陳翠玉

（西南政法大學(xué)行政法學(xué)院,重慶401120）

1　問(wèn)題的提出

城市居民最低生活保障（以下簡(jiǎn)稱“城市低保”）制度是指各級(jí)人民政府按照當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn),對(duì)持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市困難居民予以適當(dāng)救助的制度。根據(jù)1999年國(guó)務(wù)院《城市居民最低生活保障條例》第二條規(guī)定:“持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民,凡共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的,均有從當(dāng)?shù)厝嗣裾@得基本生活物質(zhì)幫助的權(quán)利?！痹摋l概括規(guī)定了“城市低?！钡膶?duì)象,主要有以下三類人員:（1）無(wú)生活來(lái)源、無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)法定贍養(yǎng)人或撫養(yǎng)人的居民;（2）領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)金期間或失業(yè)救濟(jì)期滿仍未能重新就業(yè),家庭人均收入低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的居民;（3）在職人員和下崗人員在領(lǐng)取工資或最低工資、基本生活費(fèi)后以及退休人員領(lǐng)取退休金后,其家庭人均收入仍低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的居民。由此可見,在我國(guó)“城市低?！睂?duì)象中包括了有勞動(dòng)能力但未就業(yè)者（在勞動(dòng)年齡內(nèi)）。

作為我國(guó)社會(huì)保障體系中的“最后一道保障線”,“城市低?！敝贫茸?993年在上海開始實(shí)行,至今已有20多年的時(shí)間,期間低保制度不斷完善,低保線多次上調(diào),低保覆蓋范圍不斷擴(kuò)大。可以說(shuō),低保在保障困難群眾基本生活和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面發(fā)揮著重要作用。毫無(wú)疑問(wèn),“城市低保”制度對(duì)保障無(wú)勞動(dòng)能力低保人員的基本生活具有重要意義。但也必須看到,在我國(guó)“城市低保”對(duì)象中,包括了在勞動(dòng)年齡內(nèi)有勞動(dòng)能力但未就業(yè)者。而實(shí)踐表明,當(dāng)前的“城市低?！敝贫葘?duì)有勞動(dòng)能力低保人員存在一種負(fù)激勵(lì)效應(yīng),容易造成低保群體的“福利依賴”①關(guān)于福利依賴,不同學(xué)者從不同研究角度給出了不同的界定。本文所指的“福利依賴”,是指在勞動(dòng)年齡內(nèi)有勞動(dòng)能力的“城市低?！比藛T,長(zhǎng)期（一年以上）不愿意就業(yè)而主動(dòng)爭(zhēng)搶或過(guò)度依賴低保生活的現(xiàn)象?！，F(xiàn)實(shí)中一些有勞動(dòng)能力的人心安理得地享受著低保的各種待遇而不愿意就業(yè)。部分低保家庭在得到各項(xiàng)救助累加后,生活水平明顯高于低保邊緣群體,有不少低保人員視低保金為救命錢,不愿退出低保福利,造成心理上對(duì)低保資格的依賴;也有部分低保人員就業(yè)積極性不高,即使為他們提供就業(yè)機(jī)會(huì),他們也可能會(huì)消極對(duì)待,想盡辦法逃避再就業(yè)[1]。

承擔(dān)低保救助是政府責(zé)任所在,政府應(yīng)該履行兜底的社會(huì)保障職能,為最底層的公民提供最低生活保障。本來(lái)當(dāng)生存出現(xiàn)了個(gè)人難以解決的困難,接受來(lái)自政府的救助也是合情合理的事,但在城市居民最低保障制度的貫徹實(shí)施中,一些不該“保”的有勞動(dòng)能力者進(jìn)了“?！薄Ｌ貏e是,一些有勞動(dòng)能力人員產(chǎn)生“就業(yè)不如吃低?！钡乃枷?因害怕整體福利下降,寧愿領(lǐng)低保金也不愿就業(yè),即使政府為他們提供就業(yè)培訓(xùn)甚至介紹工作崗位后,他們也仍然不愿意就業(yè),長(zhǎng)期賴在低保隊(duì)伍里。對(duì)于這部分群體,低保制度應(yīng)該提供的僅是一種臨時(shí)性的生活保障。有勞動(dòng)能力群體的“低保依賴”現(xiàn)象的存在,既是對(duì)勞動(dòng)資源的浪費(fèi),又是對(duì)社會(huì)救助資源的侵占,不僅加大了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān),還嚴(yán)重干擾了社會(huì)公平正義的實(shí)現(xiàn)。

2　城市低保人員“福利依賴”的現(xiàn)狀與影響因素

為了進(jìn)行深入有效的分析,課題組在重慶市江北區(qū)人力資源和社會(huì)保障局、民政局及相關(guān)街道辦事處的協(xié)助下,選取江北區(qū)的Z社區(qū)為樣本展開實(shí)地調(diào)研。Z社區(qū)現(xiàn)有2 350戶居民,其中1 890戶為戶籍地居民,其他為購(gòu)買商品房戶口未遷入的居民,有低保人員185人。調(diào)研中,課題組對(duì)該社區(qū)城市低保人員進(jìn)行了隨機(jī)抽樣調(diào)查,共發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷58份,收回有效問(wèn)卷52份。此外,課題組有針對(duì)性地進(jìn)行了個(gè)別深度訪談。調(diào)查發(fā)現(xiàn),城市低保人員的“福利依賴”心理和擇業(yè)意愿,與性別、年齡、健康狀況、文化程度和勞動(dòng)技能情況、家庭負(fù)擔(dān)狀況等有密切的關(guān)系。

