大的合理性。如果工業(yè)化、城市化造成人口過(guò)度大規(guī)模由中西部地區(qū)向東部沿海地區(qū)遷移，將會(huì)嚴(yán)重影響國(guó)土安全、國(guó)家安全、民族安全?，F(xiàn)在應(yīng)是反思過(guò)去城市化得失、加快城市化轉(zhuǎn)型、實(shí)施鄧小平提出的第二個(gè)大局的時(shí)候了。

第三，城市體系結(jié)構(gòu)不合理，高端資源過(guò)多向大城市集中，導(dǎo)致大城市越來(lái)越發(fā)達(dá)，而中小城市發(fā)展滯后，進(jìn)而導(dǎo)致城市房地產(chǎn)價(jià)格“冰火兩重天”

城市體系是在一定區(qū)域范圍內(nèi)，以中心城市為核心，各種不同性質(zhì)、規(guī)模和類型的城市相互聯(lián)系、相互作用的城市群體組織，是一定地域范圍內(nèi)，相互關(guān)聯(lián)、起各種職能作用的不同等級(jí)城鎮(zhèn)的空間布局總況。從全國(guó)看，合理的城市體系應(yīng)該是大中小城市和小城鎮(zhèn)相互聯(lián)系、相互作用、功能互補(bǔ)、宜業(yè)宜居的結(jié)構(gòu)，大有大的氣魄、小有小的精彩，供城鄉(xiāng)居民自愿選擇。

現(xiàn)在來(lái)看，我國(guó)距這種合理的城市體系結(jié)構(gòu)尚有很大差距。由于城鄉(xiāng)、地區(qū)差距過(guò)大和政策導(dǎo)向等原因，我國(guó)城市體系結(jié)構(gòu)越來(lái)越背離我們的初衷：一是大城市發(fā)展過(guò)多。據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)，目前中國(guó)市區(qū)常住人口超過(guò)50萬(wàn)以上的大城市已由1990年的59個(gè)增加到2010年的242個(gè)，20年凈增加了183個(gè)，占城市總數(shù)的比重由12.6%提升到36.83%。二是超大型城市發(fā)展過(guò)多。在大城市中，市區(qū)常住人口超過(guò)1000萬(wàn)人的超巨型城市從無(wú)到有，增加了6個(gè)，分別是上海、北京、重慶、天津、廣州和深圳；500萬(wàn)人—1000萬(wàn)人的超大城市由1990年的2個(gè)增加到2010年的10個(gè)；200萬(wàn)人—500萬(wàn)人的特大城市由7個(gè)增加到37個(gè)；100萬(wàn)人—200萬(wàn)人的大城市由22個(gè)增加到83個(gè)；50萬(wàn)人—100萬(wàn)人的大城市由28個(gè)增加到106個(gè)。三是建國(guó)際大都市過(guò)多。早在2005年，全國(guó)661個(gè)大中小城市中，就有183個(gè)城市提出建“現(xiàn)代化國(guó)際大都市”，平均每個(gè)省市要建5—6個(gè)。四是小城市和小城鎮(zhèn)對(duì)城市化的貢獻(xiàn)率下降，分別由1990年的10.72%和50.2%下降到2010年的3.63%和36.44%。而小城市和小城鎮(zhèn)恰恰是城市化進(jìn)程中資源環(huán)境承載能力相對(duì)較大、城市化成本最低、進(jìn)城門檻最低的地區(qū)。

各地競(jìng)相發(fā)展大城市和國(guó)際大都市，必然要在規(guī)劃、投資、招商引資、產(chǎn)業(yè)布局、開(kāi)發(fā)區(qū)布局、領(lǐng)導(dǎo)配備、人才集聚、水電路氣等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及科教文衛(wèi)等公共服務(wù)保障等方面大規(guī)模集中。這樣，在加快大城市和國(guó)際大都市建設(shè)的同時(shí)，必然遏制了中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展步伐，擴(kuò)大了彼此之間的差距，把城市人為地分為三六九等，并與行政級(jí)別掛鉤，什么中央直轄市、省會(huì)市、省轄市，什么國(guó)家級(jí)、正省級(jí)、副省級(jí)、準(zhǔn)副省級(jí)、正廳級(jí)、副廳級(jí)、準(zhǔn)副廳級(jí)、正縣級(jí)、副縣級(jí)等城市，誘發(fā)了一波又一波的撤縣設(shè)市熱潮。

由于政策導(dǎo)向等多方面原因，造成中國(guó)城市體系結(jié)構(gòu)不合理，這為房地產(chǎn)商捕捉到了商機(jī)。很快，中國(guó)的房地產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造了拿地、開(kāi)發(fā)、營(yíng)銷、定價(jià)等劃分一二三四五線城市的標(biāo)準(zhǔn)，而我們的房地產(chǎn)政策通常還是一策到底，或者筑壩攔洪，或者開(kāi)閘放水，十年九調(diào)，屢不得法。如2015年末中央提出“去庫(kù)存”政策，結(jié)果是一二線城市的房地產(chǎn)迅速回暖，據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的“70個(gè)大中城市住宅銷售價(jià)格變動(dòng)情況”，2016年1月份房?jī)r(jià)同比漲幅前三位是深圳、上海和北京，同比分別上漲52.7%、21.4%和11.3%，甚至出現(xiàn)連夜排隊(duì)搶購(gòu)、“日光盤”、臨時(shí)漲價(jià)等反?，F(xiàn)象。這是因?yàn)橐欢€城市存在著巨大的人口涌入壓力和需求。反觀三四五線城市的大量庫(kù)存則難以消化，甚至淪為“空城”“鬼城”，皆因這些城市不具備吸納人口、宜業(yè)宜居的條件。