2.1　調(diào)查樣本的基本情況

在52份調(diào)查問(wèn)卷中,男性低保人員30人,占比約為58%,女性低保人員22人,占比約為42%;從年齡結(jié)構(gòu)來(lái)看,30歲及以下5人,31～40歲13人,41～50歲24人,50歲以上10人（在勞動(dòng)年齡內(nèi)的為5人）;從健康狀況來(lái)看,勞動(dòng)能力健全的低保人員所占比重約為46%,勞動(dòng)能力部分喪失者（包括體弱和有慢性病但有勞動(dòng)能力）所占比重約為42%,無(wú)勞動(dòng)能力者（有嚴(yán)重疾?。┧急戎丶s為12%。從樣本看,在城市低保人員中,男性占較大比重,在勞動(dòng)年齡內(nèi)且有勞動(dòng)能力的比例較高。

從城市低保人員的受教育程度來(lái)看,未受正式教育所占比重為2%,小學(xué)文化程度的為23%,初中文化程度的為47%,高中文化程度的為21%,技校/職高/中專的為2%,大專及以上的為5%。從樣本看,城市低保人員的文化程度以小學(xué)、初中及高中為主。城市低保人員的受教育程度低往往導(dǎo)致低保對(duì)象在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于弱勢(shì),使他們很難找到合適的工作。

就擇業(yè)的自身?xiàng)l件而言,從本次調(diào)查的情況來(lái)看,15%的低保人員認(rèn)為自己“有某方面的技能”,37%的人選擇“從事過(guò)某方面工作、有工作優(yōu)勢(shì)”,認(rèn)為自己“年輕聰明、學(xué)東西快”所占比重為8%,33%的低保人員認(rèn)為自己“無(wú)工作優(yōu)勢(shì)”,選擇“其他”（包括無(wú)勞動(dòng)能力等）的占7%。從樣本看,約60%的城市低保人員具備一定的職業(yè)素質(zhì),但掌握某方面技能的所占比重只有15%;從另一方面來(lái)看,87%的低保人員認(rèn)識(shí)到了勞動(dòng)技能的重要性,而參加過(guò)職業(yè)技能培訓(xùn)的只占12%。因此,其較高的擇業(yè)條件要求可能與其職業(yè)素質(zhì)不相稱,這對(duì)城市低保人員就業(yè)、再就業(yè)是不利的。

從城市低保戶的家庭負(fù)擔(dān)情況來(lái)看,無(wú)需撫養(yǎng)子女的低保戶所占比重為65%,需要撫養(yǎng)的子女人數(shù)為1人的所占比重為35%;無(wú)需贍養(yǎng)老人的低保戶所占比重為65%,需要贍養(yǎng)的老人數(shù)為1人的所占比重為15%,需要贍養(yǎng)的老人數(shù)為2人的所占比重為17%。樣本中,無(wú)需撫養(yǎng)子女和無(wú)需贍養(yǎng)老人的低保戶占較大比重,其家庭負(fù)擔(dān)較輕,一定程度上缺乏就業(yè)、再就業(yè)的壓力與緊迫感,這也是造成有勞動(dòng)能力城市低保人員寧可享受低保也不愿就業(yè)的原因之一。

2.2　城市低保人員對(duì)當(dāng)前低保制度的滿意度

就城市低保人員對(duì)當(dāng)前低保制度的滿意度來(lái)看,12%的人“非常滿意”,58%的人“基本滿意”,“不滿意”約為27%,“極不滿意”約為3%;從低保對(duì)其生活的影響來(lái)看,在52人中,有10人認(rèn)為“讓家里的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)減輕了很多”,11人認(rèn)為“金額太少、對(duì)其家庭沒(méi)有產(chǎn)生任何影響”,31人認(rèn)為“生活水平提高太快、低保補(bǔ)助提高比較慢”。從樣本看,城市低保人員對(duì)當(dāng)前低保制度滿意程度較高,也是造成“福利依賴”的一個(gè)重要原因。但是隨著社會(huì)發(fā)展,較高比例的低保人員對(duì)提高自身生活水平有著更高的期待,這為進(jìn)一步破解低?！案＠蕾嚒彪y題以促進(jìn)就業(yè)、再就業(yè)工作提供了可能。

2.3　城市低保人員擇業(yè)意愿與要求

從城市低保人員擇業(yè)意愿和要求來(lái)看,在我們?cè)O(shè)計(jì)的多項(xiàng)選擇中（每人限選3項(xiàng)）,選擇“有基本社會(huì)保險(xiǎn)”的占63%,選擇“月收入因素”的占42%（希望“2 000～3 000元/月”的占73%、“3 000元以上/月”的占23%、“1 000元/月”的占4%）。由此可見,絕大多數(shù)低保戶在找工作時(shí)對(duì)最低工資要求一般在2 000～3 000元之間。勞動(dòng)年齡內(nèi)有勞動(dòng)能力低保人員大多文化程度低,擁有的社會(huì)資本少,求職意愿不高,加上他們的擇業(yè)要求高,收入期望值偏高,結(jié)果往往高不成低不就,造成其難以就業(yè)。

在就業(yè)崗位的選擇上,“只要是力所能及的工作都愿意干”的比重只有13%,“最好工作單位離家近、在社區(qū)內(nèi)工作”的占42%,“工作時(shí)間有彈性”的占13%,“工作不能太危險(xiǎn)或易患職業(yè)病”的為19%,“工作條件不能太辛苦,如熱、臟、累”的占35%。低保人員的擇業(yè)要求,一定程度上反映了其職業(yè)追求,為促進(jìn)低保人員就業(yè)、再就業(yè)工作提供了必要的參照。但是實(shí)踐中低保人員擇業(yè)條件要求往往高于市場(chǎng)現(xiàn)實(shí),在找工作時(shí),要么因?yàn)榧彝コ蓡T需要照料而工作地點(diǎn)離家太遠(yuǎn),要么工資收入與實(shí)際付出嚴(yán)重不成比例,就業(yè)崗位與其預(yù)期收入存在一定差距,加之本身處于弱勢(shì)地位,客觀上他們實(shí)現(xiàn)就業(yè)、再就業(yè)的可能性被大大降低。

從低保人員的擇業(yè)途徑來(lái)看,“通過(guò)職業(yè)介紹所找工作”占24%,“通過(guò)報(bào)紙廣告找工作”占8%,“通過(guò)網(wǎng)絡(luò)找工作”占5%,“通過(guò)人才市場(chǎng)找工作”占13%,“通過(guò)親友介紹找工作”占39%,“其他途徑”占11%。由此可見,城市低保人員的擇業(yè)途徑以傳統(tǒng)的方式為主,依靠親朋好友所占的比重較大,缺乏一定的自主性與創(chuàng)新性,這與其擇業(yè)觀念有關(guān),也是其職業(yè)技能條件的反映。

2.4　城市低保人員退出低保的態(tài)度、條件和途徑

就退出低保的態(tài)度而言,從本次調(diào)查所反映的情況來(lái)看,如果有良好的就業(yè)機(jī)會(huì),對(duì)于退出低保,有52%的城市低保人員“愿意退出”（其中48%的人“考慮過(guò)且愿意退出”,4%的人“沒(méi)有考慮過(guò),但愿意退出”）,“不愿意退出”的占46%（其中“考慮過(guò),但不愿退出”的占31%,“沒(méi)有考慮過(guò),也不愿意退出”的占15%）,“其他”（如“想上班,但有病”）占2%。面對(duì)好的就業(yè)機(jī)會(huì),“愿意退出低保”和“不愿意退出低?！钡谋壤喈?dāng),低保人員的“惰性”心理在一定程度上是客觀存在的。在調(diào)查中,很多低保人員表示“即使實(shí)現(xiàn)了就業(yè)也不愿意主動(dòng)退出”。這些人存在一種“低保金是國(guó)家給的,不拿白不拿”的思想,心安理得地靠“要”政府的救濟(jì)來(lái)維持生活,覺(jué)得領(lǐng)取低保金比去工作要?jiǎng)澦?即使不再符合享受低保的條件,也不愿主動(dòng)退出,放棄既得利益。

從退出低保條件的認(rèn)知看,選擇“有勞動(dòng)能力”的占60%,選擇“家庭生活水平明顯高于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)”的占50%,選擇“有良好的就業(yè)機(jī)會(huì)而不參加工作”的占54%,選擇“按照相關(guān)的法律、法規(guī)規(guī)定不能再享受最低生活保障待遇”的占46%,選擇“家庭成員有高消費(fèi)娛樂(lè)行為”的占65%。可見,對(duì)于應(yīng)當(dāng)退出低保的條件,多數(shù)的低保人員具有較高的認(rèn)知水平,這也從側(cè)面反映了他們對(duì)就業(yè)、再就業(yè)、退出低保的相關(guān)政策是有一定的預(yù)期和接受心理準(zhǔn)備的。

關(guān)于脫離低保的途徑,選擇“要有人撫養(yǎng)自己”的占12%,“要提高文化素質(zhì)”的占8%,“要積極就業(yè)”的占35%,“政府要提供幫助”的占36%,“要靠其他慈善機(jī)構(gòu)”的占6%。從樣本看,大約三分之一的低保人員有就業(yè)愿望,但是因各種原因他們實(shí)際就業(yè)的比例很低。很多城市低保人員存在較大的依賴性,自主擇業(yè)的意愿不高,但如果政府能提供相應(yīng)幫助,則有較高比例的低保人員還是愿意選擇就業(yè)、再就業(yè)的。因此,只要采取適當(dāng)?shù)木蜆I(yè)促進(jìn)措施,同時(shí)采取一些配套的合理措施,使有勞動(dòng)能力低保人員切實(shí)感受到就業(yè)帶來(lái)的好處遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于領(lǐng)取低保金,則解決這部分群體的“福利依賴”問(wèn)題是可能的。