第四，大城市病凸顯，人口膨脹、交通擁堵、環(huán)境惡化、資源短缺，房?jī)r(jià)高企、垃圾圍城、“城中村”亂象叢生等漸成常態(tài)，嚴(yán)重背離城市讓生活更美好的初衷

社會(huì)高端資源過(guò)多過(guò)快向大城市集聚，必然造成人口大規(guī)模向大城市集中，使大城市人口迅速膨脹起來(lái)，嚴(yán)重打亂城市的規(guī)劃預(yù)期和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的步伐，進(jìn)而造成諸多“城市病”集中爆發(fā)。

交通擁堵越來(lái)越嚴(yán)重。據(jù)高德發(fā)布的《2015年度中國(guó)主要城市交通分析報(bào)告》，在高德地圖交通大數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)的45個(gè)主要城市中，只有南通市是唯一擁堵小幅緩解的城市，其余大部分城市和地區(qū)擁堵都在進(jìn)一步惡化，其中杭州名列第四、北京居第一。以至有網(wǎng)友調(diào)侃北京的堵車經(jīng)歷：“千里江陵一日還，我還堵在北三環(huán)?！睌?shù)據(jù)顯示，2015年杭州市每天有7小時(shí)處于擁堵或嚴(yán)重?fù)矶聽(tīng)顟B(tài)，全年處于擁堵和嚴(yán)重?fù)矶聽(tīng)顟B(tài)的累計(jì)時(shí)間超過(guò)1600個(gè)小時(shí)，也就是說(shuō)一年持續(xù)堵車時(shí)間長(zhǎng)達(dá)70個(gè)晝夜。

環(huán)境惡化越來(lái)越嚴(yán)重。近年來(lái)，城市霧霾天氣頻頻出現(xiàn)。2013年1月底全國(guó)霧霾面積達(dá)到143萬(wàn)平方公里，74個(gè)重點(diǎn)監(jiān)測(cè)城市有70個(gè)為嚴(yán)重空氣污染，霧霾籠罩在1/6國(guó)土上空。2015年末至2016年初，中國(guó)自北而南，包括沈陽(yáng)等東北地區(qū)、京津冀地區(qū)、長(zhǎng)三角地區(qū)、珠三角地區(qū)等連續(xù)出現(xiàn)大范圍、長(zhǎng)時(shí)間的嚴(yán)重霧霾，甚至天安門廣場(chǎng)武警戰(zhàn)士執(zhí)勤都戴上了黑口罩。還有“城市看?！?，2015年全國(guó)有154個(gè)城市因暴雨發(fā)生內(nèi)澇。知名水文學(xué)家、南京信息工程大學(xué)水文氣象學(xué)院教授林炳章指出，全國(guó)200多座大中城市中，有2/3以上面臨“一下雨就澇、沒(méi)有雨就旱”的尷尬局面。

資源短缺越來(lái)越嚴(yán)重。住建部的數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)657個(gè)城市中有300多個(gè)屬于聯(lián)合國(guó)人居環(huán)境署評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的“嚴(yán)重缺水”和“缺水”城市。另有數(shù)據(jù)說(shuō)，全國(guó)561個(gè)地級(jí)以上城市中400多個(gè)缺水，地下水累計(jì)超采約900億立方米，帶來(lái)地面沉降等系列生態(tài)問(wèn)題。近10年來(lái)，全國(guó)城鎮(zhèn)化率提高了10個(gè)百分點(diǎn)，用水人口增長(zhǎng)了49.6%，城市年用水總量?jī)H增長(zhǎng)12%，基本穩(wěn)定在500億立方米。還有大城市的教育、醫(yī)療等資源嚴(yán)重短缺，以至學(xué)區(qū)房?jī)r(jià)高得嚇人，醫(yī)院票販子猖獗。

垃圾圍城越來(lái)越嚴(yán)重。據(jù)杭州市城管委統(tǒng)計(jì)：2013年，杭州市區(qū)(含蕭山、余杭)生活垃圾產(chǎn)生總量308.67萬(wàn)噸，日均8456.78噸(其中主城區(qū)日均4614.18噸)。一年的垃圾量就能填滿五分之一個(gè)西湖。杭州最大的垃圾填埋場(chǎng)天子嶺日均處理量為3923噸，全年總量143.19萬(wàn)噸，按生活垃圾年均增長(zhǎng)率10%計(jì)算，從2014年開(kāi)始天子嶺填埋場(chǎng)二期使用年限還有5年，5年后杭州將面臨“垃圾圍城”困境。

其他如房?jī)r(jià)居高不下、“城中村”亂象叢生、入學(xué)難、看病難等問(wèn)題，在大城市普遍存在，而且有加大趨勢(shì)。

作者為原中共浙江省委政策研究室副主任、研究員