2.5　現(xiàn)實(shí)中的“退保難”

在調(diào)研中,課題組還發(fā)現(xiàn),在Z社區(qū)中因各種原因退出低保的戶數(shù)非常少,且都是低保工作人員發(fā)現(xiàn)其不符合低保條件而讓其強(qiáng)制退出的,主動(dòng)退出的幾乎沒(méi)有。在Z社區(qū),目前多數(shù)低保人員領(lǐng)取低保金的時(shí)間都超過(guò)兩年,且寄望于長(zhǎng)期依賴低保生活。雖然不同的低保群體處境各不相同,但期望長(zhǎng)期依賴低保生活而不愿意退出低保去就業(yè)似乎成為他們中絕大多數(shù)人的共同選擇。其中,勞動(dòng)年齡內(nèi)有勞動(dòng)能力的單親家庭成年人,由于照顧老人和孩子的生活壓力較大,只能選擇就近和靈活時(shí)間的工作,本身找工作的難度較大,即使找到工作亦不愿退出低保。殘疾人群體由于自身原因,其難以找到固定工作,大部分采取靈活就業(yè)方式,比如擺攤、跑營(yíng)運(yùn)等,但他們出于增加收入和謀求更好的生活考慮也期望利用殘疾人身份來(lái)保住低保資格。再加上部分人員好吃懶做,缺乏自食其力的意識(shí)和工作的積極性,因此也選擇依賴低保生活,個(gè)別人雖然主動(dòng)靠從事體力活掙錢,但工資水平低,所以會(huì)隱瞞自己的收入以維護(hù)低保身份,成為他們不得已的選擇。調(diào)研發(fā)現(xiàn),在Z社區(qū),存在一個(gè)普遍性的現(xiàn)象,部分低保人員享受過(guò)低保后,對(duì)低保產(chǎn)生依賴心理,從而期望長(zhǎng)期依靠低保生活,逐漸喪失了通過(guò)自己的勞動(dòng)來(lái)維持自己及家人生活的行為動(dòng)機(jī),形成道格拉斯·諾斯闡釋的“路徑依賴”[2]113-118。

分析這些低保群體寧愿吃低保而不愿意就業(yè)的原因,除了受家庭拖累（如要照顧家中老人、孩子）而無(wú)法工作、勞動(dòng)技能匱乏以及勞動(dòng)力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈等客觀原因外,就業(yè)愿望低、“等”“靠”“要”思想嚴(yán)重也是這部分群體形成“福利依賴”而不愿就業(yè)的重要原因。導(dǎo)致低保人員“福利依賴”更深層次的原因可能要從低保制度本身去尋找。

3　城市低保人員“福利依賴”的制度原因

造成有勞動(dòng)能力低保人員“福利依賴”的制度原因主要在于制度設(shè)計(jì)上缺乏發(fā)展戰(zhàn)略和統(tǒng)一規(guī)劃、功能定位模糊以及具體制度不健全等。

3.1　重保障輕發(fā)展的制度導(dǎo)向

我國(guó)維生型的城市低保制度對(duì)維持城市居民的基本生活需求是有利的,但這種維生型救助無(wú)法應(yīng)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、社會(huì)心理以及時(shí)代需求的救助新形勢(shì)[3]。這種制度本身缺少對(duì)發(fā)展因素的考量,是一種消耗式而非投資型的救助,給財(cái)政支出造成了巨大壓力。而實(shí)際上,就業(yè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展息息相關(guān),在有勞動(dòng)能力城市低保人員本身就缺乏擇業(yè)優(yōu)勢(shì)的前提下,制度設(shè)計(jì)上重保障輕發(fā)展的導(dǎo)向加重了有勞動(dòng)能力低保群體就業(yè)與再就業(yè)的難度,一定程度上也阻礙了其社會(huì)權(quán)利的全面實(shí)現(xiàn)。從總體上看,對(duì)有勞動(dòng)能力低保人員（在勞動(dòng)年齡內(nèi)）而言,城市低保應(yīng)當(dāng)是臨時(shí)性的過(guò)渡政策而非持續(xù)性的社會(huì)救助,應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)其實(shí)現(xiàn)自身成長(zhǎng)和發(fā)展,而不應(yīng)僅僅滿足于基本生活保障。

3.2　排斥就業(yè)的制度設(shè)計(jì)

從一定意義上來(lái)說(shuō),有勞動(dòng)能力低保人員行為選擇的出發(fā)點(diǎn)在于退出低保就業(yè)后的收益與不就業(yè)只靠領(lǐng)低保金時(shí)相比是否有明顯改善。在“高福利”和“低工資”的反差下,現(xiàn)行低保制度安排使得很多有勞動(dòng)能力低保人員為保住低保資格,或者干脆逃避就業(yè),或者想盡辦法隱瞞收入（已經(jīng)就業(yè)的）。因?yàn)檫x擇就業(yè)可能意味著收入少、風(fēng)險(xiǎn)大、生活保障不確定,而選擇依賴救助而不就業(yè)則意味著相對(duì)福利好、風(fēng)險(xiǎn)小,較為安全可靠。具體說(shuō)來(lái),當(dāng)前制度設(shè)計(jì)中不利于鼓勵(lì)就業(yè)的弊端主要有:（1）不區(qū)分有無(wú)勞動(dòng)能力的申領(lǐng)條件上一刀切的政策,為有勞動(dòng)能力低保人員“搭便車”創(chuàng)造了條件。（2）傳統(tǒng)補(bǔ)差式的低保制度破壞就業(yè)積極性。就業(yè)往往意味著就業(yè)收入增加多少,救助金就相應(yīng)減少多少。（3）部分地區(qū)新實(shí)行的就業(yè)收入抵扣方式不合理。對(duì)所有收入進(jìn)行審查且100%從救助金中扣除的方式使得隱瞞就業(yè)和收入以逃避抵扣的做法盛行。（4）低保資格與教育、房屋、醫(yī)療附帶福利相捆綁的做法不合理,失去低保資格的風(fēng)險(xiǎn)和損失被人為擴(kuò)大化,進(jìn)一步強(qiáng)化了“福利依賴”。（5）對(duì)有勞動(dòng)能力低保人員的權(quán)利與義務(wù)的規(guī)定不均衡,缺乏領(lǐng)取低保的對(duì)應(yīng)義務(wù)、責(zé)任以及違反后相應(yīng)懲罰措施的規(guī)定。（6）加強(qiáng)就業(yè)與再就業(yè)的政策扶持力度小、鼓勵(lì)措施滯后、“含金量”低。

3.3　資格審查、分類救助和退出低保等方面的制度漏洞

首先,從資格審查制度來(lái)看,僅審查收入而不審查資產(chǎn)的做法不合理,收入核查的準(zhǔn)確性難以實(shí)現(xiàn),聯(lián)動(dòng)機(jī)制缺乏導(dǎo)致收入和資產(chǎn)核查困難,戶口所在地申領(lǐng)原則與人員流動(dòng)頻繁的沖突增加了核查難度。其次,從分類救助和管理機(jī)制來(lái)看,存在作為前提和基礎(chǔ)的分類標(biāo)準(zhǔn)比較籠統(tǒng)、補(bǔ)差式救助方式不合理、沒(méi)有區(qū)分對(duì)象差別和需求差異救助等弊端。再次,從低保退出機(jī)制上看,退出機(jī)制不暢,退出比例很低。最后,就業(yè)促進(jìn)機(jī)制的匱乏,培訓(xùn)內(nèi)容與社會(huì)的需求及受助者個(gè)性需求之間不對(duì)等,不能提供有效的就業(yè)信息平臺(tái)支持。此外,監(jiān)督管理工作滯后,無(wú)法有效查處“騙?！薄百嚤！薄爸乇！爆F(xiàn)象。

4　破解前提:有勞動(dòng)能力低保人員的識(shí)別

一個(gè)制度要想獲得預(yù)期效果,首先要解決的是確定制度目標(biāo)群體,提高制度的瞄準(zhǔn)率問(wèn)題。而破解有勞動(dòng)能力低保人員的“福利依賴”困局,促使其就業(yè)的一個(gè)前提在于:如何將不應(yīng)享受低保的有勞動(dòng)能力低保人員識(shí)別出來(lái)。

4.1　樹立分類救助和管理的理念

分類救助和管理就是基于貧困人群內(nèi)部的需求差異,通過(guò)制定合理、科學(xué)的救助標(biāo)準(zhǔn)體系,對(duì)不同需求人群實(shí)施有差別的救助和管理。對(duì)于低保對(duì)象,可以按照年齡、身體狀況、失業(yè)時(shí)間、就業(yè)可能性等因素,建立分類管理和救助制度。筆者認(rèn)為,可以將低保受助者分為三種:第一種是由于客觀因素,自身確實(shí)沒(méi)有工作能力的低收入者;第二種是原來(lái)有工作但收入較低,且無(wú)法維持最低生活水平的低收入者;第三種是有工作能力卻因?yàn)橛小案＠蕾嚒毙睦砦磪⒓庸ぷ鞫鴮?dǎo)致貧困的低收入者。針對(duì)第一種人,通過(guò)調(diào)查核實(shí),確實(shí)是因?yàn)樽陨砘蚋鞣N客觀因素?zé)o法工作的,政府應(yīng)該無(wú)條件地給予盡可能高的低保救助金,安排好其基本生活。對(duì)于第二種人,政府應(yīng)幫助其提高就業(yè)技能和創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì),一旦實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)可以考慮逐步減少救助金的發(fā)放。針對(duì)第三種人,政府可以提供暫時(shí)性救助,并幫助其提高就業(yè)技能和就業(yè)機(jī)會(huì),但如無(wú)正當(dāng)理由多次拒絕政府介紹的工作、公益性勞動(dòng)或培訓(xùn)項(xiàng)目的,可以考慮逐漸減少甚至取消救助金,以迫使其認(rèn)真對(duì)待培訓(xùn)和就業(yè)問(wèn)題。

4.2　開展收入和資產(chǎn)的審查工作

具體來(lái)說(shuō),重點(diǎn)要做好以下工作:在受理和核查地設(shè)置上,可以考慮戶籍地申請(qǐng)和居住地申請(qǐng)相結(jié)合的方式;在核查認(rèn)定的主體上,可以由政府相關(guān)部門來(lái)進(jìn)行,也可以委托-代理的形式,將審核工作交由經(jīng)過(guò)正規(guī)資質(zhì)認(rèn)證的中介性質(zhì)的社會(huì)組織,還可以跟社區(qū)居委會(huì)合作開展調(diào)查工作;在核查內(nèi)容上,主要是對(duì)城市低保家庭收入情況、低保家庭致貧原因、所需幫扶方式、所需照顧性用工以及在法定勞動(dòng)年齡內(nèi)有勞動(dòng)能力應(yīng)當(dāng)就業(yè)人員的核查,從而為審查低保資格、明確分類幫扶和就業(yè)需要奠定基礎(chǔ);從核查的手段上來(lái)看,應(yīng)借助信息技術(shù),建立健全包括銀行、證券、稅務(wù)、勞動(dòng)保障和工商行政管理等部門的信息系統(tǒng),實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助管理部門和其他政府部門之間的信息共享。

4.3　篩查和登記有勞動(dòng)能力低保人員

在上述工作的基礎(chǔ)上,重點(diǎn)要將有勞動(dòng)能力、應(yīng)當(dāng)就業(yè)的家庭成員（家庭照顧性用工視為已經(jīng)就業(yè)）從低保家庭中剝離出來(lái)。在現(xiàn)有制度下,低保資格的申請(qǐng)往往是以家庭為單位,這種做法很難真正將救助落實(shí)到真正需要的家庭成員身上,容易造成個(gè)別家庭成員明明有勞動(dòng)能力也不愿外出工作、寧愿長(zhǎng)期賦閑在家靠低保金生活的情況。未來(lái)的制度設(shè)計(jì)可以考慮將低保資格的申請(qǐng)和核查均以個(gè)人為單位展開,即采取由個(gè)人自愿申請(qǐng)（無(wú)行為能力或限制行為能力的,可由親屬代為幫助申請(qǐng)）、政府審查復(fù)核的方式。為此,要健全完善工作機(jī)構(gòu)和信息核對(duì)平臺(tái),加強(qiáng)對(duì)低保群體的經(jīng)濟(jì)狀況定期調(diào)查和不定期抽查,對(duì)低保申請(qǐng)戶的銀行賬戶、股票及其他有價(jià)證券情況進(jìn)行審查或委托審查,對(duì)以騙保為目的弄虛作假者進(jìn)行處罰,從而確保低保對(duì)象識(shí)別工作準(zhǔn)確、高效、公正。此外,還可以考慮要求有勞動(dòng)能力或短期失業(yè)的低保人員定期匯報(bào)其參加培訓(xùn)和尋找工作以及相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)收入情況并記入誠(chéng)信檔案,政府和社區(qū)對(duì)此定期進(jìn)行相對(duì)較高頻率的核查,并公示其信息,強(qiáng)化社區(qū)監(jiān)督力量,從而及時(shí)將不符合低保政策的有勞動(dòng)能力低保人員清理出去,防止他們鉆空子騙保而逃避就業(yè),也為下一步的培訓(xùn)和推薦就業(yè)工作打下基礎(chǔ)。

4.4　構(gòu)建低保退出機(jī)制

政府應(yīng)當(dāng)出臺(tái)相關(guān)的法律規(guī)定,對(duì)符合退保條件的低保人員采取一定的強(qiáng)制措施使其退保并勸其就業(yè),但要控制在合理的范圍內(nèi)。街道辦事處對(duì)低保人員的定期核查要嚴(yán)格進(jìn)行。伴隨低保的身份福利應(yīng)當(dāng)與城市低保本身相分離,建立專門的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)救助基金,使已就業(yè)的低保人員安心退出低保。政府部門也可以建立低保者個(gè)人誠(chéng)信記錄,將騙保者列入誠(chéng)信黑名單,與銀行的信用記錄類似,其今后的信用行為會(huì)受到影響[4]。總之,低保退出機(jī)制的構(gòu)建及其相關(guān)立法、執(zhí)法工作應(yīng)當(dāng)列入政府工作日程。政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)動(dòng)態(tài)管理、定期跟蹤,及時(shí)將不符合條件的對(duì)象退出保障范圍,從而為促進(jìn)有勞動(dòng)能力低保人員積極參與培訓(xùn)或就業(yè)、再就業(yè)工作的順利開展提供有力支撐。

5　破解條件:強(qiáng)化就業(yè)意愿與創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)

識(shí)別出在法定勞動(dòng)年齡內(nèi)應(yīng)當(dāng)就業(yè)的有勞動(dòng)能力低保人員后,應(yīng)努力強(qiáng)化他們的就業(yè)意愿,并幫助其創(chuàng)造就業(yè)條件。

5.1　加強(qiáng)就業(yè)宣傳,轉(zhuǎn)變觀念,培育自立精神

政府和社區(qū)可以通過(guò)多種渠道的宣傳教育來(lái)轉(zhuǎn)變低保人員過(guò)分依賴低保的惰性思想,注重其自立精神的塑造,培養(yǎng)其自立自強(qiáng)的勇氣和競(jìng)爭(zhēng)意識(shí),為積極就業(yè)提供精神上的支撐。比如,可以在社區(qū)設(shè)置專門的就業(yè)宣傳欄,公示就業(yè)的優(yōu)惠政策和最新的就業(yè)信息,也可以定期舉辦公益講座,組織學(xué)習(xí),或者組織到相關(guān)的企業(yè)參觀學(xué)習(xí),糾正其認(rèn)識(shí)誤區(qū),鼓勵(lì)其就業(yè)。

5.2　建立統(tǒng)一的就業(yè)信息平臺(tái)

針對(duì)低保對(duì)象社會(huì)資本匱乏、無(wú)法及時(shí)獲得有效就業(yè)信息的現(xiàn)狀,各級(jí)政府和所在社區(qū)應(yīng)積極開展務(wù)實(shí)的就業(yè)信息服務(wù)。比如,政府應(yīng)努力實(shí)現(xiàn)計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)管理,做到信息互通、資源共享,以便能夠快速查詢就業(yè)信息,提供就業(yè)服務(wù)。政府還可以利用廣泛搜集到的勞動(dòng)力市場(chǎng)崗位供給信息,總結(jié)企業(yè)用工變化情況,及時(shí)安排職業(yè)培訓(xùn)或推薦就業(yè)。

5.3　職業(yè)能力的培養(yǎng)與拓展

對(duì)有勞動(dòng)能力低保人員,政府應(yīng)當(dāng)組織提供免費(fèi)的職業(yè)技能培訓(xùn),并與領(lǐng)取低保金的資格審核和日常管理相結(jié)合,實(shí)現(xiàn)低保金的領(lǐng)取與職業(yè)技能培訓(xùn)或就業(yè)工作的聯(lián)動(dòng),建立鼓勵(lì)參與培訓(xùn)或就業(yè)的利益導(dǎo)向機(jī)制。政府主要要做的是服務(wù)和培訓(xùn)補(bǔ)貼資金管理工作,培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的發(fā)展以及工種的開發(fā)可以交給市場(chǎng),讓市場(chǎng)決定他們開發(fā)和培訓(xùn)什么樣的工種。除了充分利用好公辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和高職院校的優(yōu)質(zhì)資源外,也要充分利用好企業(yè)資源,可以考慮把企業(yè)的工程師、高級(jí)工程師、高級(jí)技師作為培訓(xùn)力量,充分利用企業(yè)場(chǎng)地和生產(chǎn)設(shè)施、設(shè)備進(jìn)行職業(yè)工種的培訓(xùn),更多地采用“師傅帶徒弟”的形式進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn)。此外,還要建立完善的職業(yè)技能培訓(xùn)信息平臺(tái),讓有勞動(dòng)能力的城市低保人員想學(xué)什么就能夠知道到哪里去學(xué),知道學(xué)什么工種能找到心儀的工作,知道哪些企業(yè)需要具有哪些技能的人才,知道哪個(gè)行業(yè)薪資水平比較高,知道參加什么工種的培訓(xùn)就業(yè)后能拿到什么比例的培訓(xùn)補(bǔ)貼,讓他們自己選擇學(xué)習(xí)什么樣的工種[5]。

5.4　提高促進(jìn)就業(yè)、再就業(yè)的扶持力度,設(shè)定低保資格保留期

為了更好幫助有勞動(dòng)能力低保人員重新回到勞動(dòng)力市場(chǎng),變成自食其力的公民,除了積極的就業(yè)服務(wù)外,政府可以考慮為這些家庭和個(gè)人提供培訓(xùn)和就業(yè)補(bǔ)助、獎(jiǎng)勵(lì)基金和貸款政策,并規(guī)定適當(dāng)?shù)木蜆I(yè)收入免稅期和低保資格的有條件保留期等,為他們積極就業(yè)解除顧慮和后顧之憂。

5.5　建立救助漸退制度

政府應(yīng)當(dāng)對(duì)低保就業(yè)人員實(shí)行救助緩沖的辦法,以調(diào)動(dòng)其就業(yè)、再就業(yè)的積極性。比如,應(yīng)該適當(dāng)考慮延長(zhǎng)救助期限,在期限內(nèi)對(duì)其待遇實(shí)行遞減,逐步取消低保待遇,而對(duì)其家里的病人、老人等應(yīng)繼續(xù)保證提供醫(yī)療等配套救助,解決其就業(yè)、再就業(yè)的后顧之憂。此外,還應(yīng)改變以往將低保資格與住房、醫(yī)療、教育等優(yōu)惠待遇捆綁在一起的做法,實(shí)現(xiàn)低保資格與其他福利待遇的分離,做到獨(dú)立評(píng)估。

6　破解路徑:新就業(yè)觀指導(dǎo)下多渠道促進(jìn)就業(yè)

具體工作中可以社區(qū)為單位,將賦閑的有勞動(dòng)能力城市低保人員組織起來(lái),從家庭就業(yè)、社區(qū)內(nèi)就業(yè)、政府與社會(huì)公益性就業(yè)、市場(chǎng)化就業(yè)等方面來(lái)幫助他們實(shí)現(xiàn)就業(yè)。

6.1　家庭內(nèi)就業(yè)

學(xué)習(xí)借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn),改變現(xiàn)有對(duì)就業(yè)的狹隘認(rèn)知,將照顧不能自理的家庭成員的工作視為已經(jīng)就業(yè)。在上述前提下,政府應(yīng)當(dāng)以社區(qū)為單位逐一清查每個(gè)低保家庭致貧的真實(shí)原因,分別采取幫扶措施。比如,對(duì)因病致貧、因殘致貧的家庭,積極利用各類資源（比如發(fā)放醫(yī)療補(bǔ)助、傷殘補(bǔ)助）將其幫扶到正常家庭平均生活水平的程度,如果該家庭有成員生活無(wú)法自理確實(shí)需要家庭護(hù)工,如實(shí)核查記錄所需護(hù)工數(shù)目,優(yōu)先安排家庭內(nèi)部有勞動(dòng)能力者負(fù)責(zé)照顧工作,并視之為已經(jīng)就業(yè),由政府發(fā)放適當(dāng)工資。當(dāng)家庭內(nèi)部無(wú)法自我滿足用工需要時(shí),由社區(qū)干部出面按照雙向自愿互選和社區(qū)分配相結(jié)合的方式,優(yōu)先安排本社區(qū)賦閑的有勞動(dòng)能力低保人員負(fù)責(zé)照顧工作,視為已經(jīng)就業(yè),由社區(qū)或當(dāng)?shù)卣Ц恫坏陀诋?dāng)?shù)仄骄べY水平的工資。剩余有勞動(dòng)能力未就業(yè)人員則進(jìn)入第二層次意義上的社區(qū)就業(yè)范疇。

6.2　社區(qū)內(nèi)就業(yè)

除了上面所提的將本社區(qū)賦閑的有勞動(dòng)能力低保人員安排到有用工需求的家庭就業(yè)外,還可以由社區(qū)干部出面將有勞動(dòng)能力的低保人員組織起來(lái),根據(jù)社區(qū)工作需要,結(jié)合他們的工作技能,開發(fā)和建立適合的就業(yè)崗位,吸納就業(yè),由社區(qū)或當(dāng)?shù)卣Ц恫坏陀诋?dāng)?shù)仄骄べY水平的工資。

6.3　政府和社會(huì)公益性崗位就業(yè)

即由當(dāng)?shù)卣蜕鐓^(qū)牽頭,在相應(yīng)的技能培訓(xùn)基礎(chǔ)上,優(yōu)先推薦給政府用工或社會(huì)公益性崗位。政府在用工和公益性崗位招工時(shí)要優(yōu)先考慮有勞動(dòng)能力低保人員,另外也可以定期組織公益性社區(qū)服務(wù)活動(dòng)。比如,《重慶市低保條例》第十九條第一項(xiàng)規(guī)定:國(guó)家規(guī)定就業(yè)年齡段內(nèi)有勞動(dòng)能力但尚未就業(yè)的城市居民應(yīng)當(dāng)參加其所在的居民委員會(huì)組織的公益性社區(qū)服務(wù)勞動(dòng)。這種方式借助具體的勞動(dòng)實(shí)踐可以幫助有勞動(dòng)能力低保人員逐漸轉(zhuǎn)變其惰性思想,為其實(shí)現(xiàn)最終就業(yè)打下思想基礎(chǔ)。

6.4　市場(chǎng)化就業(yè)

政府可以考慮與企業(yè)展開合作,制定一定的優(yōu)惠政策,鼓勵(lì)企業(yè)吸納有勞動(dòng)能力低保人員進(jìn)入企業(yè)工作。比如,政府可以對(duì)積極吸納低保人員就業(yè)的相關(guān)企業(yè)給予政策上的扶持,甚至可以向企業(yè)注入資金,實(shí)現(xiàn)救助資金形式上的轉(zhuǎn)化,使部分救助資金以勞動(dòng)報(bào)酬的形式發(fā)放,調(diào)動(dòng)企業(yè)吸納低保人員就業(yè)的積極性。政府也可以與企業(yè)合作設(shè)立低保人員就業(yè)與再就業(yè)公益基金,實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助與企業(yè)社會(huì)慈善活動(dòng)的聯(lián)動(dòng)。

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